王余娟

摘要：2012年，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求從2014年1月1日起實施。目前大多數(shù)行政事業(yè)單位都在積極建設內(nèi)控體系，并取得了初步成效。但也存在部分單位對內(nèi)控建設重視程度不夠，工作進展不均衡，缺乏內(nèi)外部監(jiān)督等問題。文章從充分發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督職能角度，探討如何加強內(nèi)部審計，發(fā)揮其對內(nèi)控建設的更大作用，助推行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設落到實處。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部審計；監(jiān)督；內(nèi)部控制；

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制涵義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。內(nèi)控建設的目標是合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。

建立和實施內(nèi)控制度應當遵循全面性、重要性、制衡性、適應性的原則。財政部2015年印發(fā)了《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》，要求單位全面推進、科學謀劃內(nèi)控制度建設，堅持問題導向和共同治理原則，實現(xiàn)內(nèi)控對單位經(jīng)濟業(yè)務活動的全范圍約束制衡，貫穿權(quán)力運行全過程，規(guī)范單位內(nèi)部全體人員。這對行政事業(yè)單位內(nèi)控建設又提出了覆蓋全范圍、貫穿全過程、全員參與的新全面性要求。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設存在的主要問題

《指導意見》發(fā)布后，大多數(shù)行政事業(yè)單位都在積極推進內(nèi)部控制建設，取得了初步成效。但也存在少部分單位對內(nèi)控建設重視程度不夠、內(nèi)控制度系統(tǒng)不完善、內(nèi)控工作進展不均衡、缺乏內(nèi)外部監(jiān)督等問題。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境薄弱，內(nèi)控意識相對淡薄

內(nèi)控環(huán)境是行政事業(yè)單位建立和實施內(nèi)部控制體系的基石，深切影響著單位內(nèi)控氛圍和職工內(nèi)控意識。內(nèi)控環(huán)境主要包括治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設置、權(quán)責分配、內(nèi)審機制、人力資源政策、單位文化等。有些單位對內(nèi)部控制建設的重要性認識不足，重業(yè)務發(fā)展，輕內(nèi)控管理，認為內(nèi)控建設就是財務部門的事；有的單位雖然按照規(guī)定出臺了內(nèi)控制度，但未嚴格執(zhí)行到位，內(nèi)控制度有章不循、形同虛設，單位內(nèi)控意識相對淡薄。

（二）缺乏系統(tǒng)科學的內(nèi)控制度體系

2016年財政部印發(fā)《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》，要求各單位應于2016年年底前完成內(nèi)部控制的建立與實施工作，“以評促建”督導行政事業(yè)單位積極開展內(nèi)部控制建設。2017年財政部又印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）的通知》，要求在年度終了，行政事業(yè)單位按規(guī)定編制能夠綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實施情況的總結(jié)性文件。但從實際執(zhí)行效果來看不甚理想，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設普遍缺乏專業(yè)性的指導，難以科學合理地設計內(nèi)控制度體系。有的單位知道要建設內(nèi)控制度，但對如何梳理業(yè)務流程、進行流程再造，分析主要風險點并制定應對措施等環(huán)節(jié)所知寥寥，無從下手；有的單位照搬照抄其他單位的內(nèi)控制度，簡單的“拿來主義”，未結(jié)合單位具體業(yè)務情況，實用性不強；有的單位雖然制定了內(nèi)控制度，但涉及范圍缺乏全面性，僅局限于財務管理、會計核算管理、資產(chǎn)管理等傳統(tǒng)經(jīng)濟業(yè)務；受人手少、業(yè)務多等客觀因素限制，關(guān)鍵崗位設置不盡合理，輪崗制度執(zhí)行不到位，未能很好地體現(xiàn)不相容崗位相分離的制衡性原則。

（三）內(nèi)外部監(jiān)督機制還不成熟

內(nèi)外部監(jiān)督機制是內(nèi)部控制體系的重要組成部分，監(jiān)督的執(zhí)行效果直接關(guān)系到能否實現(xiàn)內(nèi)控目標。外部監(jiān)督主要由財政和審計部門承擔，但是往往側(cè)重于傳統(tǒng)意義的經(jīng)濟事項審查，容易忽略內(nèi)部控制體系建設方面的監(jiān)督和指導。內(nèi)部監(jiān)督主要是指單位對自身內(nèi)控制度設計和運行情況進行自查自糾。行政單位和規(guī)模較大的事業(yè)單位大多設置了內(nèi)部審計部門，但是內(nèi)審部門大多掛靠在財務處，審計人員一般由財務人員兼任，財務自身業(yè)務繁忙，無暇顧及內(nèi)部審計業(yè)務。內(nèi)審部門獨立性不強，人手少，力量薄弱，無法有效發(fā)揮對內(nèi)控的監(jiān)督檢查職能。而且內(nèi)部審計擅長對財務會計控制的監(jiān)督，缺乏對整個內(nèi)部控制體系設計和運行有效性進行分析評判的能力和經(jīng)驗。

三、充分發(fā)揮內(nèi)審監(jiān)督職能，助推行政事業(yè)單位內(nèi)控建設

加快推進行政事業(yè)單位內(nèi)控建設，除了要加強輿論宣傳，提高內(nèi)控意識，建立完善科學合理的內(nèi)控體系外，應該著重加強內(nèi)部審計部門的監(jiān)督職能，充分發(fā)揮內(nèi)部審計“免疫系統(tǒng)”功能，通過審計預防、審計揭露、審計抵御等子功能，建立健全和完善內(nèi)部控制體系，達到防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果的控制目標。

（一）內(nèi)部審計與內(nèi)部控制的關(guān)系

內(nèi)部控制和內(nèi)部審計都是行政事業(yè)單位實現(xiàn)內(nèi)部管理的重要手段，二者是相輔相成、相互依賴、促進的辯證統(tǒng)一關(guān)系。內(nèi)部審計是內(nèi)部控制不可或缺的組成部分，是對內(nèi)部控制的再控制，健全和完善的內(nèi)部控制制度是內(nèi)部審計的目的和職能之一。內(nèi)部審計作為內(nèi)部控制系統(tǒng)中的一個重要分支，是實現(xiàn)內(nèi)控目標的重要手段。

（二）如何加強單位內(nèi)部審計職能

1. 合理設置內(nèi)審機構(gòu)，強化獨立性

首先是要科學設置內(nèi)部審計機構(gòu)，保持審計的獨立性和權(quán)威性是第一要務。內(nèi)審部門應與財務、紀檢監(jiān)察部門分設，獨立行使內(nèi)部審計職能，直接對本單位主要領(lǐng)導人負責并匯報相關(guān)事宜。其次是內(nèi)審部門負責人不能由財務部門負責人兼任，審計和財務部門應隸屬不同的上級領(lǐng)導分管。采取內(nèi)審人員工資關(guān)系、福利待遇、績效考核、職稱評定等由上級主管部門核準評定等多種措施，保證內(nèi)部審計的公平公正，不受相關(guān)利益的困擾，增強內(nèi)部審計的獨立性。對于沒有條件單獨設置內(nèi)審部門的單位，可單獨設置內(nèi)審崗位，或成立內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合小組，加強對內(nèi)部控制的監(jiān)督。

2. 堅持依法審計，規(guī)范內(nèi)部審計制度

內(nèi)部審計處于內(nèi)控系統(tǒng)的較高層次，必須堅持依法審計、起到率先垂范的模范帶頭作用。“工欲善其行，必先利其器”，內(nèi)部審計機構(gòu)必須依法建設規(guī)范化的內(nèi)部審計制度，用制度規(guī)范內(nèi)審行為，管理內(nèi)審工作，提高內(nèi)審質(zhì)量，強化內(nèi)審服務，防范內(nèi)審風險，是內(nèi)部審計追求的目標。內(nèi)審工作要以抓制度規(guī)范入手，從建章立制的基礎(chǔ)工作做起，注重基本規(guī)章制度的建立、健全和完善，使內(nèi)審工作逐步納入制度化、規(guī)范化管理的軌道，從而提高內(nèi)部審計工作的質(zhì)量和水平。

3. 建立健全激勵約束機制，激發(fā)內(nèi)審人員積極性

要從根本上提高內(nèi)部審計人員工作積極性，盡職盡責做好內(nèi)部審計工作，必須建立健全內(nèi)部審計人員獎懲、競爭、績效考核等激勵約束機制，規(guī)范內(nèi)部審計人員行為，克服工作的主觀隨意性，切實維護內(nèi)部審計工作的權(quán)威性和嚴肅性。 因行政事業(yè)單位實行陽光工資后， 各項工資收入非常透明，調(diào)動內(nèi)審人員積極性不能簡單的用加工資、調(diào)福利等方式來解決。鑒于行政事業(yè)單位的特殊性，工作壓力大，晉升空間窄等突出問題，充分調(diào)動內(nèi)審人員積極性，必須從傳統(tǒng)的精神和物質(zhì)獎勵并行到新型的多動力激勵機制轉(zhuǎn)變。利用馬斯洛需求五層次理論的基本觀點，有針對性的對員工不同層次的需求采取對應的激勵措施。如完善個人工作成果績效考核評價辦法，從德、能、勤、績、廉五個方面綜合考核，獎罰分明，杜絕干好干壞一個樣、杜絕單純按行政級別核定績效工資和獎金等損傷個人積極性的做法。應因時因人提供職業(yè)發(fā)展通道，堅持“能者上，平者讓，庸者下”的選人用人理念，有針對性地激發(fā)個人最大潛能，真正做到學有所用，用有所得。

4. 著力提高內(nèi)審人員素質(zhì)，打造高水平內(nèi)審隊伍

內(nèi)部審計人員應熟練掌握財務審計等基礎(chǔ)知識和財稅、金融、管理等相關(guān)專業(yè)知識，內(nèi)審人員還應具備愛崗敬業(yè)、廉潔奉公、客觀公正、保守秘密、勤奮好學的職業(yè)道德。此外還要擁有較強的人際溝通能力，與被審計單位保持融洽的關(guān)系，擁有出色的語言表達能力和寫作水平，能清楚有效地表達審計目的，審計評價工作、出具審計結(jié)論和審計建議，內(nèi)審人員的綜合業(yè)務素質(zhì)的培養(yǎng)不是一朝一夕的事情，應循序漸進、長遠謀劃。首先是要抓好內(nèi)部審計人員后續(xù)教育培訓工作，每年國家和省內(nèi)審協(xié)會都會定期舉辦內(nèi)審業(yè)務培訓班，各單位應積極參與，強化內(nèi)審人員后續(xù)教育，不斷拓展更新知識面，切實提高內(nèi)審人員綜合業(yè)務素質(zhì)和職業(yè)道德水平；其次是單位要把好人員入口關(guān)，要將職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)技術(shù)勝任能力作為選拔任用的重要標志，堅持德才兼?zhèn)?，以德為先的原則選人用人。再次是內(nèi)部審計力量薄弱的單位，可以靈活采取政府購買服務的方式加強內(nèi)部審計力量建設。通過多種方式，打造思想政治水平過硬，業(yè)務能力精干的內(nèi)審隊伍，充分發(fā)揮內(nèi)審監(jiān)督職能，助推行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建立健全和完善。

參考文獻：

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（作者單位：連云港市民政局）