張 芳

（中國人民銀行濟(jì)南分行，濟(jì)南250010）

中國繼續(xù)實(shí)施“減稅降費(fèi)”的困難與挑戰(zhàn)

張 芳

（中國人民銀行濟(jì)南分行，濟(jì)南250010）

近年來，中國“減稅降費(fèi)”政策不斷升級(jí)。繼續(xù)實(shí)施“減稅降費(fèi)”面臨以下四方面的挑戰(zhàn)：支出規(guī)模持續(xù)增長擠壓“減稅降費(fèi)”空間、“減稅降費(fèi)”后彌補(bǔ)減收的資金來源不足、地方政府的職能定位與減收之間存在矛盾、“減稅”促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的調(diào)節(jié)效應(yīng)難以充分發(fā)揮，并據(jù)此提出降低總體稅負(fù)水平；完善社會(huì)資本參與的籌融資機(jī)制等建議。

減稅；降費(fèi)；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

一、“減稅降費(fèi)”政策實(shí)施現(xiàn)狀

近年來，中國宏觀經(jīng)濟(jì)增長放緩，經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)增加，政府通過稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整、簡政放權(quán)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力，減稅降費(fèi)政策不斷升級(jí)。近三年來，國務(wù)院及相關(guān)部門每年發(fā)布涉及減稅降費(fèi)政策或文件均超過10個(gè)。在系列政策指導(dǎo)下，減稅降費(fèi)取得一定效果。

第一，“營改增”消除重復(fù)征稅，通過稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整釋放減稅紅利。據(jù)國稅總局統(tǒng)計(jì)，2012年1月-2017年6月，中國通過“營改增”實(shí)施的結(jié)構(gòu)性減稅總規(guī)模超過1.6萬億元。其中，僅全面推開“營改增”試點(diǎn)以來的2016年5月-2017年6月間，直接減稅8 500多億元。第二，小微、高新技術(shù)企業(yè)持續(xù)享受稅收優(yōu)惠。據(jù)國稅總局統(tǒng)計(jì)，2016年免征增值稅和減半征收企業(yè)所得稅政策惠及小微企業(yè)3 360萬戶，減稅1 146億元，同比增長12.8%。國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查顯示，2017年二季度小微工業(yè)企業(yè)景氣指數(shù)達(dá)到96.5%，比一季度提高3.4個(gè)百分點(diǎn)，創(chuàng)下兩年來的最高值。第三，降費(fèi)范圍逐年擴(kuò)大。2013年以來，中央層面統(tǒng)一取消、停征、減免收費(fèi)496項(xiàng)，地方取消600項(xiàng)以上，收費(fèi)項(xiàng)目不斷減少，免征范圍不斷擴(kuò)大，中央和多地政府同時(shí)更新并出臺(tái)了涉企行政事業(yè)性收費(fèi)清單。第四，降低關(guān)稅稅率，提高出口退稅率。2017年上半年，全國出口貨物退增值稅同比增長21.3%，分別較上年同期、一季度提高30.2個(gè)百分點(diǎn)、9.3個(gè)百分點(diǎn)。與此相應(yīng)，2017年以來出口總值持續(xù)保持10%以上的增速。

二、繼續(xù)實(shí)施“減稅降費(fèi)”的困難與挑戰(zhàn)

（一）“減稅降費(fèi)”的操作空間受擠壓

近期宏觀經(jīng)濟(jì)景氣指標(biāo)顯示經(jīng)濟(jì)仍在偏冷區(qū)間運(yùn)行。工業(yè)生產(chǎn)方面，1月至7月份全國規(guī)模以上工業(yè)增加值同比實(shí)際增長6.8%，較上半年低0.1個(gè)百分點(diǎn)。2017年8月PMI指數(shù)為51.7%，其中生產(chǎn)指標(biāo)走弱、需求指標(biāo)持平、原材料價(jià)格指數(shù)也繼續(xù)下行、采購量指標(biāo)疲弱。投資方面，房地產(chǎn)高頻交易量回落，預(yù)計(jì)銷售端的遇冷將逐漸向投資傳導(dǎo)。制造業(yè)擴(kuò)張動(dòng)力趨弱，利潤增速也持續(xù)下滑，都將制約企業(yè)投資的積極性。消費(fèi)方面，房地產(chǎn)銷售增速回落、汽車優(yōu)惠政策力度減弱的效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。食用農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)月均值下降1.5%。在舊增長方式后繼乏力、新增長方式尚未建立的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型時(shí)期，宏觀經(jīng)濟(jì)回穩(wěn)基礎(chǔ)并不牢固、下滑的壓力依然較大。與此同時(shí)，在深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，無論是穩(wěn)增長、轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，還是促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)，各方面新增支出需求很大。在財(cái)政收入增勢趨緩、剛性財(cái)政支出需求不降反增的形勢下，“減稅降費(fèi)”的操作空間受到一定程度的擠壓。

（二）“減稅降費(fèi)”資金缺口難彌補(bǔ)

其他資金來源面臨的約束加大，難以彌補(bǔ)“減稅降費(fèi)”資金缺口。一是土地出讓收入繼續(xù)增收空間有限。全國土地出讓收入在2014年達(dá)到4.27萬億元的高點(diǎn)，2015年、2016年分別比2014年減收9 965.46億元、5090.74億元。2017年1-6月，全國土地出讓收入1.91萬億元，同比增長33.1%，但仍比2014年上半年減收2 108.29億元。2015年以來，中國土地市場供需不平衡形成的市場分化持續(xù)，一二線城市土地單價(jià)高但土地供應(yīng)面積短缺，三四線城市土地供應(yīng)面積充裕但商品房去庫存壓力拉低土地單價(jià)。受此影響，土地交易繼續(xù)升溫態(tài)勢較難持續(xù)，作為政府性基金主要來源的土地出讓收入無法有效填補(bǔ)“減稅降費(fèi)”帶來的收入缺口。二是新增債券規(guī)模有限。國務(wù)院43號(hào)文對(duì)地方政府舉債融資進(jìn)行了規(guī)范，財(cái)政部嚴(yán)格限制繼續(xù)借助融資平臺(tái)或通過政府購買服務(wù)等隱性方式舉債融資，政府融資主要依靠公開發(fā)行債券，在中國目前需要解決的歷史存量債務(wù)規(guī)模大、需要通過一定赤字率對(duì)政府債務(wù)實(shí)施限額管理的情況下，地方政府新增債券規(guī)模極為有限。三是大部分財(cái)政存量資金盤活后統(tǒng)籌使用，但資金用途難以轉(zhuǎn)變。近年來，在國務(wù)院及財(cái)政部門大力盤活下，財(cái)政存量資金統(tǒng)籌收回取得一定效果，但盤活收回的財(cái)政存量資金以帶項(xiàng)目的結(jié)轉(zhuǎn)資金為主，項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)行仍需繼續(xù)安排相關(guān)支出，或?yàn)轭A(yù)算周轉(zhuǎn)金等計(jì)提類資金，具有指定用途，即使統(tǒng)籌也以按原用途繼續(xù)使用為主，可以重新進(jìn)行資金用途分配的結(jié)余資金則規(guī)模極小。

（三）“減負(fù)”與“增收”的矛盾

地方政府職能定位短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)困難，產(chǎn)生“減負(fù)”與“增收”的矛盾。一方面，營改增結(jié)構(gòu)性減稅、小微及高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠及系列降費(fèi)措施下，企業(yè)“減負(fù)”效果明顯，在財(cái)政收入端體現(xiàn)為地方財(cái)政短期內(nèi)減收，地方政府財(cái)權(quán)受到影響。另一方面，分稅制改革以后，地方政府事權(quán)范圍不斷擴(kuò)大，承擔(dān)的職能越來越多，從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來說，地方政府除了服務(wù)性職能，還擔(dān)負(fù)著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等發(fā)展職能，地方財(cái)政收入增長指標(biāo)仍然是考核地方政府工作績效的重要因素，地方政府履行職能面臨“增收”的內(nèi)在要求。受這種“減負(fù)”與“增收”矛盾的影響，地方政府的“減稅降費(fèi)”動(dòng)力不足。在當(dāng)前地方政府政績考核體系下，部分地區(qū)對(duì)企業(yè)的減稅承諾可能會(huì)大打折扣，出現(xiàn)形式上“減負(fù)”、實(shí)質(zhì)上“增收”的局面。由于稅收征管往往留有一定空間，具體征收與政策制度存在一定距離，雖目前推出各項(xiàng)“減稅降費(fèi)”政策，但如果實(shí)際征管力度較“減稅降費(fèi)”政策出臺(tái)之前加強(qiáng)，就會(huì)出現(xiàn)“此消彼長”的情況，導(dǎo)致企業(yè)實(shí)際稅負(fù)難以下降。

（四）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的調(diào)節(jié)效應(yīng)未能充分發(fā)揮

技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)初創(chuàng)期稅負(fù)應(yīng)降未降，“減稅”促進(jìn)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的調(diào)節(jié)效應(yīng)未能充分發(fā)揮。一方面，以流轉(zhuǎn)稅為主的間接稅不利于鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級(jí)，當(dāng)前中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革戰(zhàn)略要求加快淘汰落后過剩產(chǎn)能、增加有效供給，依靠技術(shù)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，處于技術(shù)研發(fā)初期和轉(zhuǎn)型創(chuàng)新期的企業(yè)，往往需要投入大量資金購置研發(fā)設(shè)備，短期內(nèi)產(chǎn)出極少甚至沒有產(chǎn)出，稅負(fù)難以繼續(xù)向下游行業(yè)轉(zhuǎn)嫁而只能自己承擔(dān)。另一方面，因高新技術(shù)企業(yè)初創(chuàng)期往往產(chǎn)品研究開發(fā)周期長、盈利較少，針對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)企業(yè)的大量稅收優(yōu)惠政策因著力于所得稅而減負(fù)效果不佳。受此影響，“減稅”促進(jìn)企業(yè)提升效益和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)效果被削弱。

三、思考與建議

（一）降低總體稅負(fù)水平

在目前宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩、其他資金來源受限的背景下，若不減少政府支出，“減稅降費(fèi)”政策的深入實(shí)施會(huì)增加政府的財(cái)政赤字，其必然結(jié)果是增加政府負(fù)債。因此，只有“減稅降費(fèi)”與削減政府支出聯(lián)動(dòng)，才能保證進(jìn)一步“減稅降費(fèi)”的可持續(xù)性，切實(shí)降低總體稅負(fù)水平。一是繼續(xù)壓減“三公”經(jīng)費(fèi)。二是強(qiáng)化項(xiàng)目立項(xiàng)審批，完善政府投資項(xiàng)目各階段管理，減少因無效投資、重復(fù)投資形成的財(cái)政資金浪費(fèi)。

（二）完善社會(huì)資本參與的籌融資機(jī)制

完善政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府引導(dǎo)基金等社會(huì)資本參與的等融資機(jī)制，一是積極健全社會(huì)資本參與政府投融資機(jī)制，在創(chuàng)新財(cái)政、金融、土地和價(jià)格等支持與激勵(lì)制度的同時(shí)，搭建適合民營資本廣泛參與政府投融資項(xiàng)目的良好投資環(huán)境。二是鼓勵(lì)民營資本廣泛參與PPP項(xiàng)目，根據(jù)PPP項(xiàng)目存續(xù)期、投資規(guī)模、收益及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)情況，結(jié)合社會(huì)資本資金規(guī)模、經(jīng)營狀況，合理確定政府與社會(huì)資本投資組合，真正做到“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，切實(shí)保障政府和社會(huì)資本的合法權(quán)益。三是完善政府引導(dǎo)基金管理機(jī)制，支持在新興產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療健康等領(lǐng)域新設(shè)一批產(chǎn)業(yè)基金，有效解決創(chuàng)業(yè)或新興企業(yè)融資難問題。

（三）提升各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配程度合理確定政府與市場、政府與社會(huì)、中央與地方支出責(zé)任劃分，提升各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配程度。一是明確政府事權(quán)與支出責(zé)任“清單”。政府逐步退出部分可由社會(huì)或市場承擔(dān)的非公共服務(wù)職能，發(fā)揮市場進(jìn)行資源自由配置的潛能和效率，降低政府管理成本。對(duì)于政府與社會(huì)或市場共同管理的事務(wù)，要區(qū)分不同情況，明確各自的管理范圍。二是合理保障地方財(cái)力，增加地方財(cái)權(quán)。通過調(diào)高共享稅中地方共享比例、開征新的地方稅種（如：房產(chǎn)稅），或進(jìn)一步調(diào)整地方稅返比例，完善地方稅體系，增加地方政府財(cái)力。整合規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)地方政府預(yù)算安排的自主權(quán)。三是調(diào)動(dòng)地方政府“減稅降費(fèi)”積極性。對(duì)取消、停征或減免后有關(guān)部門和單位依法履職所需的相關(guān)經(jīng)費(fèi)，由同級(jí)財(cái)政預(yù)算、上級(jí)部門預(yù)算或中央財(cái)政通過一般轉(zhuǎn)移支付予以保障。改革地方財(cái)政考核機(jī)制，結(jié)合“減稅降費(fèi)”情況調(diào)整對(duì)財(cái)政收入增長率的考核要求，同時(shí)開展地方政府“減稅降費(fèi)”政策落實(shí)情況評(píng)估，對(duì)評(píng)估結(jié)果較好的，可適當(dāng)提高地方財(cái)政考核等次、或給予轉(zhuǎn)移支付獎(jiǎng)勵(lì)等。

（四）優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

一是在不影響流轉(zhuǎn)稅抵扣鏈條的基礎(chǔ)上，針對(duì)初創(chuàng)期的技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)購進(jìn)大規(guī)模固定資產(chǎn)增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額難以短期內(nèi)全部抵扣的特點(diǎn)，采取直接減免模式實(shí)行一定的進(jìn)項(xiàng)稅額返還。二是稅收優(yōu)惠政策應(yīng)以鼓勵(lì)有利于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的轉(zhuǎn)型升級(jí)、技術(shù)創(chuàng)新、自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)研發(fā)應(yīng)用及其風(fēng)險(xiǎn)投資等為導(dǎo)向。三是進(jìn)一步完善稅制結(jié)構(gòu)，提高直接稅比重，減少企業(yè)在商品流通流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)稅收對(duì)收入分配和資源配置的調(diào)節(jié)作用。

[1]韓仁月，常世旺.擴(kuò)大內(nèi)需:調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)還是減稅[J].稅務(wù)研究，2009(3).

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The Difficulties and Challenges of Continuing the Implementation“Cut Taxes and Administrative Fees”in China

Zhang Fang
（The People's Bank of China,Jinan Branch,Jinan 250010）

In recent years,China's"cut taxes and administrative fees"policy has been continuously upgraded.There are four aspects of continuing the implementation the"cut taxes and administrative fees":spending scale increasing extrusion"cut taxes and administrative fees"space,"cut taxes and administrative fees"compensate for reduce the source of capital insufficiency,the local government function orientation and reduce the contradiction between,"cut taxes"to promote the adjustment of the economic transformation and upgrading effect is difficult to give full play to,and put forward the corresponding policy recommendations accordingly.

Cut Taxes;Administrative Fees;The Economic Transformation

F540.31

A

1005-913X（2017）11-0078-02

2017-09-02

張 芳(1984-)，女，山東鄒城人，會(huì)計(jì)師，碩士，研究方向：金融理論。

王 旸］