鄒建國(guó)

（衡陽師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南 衡陽 421002）

湖南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持的困境與政策建議

鄒建國(guó)

（衡陽師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南 衡陽 421002）

湖南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持經(jīng)歷了探索與停滯發(fā)展、試點(diǎn)與規(guī)范發(fā)展兩個(gè)階段，并取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是，湖南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持仍然存在著“層層倒補(bǔ)貼”的窄覆蓋與滯后性等問題。因此，構(gòu)建“農(nóng)戶+農(nóng)民合作社+商業(yè)保險(xiǎn)公司+農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)”的財(cái)政支持模式，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制顯得尤為重要。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；財(cái)政支持；再保險(xiǎn)；巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)

一、改革開放以來湖南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持的發(fā)展歷程

第一，1982—2006年：探索與停滯發(fā)展階段。1982年2月，國(guó)務(wù)院批示，為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)，各地應(yīng)從實(shí)際情況出發(fā)，逐步試辦農(nóng)村財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、畜牧保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。中國(guó)開始全面恢復(fù)試辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)村保障體系由此逐漸由國(guó)家救濟(jì)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。1982年，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司湖南分公司嘗試開展商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)探索，但由于試點(diǎn)覆蓋率低，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇導(dǎo)致大部分試點(diǎn)縣市經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)大面積的虧損，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)性探索被迫停止。實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展離不開政府的大力支持，這一時(shí)期政府出臺(tái)了許多指導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的政策，但沒有成立政策性保險(xiǎn)公司，缺乏系統(tǒng)正規(guī)的監(jiān)督管理和法律保障，開辦具有政策扶持和財(cái)政補(bǔ)貼的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)才能真正促進(jìn)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

第二，2007年至今：試點(diǎn)與規(guī)范發(fā)展階段。2007年湖南省被確定為全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)首批六個(gè)試點(diǎn)省份之一，湖南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)秉承“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”的原則，不斷加大保險(xiǎn)投入、健全保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步拓展保險(xiǎn)范圍、增加保險(xiǎn)品種，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)駛向規(guī)范發(fā)展的快車道。2007年湖南僅推出了棉花、能繁母豬和水稻3個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，為進(jìn)一步滿足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的差異化需求，湖南陸續(xù)增加保險(xiǎn)品種，截至目前，已有能繁母豬、育肥豬、油菜、水稻、玉米、甘蔗、奶牛、棉花、森林等9個(gè)中央財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，以及柑橘、能繁母牛、甲魚、肉雞、鴨、鵝、煙葉、茶葉、葡萄、湘蓮等10個(gè)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)品種。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投入逐年增加，自2007年試點(diǎn)以來湖南省各級(jí)財(cái)政累計(jì)支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金82.26億元，其中省級(jí)財(cái)政支持38.03億元，占比46.23%。累計(jì)支付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款69.29億元，受益農(nóng)戶1 262萬戶次，僅2015年上半年，全省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付支出2.39億元。承辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)逐漸增加到5家，主要有中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司湖南省分公司、中華聯(lián)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司湖南分公司、中國(guó)太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司湖南分公司、中國(guó)平安財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司湖南分公司、中國(guó)人壽財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司湖南省分公司。

二、湖南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持的困境

第一，“層層倒補(bǔ)貼”的窄覆蓋與滯后性。湖南省實(shí)行“層層倒補(bǔ)貼”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制，只有農(nóng)民的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收繳完畢、縣市級(jí)的財(cái)政補(bǔ)貼資金到位以后，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼最后才落實(shí)。這種“層層倒補(bǔ)貼”的機(jī)制存在諸多弊端。首先，受到縣級(jí)財(cái)力的制約，這種自下而上的倒補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，難以滿足農(nóng)戶的實(shí)際需求。普遍來看，農(nóng)業(yè)大縣大部分財(cái)政來源單一，縣級(jí)財(cái)政資金少，就連基層政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的資金都要依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，縣級(jí)財(cái)政無力為所有農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼。這樣，一部分原本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求意愿強(qiáng)烈的農(nóng)戶也不能得到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持，必然造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率下降。其次，上級(jí)財(cái)政資金撥付嚴(yán)重滯后于農(nóng)戶對(duì)資金的需求，缺乏時(shí)效性。湖南省現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制先后需要中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政、縣級(jí)財(cái)政的三級(jí)聯(lián)動(dòng)，由于財(cái)政資金撥付的滯后性，這種三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制難解農(nóng)戶燃眉之急，不利于農(nóng)戶快速組織生產(chǎn)自救。

第二，補(bǔ)貼品種少、區(qū)域小、保障水平低。首先，湖南省參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的品種不多，與國(guó)外存在著顯著的差距。試點(diǎn)以來，湖南農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從無到有，保險(xiǎn)品種的數(shù)量從3種增加到19種，取得了較快的進(jìn)步。但是與湖南省數(shù)以百計(jì)的農(nóng)作物品種相比，保險(xiǎn)品種覆蓋面窄，沒有納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)作物風(fēng)險(xiǎn)依然是完全裸露。相較于美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的150多個(gè)農(nóng)作物補(bǔ)貼品種，湖南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還有很長(zhǎng)一段路要走。其次，湖南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保區(qū)域偏少，特色農(nóng)險(xiǎn)情況不容樂觀。2014年，湖南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)整體覆蓋率為77.6%，未能做到應(yīng)保盡保。受政府財(cái)力、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)手段等方面的制約，目前特色農(nóng)險(xiǎn)等新型產(chǎn)品的供給遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民需求。最后，湖南省農(nóng)業(yè)保障水平較低。例如水稻種植保險(xiǎn)賠償標(biāo)準(zhǔn)，從最開始每畝240元提高到2015年的360元。雖然賠償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，但是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要衡量補(bǔ)貼承保對(duì)象的物化成本，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的出發(fā)點(diǎn)是恢復(fù)生產(chǎn)為出發(fā)點(diǎn)，補(bǔ)貼受災(zāi)農(nóng)民的生產(chǎn)成本，保障水平有待進(jìn)一步提高。

第三，缺乏“經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)、再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金”的一攬子財(cái)政支持方案。農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效需求和涉農(nóng)保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效供給，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)順利發(fā)展最重要的兩個(gè)前提，缺一不可。由于缺乏對(duì)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)的支持，而經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成本和風(fēng)險(xiǎn)大于其他保險(xiǎn)產(chǎn)品，保險(xiǎn)公司參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用高企，導(dǎo)致其參與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意愿并不強(qiáng)。因此，政府財(cái)政為涉農(nóng)保險(xiǎn)公司提供一定數(shù)量的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼，能進(jìn)一步提高涉農(nóng)險(xiǎn)企的經(jīng)營(yíng)積極性。

農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)能更好地分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)。目前，湖南省農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)正處在探索階段，原始數(shù)據(jù)累積嚴(yán)重不足，再保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)非常匱乏，再保險(xiǎn)的財(cái)政支持體系還沒有建立，再保險(xiǎn)的財(cái)政支持模式還沒有明確，保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)重要性的認(rèn)識(shí)很不充分。

三、關(guān)于湖南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持的政策建議

第一，構(gòu)建“農(nóng)戶+農(nóng)民合作社+商業(yè)保險(xiǎn)公司+農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)”的財(cái)政支持模式。鑒于湖南省農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄、農(nóng)戶參保意愿不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施應(yīng)依托農(nóng)民合作社。農(nóng)民合作社的加入能夠有效降低農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本，有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。近年來，湖南省農(nóng)民合作社正呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)，截至2015年底，湖南農(nóng)民合作社總數(shù)達(dá)到45 406家，其中國(guó)家級(jí)示范社428家，省級(jí)示范社836家，有合作社成員244.6萬戶，占全省農(nóng)戶總數(shù)17.7%。大力發(fā)揮農(nóng)民合作社在參與保險(xiǎn)宣傳、代收保費(fèi)、災(zāi)害的查勘以及定損理賠等方面的便利性。加大對(duì)參保農(nóng)戶、保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保費(fèi)的支持力度。中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持的資金，這與我國(guó)的財(cái)政體制密不可分，我國(guó)中央和省級(jí)財(cái)政在財(cái)政資金分配中掌握著大部分的財(cái)源，過分下移農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持責(zé)任，會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，最終不利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持工作的開展。

第二，完善“保費(fèi)補(bǔ)貼+管理費(fèi)用補(bǔ)貼+再保險(xiǎn)補(bǔ)貼”三位一體的補(bǔ)貼方式。首先，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼應(yīng)從傳統(tǒng)的“保成本”向“保產(chǎn)量”“保收入”逐次有序推進(jìn)。在保產(chǎn)量階段，中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政支持、縣級(jí)財(cái)政支持、農(nóng)戶保費(fèi)承擔(dān)的比例應(yīng)確定為6∶2∶2較為適宜；而在保收入階段，中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政支持、縣級(jí)財(cái)政支持、農(nóng)戶保費(fèi)承擔(dān)的比例確定為5∶2∶3較為適宜。實(shí)行地區(qū)差異化和險(xiǎn)種差異化保費(fèi)補(bǔ)貼。（1）考慮到湖南區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的地位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)容量的差異，長(zhǎng)沙、株洲、湘潭等一類地區(qū)，岳陽、常德、益陽、婁底、郴州、衡陽等二類地區(qū)，邵陽、永州、懷化、湘西、張家界等三類地區(qū)，省級(jí)財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)支持比例可調(diào)整為4∶6、5∶5和6∶4。（2）實(shí)行險(xiǎn)種差異化保費(fèi)補(bǔ)貼。對(duì)于中央財(cái)政直接支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，保費(fèi)補(bǔ)貼應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生和糧食安全的大宗農(nóng)畜產(chǎn)品的保費(fèi)補(bǔ)貼力度。按照充分發(fā)揮保險(xiǎn)公司積極性和充分調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司能動(dòng)性的原則，對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司給予10%~20%的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼。伴隨著湖南省農(nóng)村種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)在農(nóng)民收入中所占比重的持續(xù)下降，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正從傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)向產(chǎn)地原料深加工不斷升級(jí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，增加農(nóng)戶收入的重要性進(jìn)一步提高。再保險(xiǎn)作為分散原有保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的方式，受到西方發(fā)達(dá)國(guó)家的青睞，再保險(xiǎn)能有效提高原保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)保障能力，有助于保險(xiǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。具體而言，中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)組建統(tǒng)一的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，采取中央財(cái)政控股的方式；省一級(jí)政府組建區(qū)域性的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，采用省級(jí)財(cái)政控股、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參股的模式。

第三，建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。大膽嘗試成立由中央、省級(jí)和地方三級(jí)構(gòu)成的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)損失基金，從管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、管理模式的選擇、資金籌集的來源、基金的投資原則與投資方向、監(jiān)督制度的完善等方面，逐步建立和完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的管理制度。探索巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)賠償補(bǔ)充機(jī)制，一旦巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生，當(dāng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金不足賠償時(shí)，可以通過財(cái)政兜底、商業(yè)借貸或者發(fā)行債券等方式補(bǔ)充不足資金。湖南省可以采取發(fā)行“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特別地方債券”的方式融資，解決政府對(duì)于超賠的責(zé)任問題，然后在以后年份由政府分期償還，這樣就可以減輕政府一次性財(cái)政較大規(guī)模的預(yù)算外支出。

[1]庹國(guó)柱，朱俊生.試論政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政稅收政策[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2007，(5)：47-50.

[2]庹國(guó)柱，朱俊生.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度的比較與選擇[J].保險(xiǎn)研究，2010，(9)：47-53.

[3]袁祥州，程國(guó)強(qiáng)，黃琦.美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制及對(duì)我國(guó)的借鑒[J].保險(xiǎn)研究，2016，(1)：76-86.

[4]潘勇輝.財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)際比較及中國(guó)的選擇[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2008，(7)：97-103.

[5]王秀芬，王春艷，李茂松.我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制存在的問題及相關(guān)建議[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012，(11)：60-64.

[責(zé)任編輯 陳麗敏]

F327

A

1673-291X（2017）22-0076-02

2017-02-18

湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)課題“供應(yīng)鏈金融視角的農(nóng)戶融資約束緩解研究”（XSP17YBZC010）；湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“湖南省農(nóng)村資金供給的區(qū)域差異對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響的實(shí)證研究”（13YBA047）；湖南省教育廳一般項(xiàng)目“‘湘南三市’農(nóng)村金融發(fā)展的區(qū)域差異研究”（14C0163）；衡陽市科技局科技計(jì)劃項(xiàng)目“供給側(cè)改革視閾下衡陽裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究”（2016KR01）

鄒建國(guó)（1978-），男，湖南常寧人，講師，博士研究生，從事農(nóng)村財(cái)經(jīng)與金融研究。