游訓(xùn)龍

（湖南人文科技學(xué)院，湖南 婁底 417000）

論礦產(chǎn)資源開發(fā)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律途徑

游訓(xùn)龍

（湖南人文科技學(xué)院，湖南 婁底 417000）

礦產(chǎn)資源是進(jìn)行社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，現(xiàn)代社會(huì)人們的生產(chǎn)和生活都離不開礦產(chǎn)資源。我國(guó)人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展必將帶動(dòng)礦產(chǎn)品需要量和產(chǎn)量的穩(wěn)步增長(zhǎng)。礦業(yè)資源開發(fā)在消耗大量資源的同時(shí)，又產(chǎn)生了大量的廢水、廢氣和廢渣，對(duì)我國(guó)脆弱的環(huán)境帶來(lái)了巨大的壓力，給農(nóng)民權(quán)益造成了較大的損失。因而，礦產(chǎn)開發(fā)中尋找維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的法律途徑成為一個(gè)重要問(wèn)題。

礦產(chǎn)資源開發(fā)；農(nóng)民權(quán)益保護(hù)；法律途徑

礦產(chǎn)資源是進(jìn)行社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，現(xiàn)代社會(huì)人們的生產(chǎn)和生活都離不開礦產(chǎn)資源。我國(guó)人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展必將帶動(dòng)礦產(chǎn)品需要量和產(chǎn)量的穩(wěn)步增長(zhǎng)，礦業(yè)資源開發(fā)在消耗大量資源的同時(shí)，又產(chǎn)生了大量的廢水、廢氣和廢渣，對(duì)我國(guó)脆弱的環(huán)境產(chǎn)生了巨大的壓力，給農(nóng)民權(quán)益造成了較大的損失。因而，礦產(chǎn)開發(fā)中尋找維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的法律途徑成為一個(gè)重要問(wèn)題。

一、礦產(chǎn)資源開發(fā)是社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)

1.礦產(chǎn)資源是自然資源中的一種對(duì)人類有重要作用的資源，它是指經(jīng)過(guò)地質(zhì)成礦作用，使埋藏于地下或出露于地表、并具有開發(fā)利用價(jià)值的礦物或有用元素的含量達(dá)到具有工業(yè)利用價(jià)值的物質(zhì)。礦產(chǎn)資源是進(jìn)行社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，現(xiàn)代社會(huì)人們的生產(chǎn)和生活都離不開礦產(chǎn)資源。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)在礦產(chǎn)勘查上投入巨大，探明了大量的礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)資源開發(fā)得到全面持續(xù)發(fā)展，形成了一大批保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需要的有色金屬原料基地。我國(guó)金屬礦產(chǎn)的一個(gè)重大特點(diǎn)是共伴生礦多。

2.我國(guó)人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展必將帶動(dòng)礦產(chǎn)品需要量和產(chǎn)量的穩(wěn)步增長(zhǎng)，人民生活和礦業(yè)開發(fā)在消耗大量資源的同時(shí)，又產(chǎn)生了大量的廢水、廢氣和廢渣，這對(duì)我國(guó)脆弱的環(huán)境又產(chǎn)生了巨大的壓力。礦產(chǎn)資源是一種十分重要的非再生自然資源，是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)。它既是人們生活資料的重要來(lái)源，又是極其重要的社會(huì)生產(chǎn)資料。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)今我國(guó)95%以上的能源和80%以上的工業(yè)原料都取自礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)勘查工作取得了輝煌的成就，為國(guó)家探明了大批礦產(chǎn)資源，基本上保證了國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，我國(guó)固體礦產(chǎn)開發(fā)的總規(guī)模已居世界第二位。

二、礦產(chǎn)資源開發(fā)中給農(nóng)民帶來(lái)的種種問(wèn)題

礦產(chǎn)資源在開發(fā)利用過(guò)程中，一方面為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面也給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了一些不利因素。

1.水資源污染給農(nóng)民的身心健康帶來(lái)了危害。水資源屬于不可再生資源，水資源短缺已經(jīng)成為許多國(guó)家的重要問(wèn)題，我國(guó)也是世界上缺水較為嚴(yán)重的國(guó)家之一。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)水資源的依賴越來(lái)越大，生活用水也在不斷增加。特別是在礦產(chǎn)資源開發(fā)時(shí)，需要對(duì)地下水位上的礦床進(jìn)行不斷的開采，也要將礦坑里的水及時(shí)排干，進(jìn)而導(dǎo)致地下水面下降幾十米甚至上百米，這對(duì)整個(gè)礦區(qū)周圍的水資源平衡造成了嚴(yán)重影響，給礦區(qū)周圍農(nóng)民的生活用水和生產(chǎn)用水缺水。同時(shí)，工業(yè)廢水不僅給礦區(qū)的水資源造成了嚴(yán)重的污染，造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，而且給礦區(qū)周圍農(nóng)民的身心健康帶來(lái)了危害。礦產(chǎn)資源一般都含有砷、汞、鎘、鉛等污染金屬，這些金屬污染了農(nóng)業(yè)用水和河流水庫(kù)，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)用水污染源主要來(lái)自工業(yè)廢水和生活污水面，破壞了魚類及一些養(yǎng)殖的生存環(huán)境，給周圍的農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1 000多萬(wàn)元。農(nóng)業(yè)用水另一污染源來(lái)自礦區(qū)產(chǎn)生的生活污水，這些生活污水排放量非常大[1]。生活污水未經(jīng)處理直接排放到河塘、農(nóng)田，導(dǎo)致河流水面的飄浮物增多，水塘的凈化能力降低，對(duì)水資源的科學(xué)取用、防災(zāi)減災(zāi)及區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，保證農(nóng)民飲用水安全顯得尤為重要。

2.礦產(chǎn)資源開發(fā)給農(nóng)民帶來(lái)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)生的“三廢”污染了礦區(qū)農(nóng)民的農(nóng)田。隨著工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展污染狀況日趨嚴(yán)重。如某市礦產(chǎn)開發(fā)由于沒(méi)有采取環(huán)保措施，直接將廢氣排放到大氣層，造成工廠周圍10公里的農(nóng)民的200多畝農(nóng)田、40多公頃的菜地幾乎全部枯死，農(nóng)作物幾乎全部絕收，引發(fā)了礦區(qū)的農(nóng)民聯(lián)名向企業(yè)索賠事件。另有金屬礦產(chǎn)資源在開發(fā)過(guò)程中，受該公司工業(yè)廢氣的污染影響，該公司周圍的8公頃柑橘不結(jié)果或少結(jié)果，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益受到嚴(yán)重?fù)p失。同時(shí)，由于礦產(chǎn)資源開發(fā)的“三廢”污染大氣，嚴(yán)重的大氣污染會(huì)造成酸雨現(xiàn)象，導(dǎo)致礦區(qū)的農(nóng)田的土壤酸化，給農(nóng)作物的生長(zhǎng)帶來(lái)危害。相關(guān)資料顯示，某礦區(qū)檢測(cè)的降水PH均值為8.26，酸雨P(guān)H5.39，酸雨率4.72%，而靠近礦產(chǎn)資源開發(fā)的工業(yè)區(qū)降雨呈酸性，酸雨率19.17%。更為嚴(yán)重的是，在礦產(chǎn)資源的開發(fā)過(guò)程中，礦產(chǎn)資源中的礦產(chǎn)廢棄物長(zhǎng)期堆放在露天，天長(zhǎng)日久，固體廢棄物排入河流，造成河道淤塞，變窄淹埋農(nóng)田，廢棄物的有害物質(zhì)向地下滲透，它們污染了土壤、水質(zhì)，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)很大的危害[2]。如某城市工業(yè)廢棄物約300萬(wàn)噸，向農(nóng)區(qū)排放4.71萬(wàn)噸。隨著我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)的快速發(fā)展，礦產(chǎn)資源開采不僅需要擠占一定的土地，礦產(chǎn)資源的廢棄物對(duì)土地資源的破壞。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)每年的礦產(chǎn)資源廢棄物污染的土地達(dá)到150萬(wàn)公頃，每年以一定的速度上漲。

3.礦產(chǎn)資源開發(fā)造成了生態(tài)系統(tǒng)的失衡。2015年，登記在冊(cè)的我國(guó)大中型國(guó)有礦山超過(guò)9 000座，個(gè)體開發(fā)的礦山達(dá)28 000座，一般來(lái)說(shuō)，我國(guó)的大中型礦山占地為20公頃左右，小型礦山占地為10公頃。礦產(chǎn)資源的露天開采對(duì)其周邊的植被也同樣具有較大的破壞性，礦山還要占用相當(dāng)數(shù)量的森林、草地甚至農(nóng)田，這不僅破壞了自然界的天然植被，而且沒(méi)有采取對(duì)天然植被自然修復(fù)的措施，當(dāng)植被遭到破壞后，由于未及時(shí)對(duì)破壞的植被區(qū)域進(jìn)行恢復(fù)保護(hù)、復(fù)墾還田等措施。植被破壞后，如果沒(méi)有采取切實(shí)可行的措施，植被破壞的面積有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，嚴(yán)重的還會(huì)導(dǎo)致水土流失，破壞生態(tài)系統(tǒng)平衡（按照常情恢復(fù)還林的時(shí)間較長(zhǎng)，土地的復(fù)耕率一般為10%左右，比發(fā)達(dá)國(guó)家低50%）。我國(guó)是一個(gè)耕地面積較小的國(guó)家，耕地面積約9.6億公頃，且不到全國(guó)土地總面積的1/10，我國(guó)有13億多人口，人均耕地還不到0.1公頃，不到世界耕地面積的1/3。

4.農(nóng)民是礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中的最大受害群體。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快，礦產(chǎn)資源開發(fā)的速度也在急劇上升，礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)的農(nóng)民不僅不能從礦產(chǎn)資源開發(fā)中獲得較高的經(jīng)濟(jì)利益，部分礦區(qū)農(nóng)民的生活環(huán)境遭到前所未有的破壞，而且礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)的失地農(nóng)民在不斷增加，一般礦產(chǎn)資源開發(fā)公司的礦業(yè)用地，采取的處理方式是“重開發(fā)，輕農(nóng)民”，對(duì)礦區(qū)失地農(nóng)民實(shí)行一次性補(bǔ)償?shù)轿唬V產(chǎn)資源開發(fā)中，失地農(nóng)民的利益沒(méi)有得到充分保障，只能拿到極低的補(bǔ)償，礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)卻獲得超額的利潤(rùn)。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)把礦區(qū)失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置作為礦產(chǎn)資源開發(fā)的附屬品，忽視失地農(nóng)民的可持續(xù)性保障利益，使得失地農(nóng)民還得為礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來(lái)的身體危害埋單，失地農(nóng)民對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)采取敵對(duì)的態(tài)度，這就更加加劇農(nóng)民與土地之間的矛盾，礦產(chǎn)資源開發(fā)公司與農(nóng)民的矛盾沖突從沒(méi)有間斷過(guò)，使礦區(qū)部分農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入降低到貧困線以下，農(nóng)民的生活質(zhì)量受到直接影響。因而，礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)的失地農(nóng)民成為了礦產(chǎn)資源開發(fā)過(guò)程中的最大受害者。分析其中的原因，主要有礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)農(nóng)民對(duì)國(guó)家有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)的政策了解不夠，維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，缺少礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)失地農(nóng)民的收入與支出之間的差額，導(dǎo)致農(nóng)民生活成本增加，收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的現(xiàn)象，可持續(xù)性維持基本生活能力減弱等，當(dāng)自身利益受到侵害的時(shí)候，不知道如何運(yùn)用法律武器來(lái)維護(hù)正當(dāng)?shù)臋?quán)益。

三、礦產(chǎn)資源開發(fā)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律途徑

1.推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)征收土地工作透明化。推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)征地工作透明化，第一，礦產(chǎn)資源開發(fā)要嚴(yán)格執(zhí)行政府關(guān)于“兩公告一登記”制度。及時(shí)制定按照《國(guó)家礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的土地征收補(bǔ)償、安置辦法，如礦產(chǎn)資源區(qū)農(nóng)民對(duì)土地征收補(bǔ)償、安置辦法要求聽證的，相關(guān)職能部門要按照規(guī)定組織聽證，確保礦產(chǎn)資源開發(fā)征地過(guò)程中的公開、公正、合法。第二，礦產(chǎn)資源開發(fā)要實(shí)行陽(yáng)光操作。政府部門、礦產(chǎn)資源開發(fā)商要在現(xiàn)場(chǎng)踏勘、附著物清點(diǎn)等環(huán)節(jié)，被征地村和地上附著物所有權(quán)人（農(nóng)民）要全程參與，共同核實(shí)，現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第三，加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。礦產(chǎn)資源開發(fā)在征收土地前，各級(jí)地方政府要組織聯(lián)合會(huì)審，包括對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目的投資、產(chǎn)值稅收、農(nóng)民意見(jiàn)訴求等進(jìn)行深入的調(diào)查，全面排查礦產(chǎn)資源的土地征收風(fēng)險(xiǎn)，凡存在對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的信訪維穩(wěn)、權(quán)屬糾紛等問(wèn)題，任何單位一律不予征收。

2.推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)征收土地管理工作的規(guī)范化。在目前國(guó)家礦產(chǎn)資源管理體制下，自然礦產(chǎn)資源歸屬于國(guó)家所有，礦產(chǎn)資源開發(fā)中的探礦權(quán)、采礦權(quán)必須由國(guó)土資源部審批，而礦產(chǎn)資源開發(fā)招拍后的探礦權(quán)、采礦權(quán)的收益分配各級(jí)人民政府統(tǒng)一分配。在礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)域的農(nóng)民，一旦土地被礦產(chǎn)資源開發(fā)商征收，他們卻只能得到極低的土地補(bǔ)償金?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定：“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益?！备鶕?jù)《決定》，農(nóng)民所屬承包地下的礦產(chǎn)資源開發(fā)也要參照上述決定執(zhí)行。礦產(chǎn)資源開發(fā)屬于非公益性的事業(yè)，當(dāng)?shù)V產(chǎn)資源開發(fā)涉及征收農(nóng)民的土地時(shí)，就要按商業(yè)土地開發(fā)的法律條文來(lái)處理，國(guó)家規(guī)定商業(yè)土地的開發(fā)，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)[3]。為了使農(nóng)民在礦產(chǎn)資源開發(fā)中經(jīng)濟(jì)收入不受損失，必須做到以下幾點(diǎn)：第一，礦產(chǎn)資源開發(fā)要實(shí)行補(bǔ)償款預(yù)存制度，為此，政府要制訂《實(shí)施征地補(bǔ)償款預(yù)存制度試行辦法》。第二，礦產(chǎn)資源開發(fā)商要在政府財(cái)政部門設(shè)立征地補(bǔ)償款賬戶，在人力資源和社會(huì)保障部門設(shè)立社會(huì)保賬專戶，如果礦產(chǎn)資源開發(fā)兩項(xiàng)費(fèi)用沒(méi)有落實(shí)的，一律不予報(bào)批征收農(nóng)民土地。第三，嚴(yán)格礦產(chǎn)資源征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。政府要制定統(tǒng)一礦產(chǎn)資源年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)市場(chǎng)需求，及時(shí)提高農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)、農(nóng)民安置補(bǔ)助費(fèi)。第四，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)使用管理。政府要嚴(yán)格遵守設(shè)立的專戶存儲(chǔ)、專賬管理、專款專用的原則，在礦產(chǎn)資源開發(fā)中要做到?？钜?guī)范管理，統(tǒng)一結(jié)算，每月公開一次?？钍褂们闆r，并接受農(nóng)民的監(jiān)督。

3.推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)中的補(bǔ)償安置多元化。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第21條的規(guī)定：“探礦權(quán)人取得臨時(shí)使用土地權(quán)后，在勘查過(guò)程中給他人造成財(cái)產(chǎn)損害的，對(duì)耕地造成損害的，根據(jù)受損害的耕地面積前三年平均年產(chǎn)量，以補(bǔ)償時(shí)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)平均價(jià)格計(jì)算，逐年給予補(bǔ)償，并負(fù)責(zé)恢復(fù)耕地的生產(chǎn)條件，及時(shí)歸還；對(duì)耕地上的農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)作物造成損害的，根據(jù)受損害的耕地面積前三年平均年產(chǎn)量，以補(bǔ)償時(shí)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)平均價(jià)格計(jì)算，給予補(bǔ)償?shù)??！币虼?，政府要出臺(tái)被征地農(nóng)民基本生活保障和社會(huì)保障制文件，根據(jù)農(nóng)民的生活實(shí)際解決農(nóng)民安置問(wèn)題。第一，采取礦產(chǎn)貨幣安置措施。礦產(chǎn)資源開發(fā)征收農(nóng)民的土地補(bǔ)償，按照城區(qū)內(nèi)土地征收標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，地上民房征收以第三方評(píng)估的價(jià)格為依據(jù)。第二，制定還建礦產(chǎn)資源安置政策。礦產(chǎn)資源開發(fā)可以采取實(shí)行先安置農(nóng)民后再征收土地房屋，做到拆遷一棟再補(bǔ)償一棟，超過(guò)部分按實(shí)際成本價(jià)補(bǔ)償。第三，實(shí)行礦產(chǎn)資源開發(fā)留地安置。政府可以按照人均最低標(biāo)準(zhǔn)，先預(yù)留一些商業(yè)經(jīng)營(yíng)用地，由村組集體統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)，開發(fā)所得的收益按農(nóng)民人均分紅。第四，采取礦產(chǎn)資源開發(fā)養(yǎng)老保險(xiǎn)安置。凡農(nóng)民男年滿60周歲、女年滿55周歲，按照政府制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)一次性購(gòu)買農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。

[1]劉宗碧.原生態(tài)文化研究的方法及其反思[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(2).

[2]尚時(shí)路.資源開發(fā)中的生態(tài)補(bǔ)償[J].中國(guó)發(fā)展觀察，2005，(2).

[3]陳麗麗.社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2008，(2).

[責(zé)任編輯 陳 鶴]

D923

A

1673-291X（2017）22-0195-03

2017-02-18

“湖南新農(nóng)村建設(shè)背景下的礦產(chǎn)資源開發(fā)與法律治理研究”階段性成果（1011179B）

游訓(xùn)龍（1964-），男，湖南邵陽(yáng)人，教授，碩士研究生，從事農(nóng)村法治、農(nóng)村區(qū)域發(fā)展研究。