李 娣

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·宏 觀 經(jīng) 濟·

我國新型城鎮(zhèn)化進程與展望

李 娣

隨著推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的各項制度逐漸完善，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量與效益逐漸改善，城鄉(xiāng)面貌明顯改觀，城市群對新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)作用不斷增強。但同時也要看到，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)前期積累的產(chǎn)城不融合、“人”“地”矛盾、征地拆遷與城中村改造、公共服務(wù)水平落后于城鎮(zhèn)化進程、城鄉(xiāng)治理等問題沒有得到根本性的改變，解決問題迫在眉睫。2017年隨著各項政策與規(guī)劃效應(yīng)的逐漸釋放，我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量與效益繼續(xù)提高，但還需加強制度設(shè)計，發(fā)展城市群經(jīng)濟，建設(shè)集約化城市，推進城鄉(xiāng)治理體系建設(shè)。

新型城鎮(zhèn)化 城市群經(jīng)濟 城鄉(xiāng)治理體系

2016年，我國城鎮(zhèn)常住人口提高到7.71億人，城鎮(zhèn)化率不斷攀升。但我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率不足40%，我國2.47億流動人口在城市工作，但不是城市的戶籍人口。而毋庸置疑的是人口從農(nóng)村向城市遷移大趨勢已不可逆轉(zhuǎn)，新型城鎮(zhèn)化進展趨勢明顯。

一、我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的新進展

2013年，中共中央城鎮(zhèn)化工作會議提出：提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，推進以人為本的城鎮(zhèn)化，著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距。近些年，我國政府通過規(guī)劃引導(dǎo)、制度建設(shè)、資金配套等手段，推進以人為本的城鎮(zhèn)化不斷取得新進展。與2008年相比，我國城鎮(zhèn)化率也發(fā)生了較大的變化。我國城鎮(zhèn)化率從2008年的45.68%提高到2015年的56.1%，8年時間提高了10.4%，城鎮(zhèn)常住人口從6.07億人提高到7.71億人；全國流動人口從2.01億人上升為2.47億人；全國農(nóng)民工總量從22542萬人上升到27747萬人，增加了5205萬人；外出農(nóng)民工從14041萬人上升到16884萬人，增加2843萬人。

(一)戶籍制度改革快速推進

黨的十八大報告明確提出，要“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。為推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，2014年7月，國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出了加快戶籍改革，實行不同規(guī)模城市差別化落戶政策的要求。2016年2月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》提出，加快落實戶籍制度改革政策；全面實行居住證制度?！兑庖姟烦雠_后，各級政府全面貫徹執(zhí)行，推進戶籍制度改革全面實施。北京率先出臺取消農(nóng)業(yè)戶口統(tǒng)一登記改革措施。截止到2016年11月，包括北京在內(nèi)的30個省份已出臺戶籍制度改革方案，各地普遍提出取消農(nóng)業(yè)戶籍，這意味著“城里人”和“鄉(xiāng)下人”二元戶籍制度已陸續(xù)退出歷史舞臺。在各省份出臺方案基礎(chǔ)上，2016年10月11日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，《方案》提出了推進1億非戶籍人口在城市落戶的主要目標(biāo)。2016年1月1日起施行，國務(wù)院總理李克強簽署公布《居住證暫行條例》，確立了為居住證持有人提供的基本公共服務(wù)，鼓勵各地不斷創(chuàng)造條件提供更好的服務(wù)。浙江、北京、貴州、吉林、河北、福建、湖南等多數(shù)省份已全面實行居住證制度。以保障城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化，縮小與戶籍人口基本公共服務(wù)的差距，為未來全面放開戶籍制度打下基礎(chǔ)。

(二)城市功能穩(wěn)步優(yōu)化

第一，棚戶區(qū)改造快速推進。2013—2014年，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》(國發(fā)〔2013〕25號)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》。截至2014年底，全國共改造各類棚戶區(qū)住房2080萬套、農(nóng)村危房1565萬戶。在此基礎(chǔ)上，2015年06月25日國務(wù)院又出臺了《國務(wù)院關(guān)于進一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》，指出2015—2017年改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的各類棚戶區(qū)住房1800萬套(其中2015年改造580萬套)，農(nóng)村危房1060萬戶(其中2015年改造432萬戶)。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，截止到2016年6月份，全國已開工棚戶區(qū)改造401.64萬套，占年度目標(biāo)任務(wù)的66.9%，完成投資6794億元。“十二五”時期，公共租賃住房建設(shè)取得明顯成效，全國累計開工建設(shè)公共租賃住房(含廉租住房)1359萬套，基本建成1086萬套。

第二，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強。自黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院相繼出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》等政策性文件。統(tǒng)籌城市地上地下設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，加強地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進新建道路同步建設(shè)地下綜合管廊，加強易澇點改造和防洪排澇設(shè)施建設(shè)等各項工作引起了各城市的重視。根據(jù)住建部統(tǒng)計，2015年我國完成城市市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資16204.4億元，占同期全社會固定資產(chǎn)投資總額的2.88%。其中，道路橋梁、軌道交通、園林綠化投資分別占城市市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資的45.8%、22.9%和9.8%。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2016年我國公共設(shè)施管理業(yè)固定資產(chǎn)投資累計增長22.9%，比2015年增速提高2.7個百分點。我國城市配套設(shè)施建設(shè)投資不斷擴大，城市發(fā)展質(zhì)量不斷提高。但總體來看，國內(nèi)目前已建綜合管廊的規(guī)模較小，不管是從長度上還是密度上，北上廣等一線城市和發(fā)達國家主要城市相比都存在著較大差距(世界銀行建議的發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的3%～5%)。我國城市管網(wǎng)建設(shè)投資依然嚴重滯后于城鎮(zhèn)化進程，亟待加大投資，繼續(xù)補齊“短板”。

第三，城鄉(xiāng)面貌正在發(fā)生新的變化。近些年，各項政策的實施，城市市政基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，推動城市發(fā)展質(zhì)量的提高，帶來了城市面貌的新變化。據(jù)住建部統(tǒng)計，截至2015年末，城市用水普及率達98.07%，燃氣普及率95.3%，城市污水處理率達91.90%(其中污水集中處理率達87.97%)，建成區(qū)綠化覆蓋率達40.12%，城市生活垃圾無害化處理率達94.10%。截止到2017年4月，全國共有244處國家級風(fēng)景名勝區(qū)，全年接待游客能力不斷增強。同時，城市空間集約化利用意識與水平也在逐漸提升，智慧城市、綠色城市、低碳城市等新理念、新概念城市正逐漸走進人們視線。

(三)中小城市新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高

據(jù)住建部統(tǒng)計，2015年末，全國設(shè)市城市656個，較2014年增加3個，城市城區(qū)戶籍人口3.94億人，暫住人口0.66億人，分別較2014年增加0.8億人和0.06億人，城市建成區(qū)面積5.21萬平方公里，較2014年增加0.23萬平方公里。

根據(jù)國家統(tǒng)計局關(guān)于中國城市建成區(qū)面積與城市人口密度統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2000年前我國城市建成區(qū)面積增速快于人口密度增速，2000—2010年城市人口集聚速度遠快于建成區(qū)面積增長速度，人口向城市集中趨勢明顯，也反映城市土地供給市場日趨縮緊。根據(jù)中國土地勘測規(guī)劃院2016年12月發(fā)布的全國城鎮(zhèn)土地利用數(shù)據(jù)匯總成果顯示：2010年到2015年間，全國城鎮(zhèn)土地面積的增長速度總體放緩。城鎮(zhèn)住宅用地增速趨緩，增長向中西部地區(qū)、中小城市偏移。城市正逐漸走上集約化發(fā)展道路，也折射出我國城鎮(zhèn)化正朝著更高水準與質(zhì)量方向轉(zhuǎn)變，對經(jīng)濟增長和社會進步正在產(chǎn)生越來越大的推動作用。

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示：2015年，我國400萬以上人口的城市達15個，100萬～400萬人口城市有132個，50萬～100萬人口的城市有94個，20萬～50萬以及20萬以下人口的中小城市數(shù)量僅占城市總數(shù)的19%，形成中小城市與100萬以上人口城市數(shù)量上倒配的城鎮(zhèn)體系。歐美發(fā)達國家城鎮(zhèn)化率很高，城市密度大，城市規(guī)模小，以100萬以下人口的中小城市為主體，密集聚集形成高度發(fā)達的城市群。因此，未來新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該以有序增加中小城市數(shù)量、提高中小城市發(fā)展質(zhì)量為主攻方向，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

(四)城市群快速發(fā)展

2015年《國務(wù)院政府工作報告》提出，統(tǒng)籌實施以東、中、西與東北部地區(qū)為“四大板塊”，“一帶一路”“長江經(jīng)濟帶”和“京津冀”為“三個支撐帶”的區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略大布局。2016年《國務(wù)院政府工作報告》進一步強調(diào)，以“三大戰(zhàn)略”為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶，培育一批輻射帶動力強的城市群和增長極。

第一，京津冀協(xié)同發(fā)展持續(xù)推進。在2015年中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)的基礎(chǔ)上，三地積極貫徹落實《規(guī)劃綱要》，協(xié)同發(fā)展持續(xù)推進。貫徹落實《規(guī)劃綱要》的實施方案陸續(xù)出臺。2016年2月，《“十三五”時期京津冀國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》正式印發(fā)，確定了互聯(lián)互通、加大重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重點任務(wù)，三地一盤棋推進京津冀協(xié)同發(fā)展。國家統(tǒng)計局資料顯示，2016年上半年，我國京津冀地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值為34382.4億元，占全國經(jīng)濟總量的10.1%，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為4.8： 37.1： 58.1。三地圍繞城市戰(zhàn)略定位，加快推進三地產(chǎn)業(yè)對接，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，疏解非首都功能快速推進。2016年底，北京大紅門服裝批發(fā)市場已累計疏解33家市場，2017年將疏解剩下的12家市場。中央力推“交通先行”，三地也形成共識并積極行動。民航先行一步，京津冀機場全面管理一體化；以治理“斷頭路”為抓手的高速公路網(wǎng)一體化加快推進；作為地區(qū)城際軌道交通網(wǎng)絡(luò)的組成部分，軌道上的京津冀也日臻完善。在此基礎(chǔ)上，2016年11月28日，國家發(fā)改委公布《京津冀地區(qū)城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃修編方案》，計劃到2020年京津冀1億多人口將逐漸邁進1小時交通圈。生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治的力度加大。2016年三地聯(lián)合制定印發(fā)了《京津冀大氣污染防治強化措施(2016—2017)》，簽訂了《共同推進京津冀協(xié)同發(fā)展林業(yè)生態(tài)率先突破框架協(xié)議》，完成了京津冀及周邊七省區(qū)市重污染預(yù)警平臺建設(shè)，聯(lián)合制定了《京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機制》，共同推進環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法。上半年，京津冀三地規(guī)模以上工業(yè)綜合能耗分別下降9.2%、11.8%和0.1%，PM2.5平均濃度分別下降17.9%、12.5%和20.3%。

第二，長江經(jīng)濟帶城市群進入快速發(fā)展時期。2016年，云南省對《滇中城市群規(guī)劃(2009—2030)》進行了優(yōu)化調(diào)整，新的《滇中城市群規(guī)劃(2016—2049)》公示稿中，滇中城市群增加了7個縣市。2016年5月4日，國家發(fā)改委官網(wǎng)發(fā)布了《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》。一年來，成渝城市群經(jīng)濟增速領(lǐng)跑全國，其中，重慶經(jīng)濟增速連續(xù)第11個季度排在全國第一。2016年12月，貴州省政府原則同意《黔中城市群發(fā)展規(guī)劃》，并要求省發(fā)展改革委認真組織實施，培育發(fā)展西部地區(qū)性城市群。2016年12月30日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于中原城市群發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)》，中原城市群成為國家級七大城市群之一。長江中游城市群推進制造業(yè)升級，著力打造內(nèi)陸開放高地，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2016年4月，武漢、長沙、合肥、南昌四省會城市簽署協(xié)議，深層次推進以武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群為主體形成的長江中游城市群一體化進程。長三角城市群作為世界級城市群，經(jīng)濟總量依然最為搶眼，位列全國各城市群之首。長三角傲人的成績得益于城市化程度、城鎮(zhèn)分布密度、經(jīng)濟發(fā)展水平等處于全國領(lǐng)先地位，是成熟度比較高的世界級城市群。

第三，國內(nèi)“一帶一路”樞紐型城市布局初步形成。2016年11月，“廣州—南亞”班列從廣州大朗駛出，途經(jīng)成渝、拉薩西、日喀則西、中轉(zhuǎn)吉隆口岸、抵達尼泊爾加德滿都。到2016年年底，“粵滿歐”班列途徑重慶、鄭州、成都、蘇州、義烏、廣州、東莞等節(jié)點城市。合肥是“合新歐”貨運班列上的重要城市，因此而躋身國家“一帶一路”節(jié)點城市。“一帶一路”樞紐型的城市，就是“一帶一路”交匯點城市，主要包括大連、營口、天津、青島、威海、連云港、上海、泉州、溫州、寧波等等?！耙粠б宦贰蓖苿恿藝鴥?nèi)各城市間的互聯(lián)互通。目前，從國家層面來說，亟需有一個總體的指導(dǎo)規(guī)劃，加快與“一帶一路”其他國家和地區(qū)連接。

總體而言，隨著城市群建設(shè)理念深入推進，從最新GDP來看，“抱團”發(fā)展的城市群格局將日益明顯。受技術(shù)進步、城市互聯(lián)互通加速要素流動以及產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代等因素影響，我國區(qū)域經(jīng)濟正由傳統(tǒng)的省域經(jīng)濟與行政區(qū)經(jīng)濟向城市群經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，城市群已成為區(qū)域發(fā)展的主體空間形態(tài)。

(五)特色小(城)鎮(zhèn)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)初見成效

隨著黨的十八大“生態(tài)文明建設(shè)”的提出，中央出臺《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的意見》等文件，我國加快了農(nóng)村生態(tài)文明、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)步伐。讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園，成為城鎮(zhèn)居民的美麗鄉(xiāng)愁已經(jīng)是城鄉(xiāng)環(huán)境治理的主要內(nèi)容。全國各地在制定“十三五規(guī)劃”時，大多把村鎮(zhèn)規(guī)劃納入了經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，這將成為我國未來五年村鎮(zhèn)建設(shè)的重要內(nèi)容。通過堅持規(guī)劃先行，認清各村鎮(zhèn)、各城市優(yōu)勢與弱勢，因勢利導(dǎo)，加強特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，達到自覺保留當(dāng)?shù)鬲毺氐膫鹘y(tǒng)文化，守住人們熟悉的自然風(fēng)貌，推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

2016年10月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于加快美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在浙江杭州召開了特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗交流會。全國各省市圍繞特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色，通過特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金引導(dǎo)各地從實際出發(fā)，遵循客觀規(guī)律，挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色優(yōu)勢。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年全國大陸31個省市自治區(qū)特色小鎮(zhèn)的推薦數(shù)量，合計共159個名額。特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)正在引導(dǎo)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，探索以人為本、因地制宜、突出特色、創(chuàng)新機制，夯實城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，完善城鎮(zhèn)服務(wù)功能，優(yōu)化城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，提升城鎮(zhèn)發(fā)展品質(zhì)的新型城鎮(zhèn)化道路。

2016年，全國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)如火如荼，各級政府加大對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的人力與資金投入，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面加強、村容村貌明顯改變、村民生產(chǎn)與生活條件極大改善，農(nóng)村的文明程度和農(nóng)民的幸福指數(shù)顯著提升，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得了豐碩成果。但是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不是一日之功，還需要依靠長效機制保障美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，要進一步發(fā)揮資金引導(dǎo)、技術(shù)進步、教育宣傳、消費方式升級等多種手段的組合使用，強化人們習(xí)慣，提高村村戶戶參與建設(shè)家鄉(xiāng)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的積極性，才能鞏固美麗成果。

二、我國新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問題

新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進的同時，城鎮(zhèn)化進程中多年累積的產(chǎn)城不融合、人地矛盾、城鄉(xiāng)就業(yè)分化、征地拆遷與城中村改造等矛盾與問題依然沒有根本性改變，較為顯著地表現(xiàn)為以下五個方面。

(一)產(chǎn)城不融合問題

產(chǎn)業(yè)集聚是人口集聚的根本動力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動人口就業(yè)，人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，形成城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。因此，城鎮(zhèn)化是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐的。目前，我國新型城鎮(zhèn)化面臨一線超大城市“一城獨大”，三、四線城市“空心化”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展分化嚴重，產(chǎn)城發(fā)展不融合問題，帶來了人口集聚分化導(dǎo)致的房價分化嚴重，三、四線城市房地產(chǎn)“去庫存”難，有效解決這些問題才能真正發(fā)揮城市在承載就業(yè)、集聚人口方面的優(yōu)勢。

我國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)向特大城市、大城市集中，中小城市產(chǎn)業(yè)主要為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，且支撐中小城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的各類要素缺乏，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中更多地表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)“空心化”；而產(chǎn)業(yè)“空心化”又導(dǎo)致人口流出，地方財政也隨之流失。根據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國的流動人口規(guī)模從1982年的657萬人增長到2015年的2.47億人，占全國總?cè)丝诘?8%。其中，上海、北京、廣州等地非戶籍常住人口占常住人口的比重分別是40.7%、37.9%、36.73%，深圳則高達68.8%。改革開放30多年，我國人口呈現(xiàn)從中西部向東部和東南沿海一帶流動的趨勢，并且人口的流入和流出都集中在城市群。春節(jié)期間，人口流動最為密集的區(qū)域也是長三角、珠三角、京津冀等東部城市群。人口向東部城市群流動，也引發(fā)了這些區(qū)域城市房價瘋漲。根據(jù)中國房價行情平臺公布的2016年10月27個省會城市加上4個直轄市的住宅房價情況，長三角地區(qū)的上海、杭州、南京三大核心城市住宅均價分別為46119、20524、23943元，同比分別增長32.78%、15.08%和38.14%；珠三角地區(qū)深圳、東莞等核心城市房屋均價分別為55611、16983元(深圳房價在2015年同比上漲50%的基礎(chǔ)上，再次上漲40%多，東莞2016年10月同比上漲77%)；2016年10月北京市房屋均價為52549元，同比上漲41.48%。而2016年地處中部地區(qū)的長株潭城市群湘潭、株洲等核心城市(三、四線)房價基本停滯在3900、4500元左右。房價在一、二線城市與三、四線城市形成分化，折射出三、四線城市在城鎮(zhèn)化進程中，產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力遠不如一、二線城市。一、二線城市因為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、產(chǎn)業(yè)集中度高、產(chǎn)業(yè)配套齊，吸引各類產(chǎn)業(yè)集聚，帶動人口就業(yè)及人口集聚，人口集聚形成較大消費規(guī)模與消費需求，反過來促進產(chǎn)業(yè)進一步集聚，形成正向累積循環(huán)效應(yīng)，逐漸形成了一定區(qū)域內(nèi)“一城獨大”現(xiàn)象。

而各城市內(nèi)部產(chǎn)城不融合也是我國城鎮(zhèn)化進程中不容忽視的問題。全國各地產(chǎn)業(yè)項目區(qū)在新建時，力求產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，推動產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，形成了不少新區(qū)或開發(fā)區(qū)只有產(chǎn)業(yè)，幾乎沒有城市功能配套。單純的工業(yè)園區(qū)與單純的人居城區(qū)，外表上看，產(chǎn)業(yè)運行正常，但是，產(chǎn)城不融合條件下，帶來產(chǎn)業(yè)工人高昂的通勤成本、城市交通擁堵、城市服務(wù)功能別扭以及商業(yè)環(huán)境缺失。產(chǎn)城不融合也導(dǎo)致城市運行效率與城市資源利用效率低下，城市發(fā)展?jié)摿Σ蛔?，甚至?dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)衰敗，城市人口流失。

城市間產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)同也是造成產(chǎn)城不融合的重要原因。同一區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相似的城市為爭取企業(yè)落戶自己城市，往往不顧自身技術(shù)、區(qū)位、發(fā)展基礎(chǔ)等各類條件是否適合相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成了同一區(qū)域內(nèi)城市間工業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相似、同類產(chǎn)業(yè)競爭無序等現(xiàn)象，不僅造成了各類資源的浪費，也成為區(qū)域城市發(fā)展壯大、吸納就業(yè)人口的瓶頸。

(二)“人”與“地”的矛盾問題

改革開放30多年，是我國經(jīng)濟飛速發(fā)展的30多年，也是城鎮(zhèn)化快速推進的30多年，但也讓中國付出了相當(dāng)大的代價，我國巨量土地資源被城鎮(zhèn)化和工業(yè)化所占有和消耗。在城鎮(zhèn)化快速推進的當(dāng)下，建成區(qū)面積與城市人口呈線性增長。如果再將承載我國工業(yè)發(fā)展的各大小開發(fā)園區(qū)計算入內(nèi)，粗略估計，我國各級各類園區(qū)用地面積占全國建設(shè)用地總面積1/10以上。而城鎮(zhèn)化步伐的加快，原老城區(qū)規(guī)模不斷擴張，還催生了數(shù)量不少的新區(qū)。據(jù)國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)查統(tǒng)計顯示， 截至2016年5月，全國縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量3500多個，規(guī)劃人口達到34億，可容納世界一半以上人口。城市數(shù)量和城市建成區(qū)面積同時增長的情況下來看我國可耕土地面積的變化情況。根據(jù)“新型城鎮(zhèn)化背景下提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率研究”項目的數(shù)據(jù)，2014年前的10余年間，我國城鎮(zhèn)面積擴張了270%，但城鎮(zhèn)人口只增加了27.29%，土地城市化擴張速度已遠遠超過了人口城市化。2016年12月28日，國土資源部發(fā)布最新的(2014年啟動調(diào)查)全國耕地后備資源調(diào)查評價結(jié)果顯示，全國耕地后備資源總面積8029.15萬畝，比上一輪(2000—2003年)調(diào)查時減少了約3000萬畝，降幅接近三成。并且耕地后備資源主要集中在中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，東部11個省份僅占15.4%，接近枯竭水平。據(jù)中國國土資源公報顯示，截至2015年末，全國耕地面積為20.25億畝，2015年全國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積450萬畝，通過土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積351萬畝，年內(nèi)凈減少耕地面積99萬畝。全國第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009年全國耕地為20.3億畝(2004年統(tǒng)計的數(shù)據(jù)是18.36億畝)，*第二次調(diào)查耕地數(shù)據(jù)比基于第一次調(diào)查數(shù)據(jù)逐年變更到2009年的耕地數(shù)據(jù)多出1358.7萬公頃(約2億畝)，主要是由于調(diào)查標(biāo)準、技術(shù)方法的改進和農(nóng)村稅費政策調(diào)整等因素影響，使調(diào)查數(shù)據(jù)更加全面、客觀、準確。據(jù)國土資源部調(diào)研，2014年末全國耕地面積比2009年底已減少了22萬公頃(0.3億畝)，調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)中所顯示的耕地面積還包括了一部分需要退耕還林、還草、還濕和休耕，有相當(dāng)數(shù)量耕地被污染無法耕種的；以及一定數(shù)量的因表土層破壞、地下水超采已影響耕種的耕地。此外，還存在有大批未經(jīng)批準在農(nóng)田里毀田建居民樓，而這類被侵占農(nóng)田依然統(tǒng)計在基本農(nóng)田數(shù)字里的情況。近些年通過占補平衡原則，開發(fā)、開墾、復(fù)墾土地數(shù)量替換了原有的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，填補了數(shù)字，保持住了統(tǒng)計表上18億畝耕地紅線?？傮w而言，我國耕地保護形勢嚴峻。

一方面人口在小幅度遞增，并不斷向城市人口集中，城市規(guī)模不斷擴張，侵占耕地，可耕面積不斷減少，形成的“人”“地”矛盾；另一方面，隨著城市吸納就業(yè)能力增強，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員向城市集中，農(nóng)村土地拋荒，部分農(nóng)村消失，形成的“人”“地”矛盾；此外還包括一方面是城市不斷擴張，蠶食城市周邊可耕土地，而另一方面是城市內(nèi)部高樓林立與大面積的城中村并存，所隱含的“人”“地”矛盾。2016年10月，中辦、國辦下發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(簡稱《意見》)指出，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)(以下簡稱“三權(quán)”)分置并行，著力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。該《意見》力求為破解“人”“地”矛盾做有益探索?！兑庖姟分赋鰣猿滞恋丶w所有制，要通過強化土地集體所有權(quán)中最重要的監(jiān)督權(quán)，來監(jiān)督承包戶，監(jiān)督經(jīng)營主體按照規(guī)定的用途合理地、有效地使用土地。但是還要觀察“三權(quán)”分置實施后是否會帶來更大的新的矛盾和問題；同時，推進實施中還必須統(tǒng)籌考慮與戶籍制度配套改革，農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等問題，確保改革符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律要求。

(三)征地拆遷與城中村改造面臨的問題

隨著各地城鎮(zhèn)化進程加快，地方政府越來越依賴于土地財政。通過新區(qū)、新城建設(shè)，有些地方政府打著公共利益的旗號，以低價補償方式征收農(nóng)民承包經(jīng)營的土地，轉(zhuǎn)手進行房地產(chǎn)開發(fā)，造成了三、四線城市數(shù)量巨大的商品房存量。與此同時，政府和開發(fā)商攫取高額利益，而部分被征收人的合法權(quán)益沒有得到保障，以及征地過程中的不公開、不透明、不公平，引發(fā)一系列群體性事件、刑事案件等尖銳矛盾，并造成失地農(nóng)民等長遠社會問題。據(jù)2015年國家信訪局公布40件涉農(nóng)事件中，八成是由征地拆遷引發(fā)的。

我國各大城市都普遍存在城中村問題，城市開發(fā)過程中，規(guī)劃沒有跟上城鎮(zhèn)化進程，同時，隨著中心城區(qū)內(nèi)的城中村征地拆遷成本不斷攀升，政府、開發(fā)商更愿意選擇城郊拆遷戶少的農(nóng)地進行開發(fā)，避重就輕導(dǎo)致城區(qū)內(nèi)人口密度相對大一點的城中村不斷被周邊的高樓大廈包圍。城中村內(nèi)表現(xiàn)為：布局散亂、容積率低、建筑密度低、投入產(chǎn)出率低；城市的發(fā)展，使有些工業(yè)用地逐漸集中在黃金地段，與居民區(qū)混搭，配置不合理，一些淘汰類或禁止類產(chǎn)業(yè)在居民區(qū)生產(chǎn)，產(chǎn)生廢氣廢渣，形成噪音，嚴重影響人民群眾生活；隨意搭建的棚戶、危舊破敗的廠房建筑、舊村莊居民居住配套設(shè)施落后、環(huán)境臟亂差，安全隱患多，社會治理任務(wù)繁重；城中村的破敗也使得大部分居民不斷轉(zhuǎn)移出去，形成閑置浪費，個別區(qū)域甚至出現(xiàn)空城、鬼城，造成了城鎮(zhèn)化的低質(zhì)與低效。

城中村改造在各地政府都有了一些初步的實踐，2016年11月，國土資源部公布了《關(guān)于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》對城市更新改造形成了初步指導(dǎo)意見，未來城市智能化、集約化發(fā)展，必將推動城中村改造在全國各大城市全面鋪開。

(四)公共服務(wù)水平落后于城鎮(zhèn)化進程問題

從2007年到2015年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率增長了10.19%，2005年到2015年流動人口從1.47億人增長到2.47億人；年末參加養(yǎng)老保險的人數(shù)從2.01億人上升到8.58億人；基本醫(yī)保參保人數(shù)從2.23億人增加到6.66億人。但是，2005年到2015年，普通小學(xué)減少了175688所，初中減少了10081所，普通高中減少了2852所，中等職業(yè)教育學(xué)校減少了3264所。2015年，普通小學(xué)城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)及鄉(xiāng)村生師比分別為18.96、18.01、14.57。在有些二、三、四線城市，普通小學(xué)、初中每班級人數(shù)幾乎都在65人以上，有的城區(qū)小學(xué)班級人數(shù)近100人，形成城市“大班額”現(xiàn)象，“大班額”成為了不少城市的問題。2005年到2015年，衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)增加了101322所，其中，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)增加了7.1萬所，但與2000年相比，卻減少了7.9萬所；醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)增加了一倍多，但基本醫(yī)療參保人數(shù)增加了3倍，并且城市醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)增加的床位數(shù)與農(nóng)村增加床位數(shù)基本相同。公共服務(wù)供給數(shù)量遠沒有達到充分實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”對教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)供給數(shù)量需要，這也是我國城鎮(zhèn)化進程中的重要“短板”。并且公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)分布不均、配置錯位，引發(fā)北上廣深等一線城市與三、四線城市房價嚴重分化，以及由此帶來的貧富差距加大，系統(tǒng)性風(fēng)險增加等問題。

(五)城鄉(xiāng)治理問題

我國城市化發(fā)展到一定階段并未出現(xiàn)類似美國、英國以及歐洲西北部城市群中出現(xiàn)的逆城市化現(xiàn)象，作為長三角、珠三角、京津冀三大城市群核心大城市的上海、廣州、深圳、北京、天津等，依然是處于產(chǎn)業(yè)、人口集聚的階段，處于這些核心城市周邊的副中心，多為與核心大城市發(fā)展差距巨大的地級市、縣級城市甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，周邊副中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，吸納就業(yè)能力差。在城市群核心大城市吸虹效應(yīng)的作用下，城市群總體呈現(xiàn)“一城獨大”現(xiàn)象，核心大城市的中心城區(qū)更是人口最集中的區(qū)域，致使這些城市都出現(xiàn)了人口密度大、交通擁堵、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張等“大城市病癥狀”。

城鎮(zhèn)化進程加速下的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)環(huán)境也發(fā)生了較大的變化。為貫徹落實“十三五”規(guī)劃五大理念，我國加大了特色小鎮(zhèn)建設(shè)投資，以推動大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。但城鎮(zhèn)化、工業(yè)化大背景下，如何解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)“空心化”問題依然是“十三五”期間乃至更長一段時間我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個大難題。農(nóng)村發(fā)展一方面要面臨農(nóng)業(yè)人口老齡化、青壯年勞動力進城務(wù)工等原因，致使農(nóng)村勞動力缺乏，中西部地區(qū)農(nóng)地拋荒嚴重；另一方面還面臨城市資金、技術(shù)、人才流向農(nóng)村發(fā)展存在的土地流轉(zhuǎn)難、進入門檻高等問題。同時，中西部地區(qū)多山地、丘陵，農(nóng)業(yè)機械化程度低，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)存在一定自然瓶頸，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低，對城市資金、技術(shù)、人才吸引力有限。一方面是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、中小城市產(chǎn)業(yè)“空心化”，另一方面是特大城市、大城市人口、產(chǎn)業(yè)承載能力不足。如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、推動大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展還面臨諸多問題。

近兩年，受全面推行營改增、企業(yè)經(jīng)營困難、土地出讓收入下降因素影響，三、四線城市地方財政收入增速連續(xù)下滑。尤其處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難，產(chǎn)業(yè)不斷“空心化”的中小城市，財政收入下滑更為嚴重。扶貧補貼、交通補貼、民生社保、公共設(shè)施投入等剛性支出加大，土地出讓收入增長有限，隱性失業(yè)嚴重，社保欠賬較多，財政收支矛盾加重，對人才、資金、技術(shù)吸引力進一步減退，形成惡性循環(huán)，將有可能進一步加深這些地區(qū)財政收支矛盾，城市間發(fā)展差距將可能進一步分化，對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)形成約束。

三、我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)展望

我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正沿著已有的總體思路繼續(xù)前進。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，落實“十三五”規(guī)劃綱要“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，堅持以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌實施“四大板塊”和“三個支撐帶”戰(zhàn)略組合。以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設(shè)為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶。發(fā)揮城市群輻射帶動作用，優(yōu)化發(fā)展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，培育形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群，通過加快提高超大城市和特大城市國際化水平，適當(dāng)疏解中心城區(qū)非核心功能，形成大都市圈。進一步促進第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化城鄉(xiāng)人口就業(yè)結(jié)構(gòu)，提高城市承載人口就業(yè)的能力；引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項目在中小城市和縣城布局，推動公共服務(wù)資源向中小城市和小城鎮(zhèn)配置；因地制宜發(fā)展特色小城鎮(zhèn)，加快發(fā)展中小城市。立足國情，尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，支持綠色城市、智慧城市、森林城市的建設(shè)，進一步提高城市發(fā)展質(zhì)量。推動城際基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，創(chuàng)新城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和治理機制，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，引導(dǎo)城市資本投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，開辟農(nóng)村廣闊發(fā)展空間，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

針對當(dāng)前主要問題，認真貫徹“十三五”規(guī)劃五大理念，著力制度創(chuàng)新，推動城鄉(xiāng)一體全面深化改革。

(一)構(gòu)建城市群戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展城市群經(jīng)濟

要解決現(xiàn)有大中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)、產(chǎn)城不融合、“一城獨大”現(xiàn)象，必須逐漸建立以城市群為主體形態(tài)的城市群經(jīng)濟，推動城市群內(nèi)城市間產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)在城市群內(nèi)各城市之間合理布局，協(xié)調(diào)發(fā)展。

城市群應(yīng)該根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈不同價值環(huán)節(jié)，以及產(chǎn)業(yè)價值鏈各環(huán)節(jié)的專業(yè)化要求，將產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)科學(xué)布局到更加符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的不同城市，實現(xiàn)城市間由以單個企業(yè)為主的競爭向聚集眾多單體企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈競爭轉(zhuǎn)變，形成城際產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟，建設(shè)城市群戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)鏈。我國已規(guī)劃20多個城市群，下一步各城市群要緊緊圍繞城市群戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，加強產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與設(shè)計。首先，要根據(jù)城市群現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，明確城市群城際戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)鏈；其次，把產(chǎn)業(yè)整合與城市群中各城市功能分工相結(jié)合，實現(xiàn)城市群內(nèi)各城市錯位發(fā)展；第三，培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)中的主導(dǎo)企業(yè)，要鼓勵在城市群區(qū)域范圍內(nèi)，各城市主導(dǎo)企業(yè)要通過與產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)企業(yè)結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟，共同提升整個產(chǎn)業(yè)鏈與主導(dǎo)企業(yè)自身競爭力，最終實現(xiàn)各城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

要著力發(fā)展城市群經(jīng)濟，要充分認識到我國沿海發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化進程已客觀性地跨入城市群時代。要科學(xué)規(guī)劃城市群，加強城市群經(jīng)濟研究，以城市群建設(shè)解決“大城市病”，以城市群為單元參與國際競爭，提高城市群的全球競爭力。解決城市之間要素不流動、資源不共享、發(fā)展不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、生態(tài)不平衡等各類問題。

(二)建設(shè)集約化城市

要著力破解城市“人”“地”矛盾問題。一方面要通過科學(xué)城市規(guī)劃，推動城市合理功能分區(qū)，著力破解“城市病”；另一方面要充分考慮城市更新，加快老舊城區(qū)、城中村改造，根據(jù)產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展需要，騰換原有工業(yè)土地，推動城市集約發(fā)展，提高城市發(fā)展質(zhì)量與效益。同時，要根據(jù)經(jīng)濟要素發(fā)展需要，因地制宜，合理控制新開發(fā)用地規(guī)模，優(yōu)化對土地利用模式的監(jiān)管；要充分認識到不同城市的擴張應(yīng)該是不同的，可以考慮不同的地理、人口及人均收入增長狀況、經(jīng)濟發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢、單位土地效益等，授予產(chǎn)業(yè)集聚能力強、實體經(jīng)濟發(fā)達的城市更多的用地指標(biāo)，讓這些城市及城市群承載更多就業(yè)與人口，稀釋土地要素成本，保障實體經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，保證穩(wěn)增長、保就業(yè)需要。要著力破解城鎮(zhèn)化進程中土地法律、制度與經(jīng)濟社會發(fā)展不適應(yīng)的問題，加強制度創(chuàng)新，跟進法律修改，切實解除實際生產(chǎn)生活中不適應(yīng)發(fā)展需要的條條框框約束。要推動“多規(guī)合一”，提高土地總體規(guī)劃、控制性詳規(guī)等多個規(guī)劃之間的銜接能力，提高經(jīng)濟運行效率。

(三)推進城鄉(xiāng)治理體系建設(shè)

要進一步貫徹落實“十三五”規(guī)劃五大理念，進一步加大特色小鎮(zhèn)建設(shè)投資，推動大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。要將精準扶貧、新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化緊密結(jié)合，加強制度創(chuàng)新，引導(dǎo)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高耕地農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益，提高農(nóng)民務(wù)農(nóng)積極性，千方百計增加農(nóng)民收入，引導(dǎo)社會各界關(guān)注“三農(nóng)問題”，凝聚智慧，加強制度設(shè)計，推動社會資本、人才向農(nóng)村流動。要進一步解放思想，引導(dǎo)基層改革，切實解決農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、城市的社會治理問題。要合理劃分中央、地方事權(quán)財權(quán)，解決城鎮(zhèn)化進程中公共服務(wù)水平落后于城鎮(zhèn)化水平的問題，減少地方政府對土地財政的過度依賴，提高地方政府服務(wù)地方經(jīng)濟的能力。

根據(jù)“十三五”規(guī)劃綱要與國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)等指導(dǎo)性文件提出的目標(biāo)，到2020年，內(nèi)地常住人口城鎮(zhèn)化率要達到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達到45%左右。在各類改革舉措縱深推進，集體發(fā)力的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)這一目標(biāo)是不成問題的?？梢灶A(yù)測，2016年、2017年我國常住人口城鎮(zhèn)化率分別可達57%、58%以上，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率實現(xiàn)45%，還有賴于戶籍制度改革更為完善的制度設(shè)計。2017年，隨著全國綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系的不斷完善，我國旅游業(yè)、為第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)將成為吸納就業(yè)人口的主要渠道，人口向城市集中，生活性服務(wù)業(yè)也將吸納一部分就業(yè)人口，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重進一步提高。教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域改革進一步推進，特大城市中心城區(qū)非核心功能疏散初顯成效。京津冀、長三角、珠三角、成渝城市群將繼續(xù)在集聚人口、就業(yè)、經(jīng)濟總量等方面保持領(lǐng)先地位，城市群經(jīng)濟進一步發(fā)展，城市群內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)能力不斷改善，中西部城市群不斷孕育成長。全國戶籍制度改革全面實施，居住證制度逐漸覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口，城市功能得以進一步優(yōu)化，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的基礎(chǔ)得以進一步夯實?！叭龣?quán)分置”土地制度效應(yīng)初見成效，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)的制度建設(shè)取得新的進展，但也要重視新的制度實施帶來新的矛盾和問題，進一步完善制度。城鄉(xiāng)環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得的成績得以鞏固，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境進一步改善。

1.劉友金、羅登輝：《城際戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)鏈與城市群發(fā)展戰(zhàn)略》，《經(jīng)濟地理》2009年第4期。

2.唐瓊：《城市發(fā)展應(yīng)當(dāng)集約化》，《人民日報》2016年11月17日。

責(zé)任編輯：艾 冰

李娣，中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員、博士后。