摘 要 環(huán)境立法的目的就是要改善日益突出的環(huán)境問題，重構(gòu)人與自然和諧的自然生態(tài)秩序，但是要從根本上解決環(huán)境問題卻遠非立法能夠解決。立法作為形成秩序的一種手段，發(fā)揮重要作用但是也有其弊端與不足，所以在探索解決環(huán)境問題的路徑時也要綜合考慮其他因素。因此，本文以環(huán)境立法為例，梳理了環(huán)境立法的問題并提出了解決路徑。

關(guān)鍵詞 環(huán)境立法 實效性 內(nèi)生性制度

作者簡介：方亞璐，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院2016級法理學(xué)專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.011

一、中國環(huán)境立法的問題

（一）問題立法的固有弊端

截止到2016年6月，國家環(huán)保部數(shù)據(jù)中心顯示：目前我國環(huán)境保護類的法律共計33部，行政法規(guī)共計48部，部門規(guī)章（部分，不完全整理）共計94部 。我國幾十年的環(huán)境法治建設(shè)，從無到有，再到當(dāng)前環(huán)境法律體系日趨完善。環(huán)境法作為法學(xué)的新興學(xué)科，問題立法的模式既符合當(dāng)時中國的實際情況又符合人類普遍的認知規(guī)律，其具有合理性，同時也在環(huán)境法治中發(fā)揮了巨大的作用。

但是問題立法存在固有的弊端。首先是滯后性。一些環(huán)境問題當(dāng)其境遇已發(fā)展到十分惡劣時，成為眾人關(guān)注的突出問題，才會被考慮納入立法議程，比如土壤污染問題。我國土壤污染的形勢不容樂觀，但是有關(guān)專門性的法律規(guī)定至今尚未出臺，有關(guān)土壤污染保護的相關(guān)內(nèi)容散見于環(huán)境保護的法律法規(guī)中，且多是原則性規(guī)定。面對已經(jīng)被污染的大片土壤，修復(fù)成為首要問題，并且面臨治理難度大，成本費用高昂的情形。多數(shù)環(huán)境立法考量的是末端治理而忽視源頭治理，新修訂的環(huán)境保護法才首次明確了“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！彼原h(huán)境立法要具有前瞻性，特別是當(dāng)前在環(huán)境法律體系已經(jīng)基本建立的當(dāng)下，環(huán)境立法更應(yīng)該克服這種問題立法的滯后性，要更加主動、系統(tǒng)地進行立法布局。

其次是超前性。以淮河治理為例，早在1978年我國就制定了《淮河流域水源防治污染規(guī)劃要點》，1995年國務(wù)院發(fā)布《淮河流域水污染防治暫行條例》，20多年過去了，淮河依舊是一條“壞河”，舊污未除又見新污。這表明環(huán)境立法在某些方面所制定的內(nèi)容過于超前，只能使得這種大而無當(dāng)?shù)臈l文成為一紙具文。環(huán)境治理和立法進程都要分階段，使得法律更具有可實際操作性。

（二）立法的實效性不足

國家環(huán)保總局副局長潘岳說：“ 在各部門中環(huán)保的法律是最多的， 但是管用的極少 ?！倍诂F(xiàn)實生活中，環(huán)境立法也面臨著普遍違法、執(zhí)法困難、法律與實踐相脫節(jié)的窘境。看似只是執(zhí)法、守法出了問題，實則立法才是真正的問題所在。

博登海默認為：“如果包含在法律規(guī)定部分中的‘應(yīng)當(dāng)是這樣的內(nèi)容仍停留在紙上， 而不影響人的行為， 那么法律只是一種神話， 而非現(xiàn)實 ?！蔽覀?yōu)楹我x擇立法，就是要符合立法的目的，使人們按照法律的行為模式去遵守規(guī)則，使法律真正被適用與執(zhí)行，最終達到立法的價值追求。環(huán)境立法的目的就是為了保護和改善環(huán)境， 防治污染和其他公害， 保障人體健康， 促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。因此環(huán)境立法的實效性非常重要，得不到執(zhí)行的法律就是一紙空文，立法一定需要考量法律是否能夠被有效執(zhí)行這一核心問題。

我國現(xiàn)有的環(huán)境立法大多都缺乏力度， 多是原則性的要求， 明確而有力的規(guī)定很少，一些條款既無大錯亦無大用，缺乏具體可操作性。并且對于舊的環(huán)境立法修改遲緩，配套法律法規(guī)空泛且分散，立法龐雜。而在實踐中，民眾對法律的切實執(zhí)行以及對環(huán)境保護的身體力行需要環(huán)境立法的具體可操作性。

（三）立法質(zhì)量不高

環(huán)境立法質(zhì)量不高主要體現(xiàn)在兩個方面，科學(xué)性和民主性的不足。

首先是科學(xué)性。當(dāng)下環(huán)境問題突出，全民對生態(tài)環(huán)境的社會關(guān)注度不斷攀升，迫于輿論壓力，容易造成突擊立法。匆匆出臺一些迎合民意的法律，一方面前期的調(diào)查工作不夠深入，公眾不能深入?yún)⑴c，時間和金錢成本投入巨大；另一方面法律規(guī)定的內(nèi)容難以滲透到生活，難以被認同、消化。這些都不符合環(huán)境立法的科學(xué)性。

其次就是環(huán)境立法活動不計成本，理論與實際相脫離，立法效益不高。公開的環(huán)境立法后評估報告指出：評估主體多是運用定性分析，主觀評估較多，缺乏精確的量化衡量指標 。在環(huán)境立法前進行成本效益的定量分析十分有必要，精準的數(shù)據(jù)可以直觀的為立法的決策提供有益參考。我國環(huán)境立法多是事后評估，缺乏科學(xué)的立法前評估機制。

再次是民主性，環(huán)境立法在程序民主和注重公眾參與上都存在不足。環(huán)境立法牽扯各個部門的利益，多元利益間的協(xié)調(diào)需要成本。地方政府在環(huán)境立法時更傾向于行政規(guī)章，在實際執(zhí)法中存在選擇性執(zhí)法的問題；污染企業(yè)又是地方經(jīng)濟發(fā)展和財稅收入的重要來源，可能會導(dǎo)致尋租現(xiàn)象。因此在一些牽扯多方利益爭持不下時，對于一些重大問題會采取回避，而過于原則性的寬泛規(guī)定缺乏力度。我國環(huán)境立法的顯著功績就是行政處罰方面，地方政府樂于通過罰款方式解決問題，也帶來了豐厚的財政收入，但是卻并未帶來環(huán)境的逐步改善。

公民的環(huán)境保護意識對于環(huán)境秩序的建立至關(guān)重要，可是在我國環(huán)境保護上，政府既充當(dāng)立法者又是執(zhí)法者，民間環(huán)境保護組織NGO發(fā)展也極不完善，公民作為公共利益的重要一環(huán)很難參與到環(huán)境政策的決策中去，公眾參與的渠道并不暢通。

二、解決環(huán)境問題的路徑

（一）與內(nèi)生性制度相互配合

自生自發(fā)的內(nèi)部規(guī)則所具有的優(yōu)越性就是這樣的規(guī)則所形成的法律穩(wěn)固牢靠，易于遵守，且執(zhí)行成本低。所以在環(huán)境立法中，我們在制定規(guī)則時要充分考量這些內(nèi)生性的規(guī)則和制度，立法者需要發(fā)現(xiàn)法律而不是創(chuàng)制法律。

當(dāng)前環(huán)境立法對于環(huán)境習(xí)慣法的普遍忽視是極其不可取的，習(xí)慣法是對制定法的有益補充，并且習(xí)慣法作為一種通過自生自發(fā)演化得來的產(chǎn)物，易于得到人們出于本能的遵守。習(xí)慣法也是制定法的內(nèi)在依賴和文化基礎(chǔ)，使得立法有了法律文化的支撐。

在環(huán)境保護領(lǐng)域中，環(huán)境習(xí)慣法起著重要作用。比如在少數(shù)民族地區(qū)，習(xí)俗和禁忌是人們保護自然的內(nèi)在動力，而環(huán)境法律對其的約束性卻微乎其微。藏族和回族的牧民在森林和草場的土地使用上并不是按照環(huán)境立法中的規(guī)定進行的，而是按照輪流放牧的公共安排這種傳統(tǒng)方式來確定 。云南傣族的人們對樹和水一直保持著敬畏崇拜之心，這使得在傣族聚居的西雙版納地區(qū)因人們對于砍木取水的慎重而山清水秀、草木繁茂，生態(tài)環(huán)境得以維系和保存 。

環(huán)境習(xí)慣法中那些廣為流傳的被人們普遍應(yīng)用于日常生活中的這些規(guī)則，還有我國傳統(tǒng)文化中對環(huán)境保護有助益的思想，比如“天人合一”、“道法自然”等，雖然這些規(guī)定不如立法的規(guī)定更有強制性，但是這些思想觀念和習(xí)慣做法對于公民的自我執(zhí)行與自覺遵守更具實踐意義。

（二）發(fā)揮市場化機制的作用

環(huán)境資源是公共物品，具有非競爭性和非排他性，環(huán)境污染的產(chǎn)生正是基于負外部性。市場也是一種典型自生自發(fā)所形成的秩序，我們應(yīng)當(dāng)允許采用私人性和集體性的方法來解決環(huán)境問題。

解決環(huán)境問題需要將負外部性內(nèi)部化，首先是加強政府的直接管控。我國通過環(huán)境立法制定規(guī)則對污染者進行管控，在環(huán)境治理上多是以政府為主導(dǎo)自上而下的開展，但是也會出現(xiàn)政府失靈和搭便車的情況，因此轉(zhuǎn)向多元化治理。其次是通過矯正性的稅收，目前我國環(huán)境立法和實踐中也采用了排污權(quán)收費、碳稅等手段來增加負外部性生產(chǎn)者的內(nèi)部成本。最后是界定產(chǎn)權(quán)。長期以來，受當(dāng)前法律法規(guī)的限制，大部分自然資源沒有明晰的產(chǎn)權(quán)，其價值往往被低估，明確資源產(chǎn)權(quán)的所屬關(guān)系，有利于自然資源得到持續(xù)的利用和保護。界定產(chǎn)權(quán)后可以對污染物進行排污權(quán)交易，運用市場化機制對排污行為進行有效管控，這種方式使環(huán)境管理者大大減少了搜尋信息的成本，也使得各企業(yè)在市場機制的作用下降低了治污的成本。

（三）引入立法前評估

我國環(huán)境立法大多采用事后評估機制，缺乏合理科學(xué)的立法前評估。立法活動成本巨大，為了防止理論與實踐相脫離以及多主觀評估和定性分析，立法前的評估機制顯得尤為重要。

環(huán)境立法評估是指對環(huán)境立法是否必要合法、整體協(xié)調(diào)性如何以及具體可操作性的進行事前分析，通過運用成本效益分析、風(fēng)險分析、有效性分析等多種方法重點預(yù)估環(huán)境立法對環(huán)境、社會以及經(jīng)濟的影響如何，從而提高環(huán)境立法質(zhì)量，減少環(huán)境立法的試錯成本，使環(huán)境立法更易于被人們遵守和執(zhí)行。

問題立法的固有弊端使得我們的環(huán)境立法缺乏合理科學(xué)的立法布局，精確量化的衡量指標更為直觀的為立法決策提供有益參考。立法前調(diào)查與分析十分重要，既可以控制立法活動成本，決定是否需要立法，又可以提高立法的可操作性，更好的促成立法的目的，實現(xiàn)環(huán)境立法的效益。

（四）完善公眾參與的機制

立法過程的正當(dāng)性也體現(xiàn)在讓利益可能受法律影響的多元主體，能夠有效地參與到法律制定的過程中。市場和政府在環(huán)境治理中會出現(xiàn)雙重失靈的情況，公眾作為多元力量中最根本也是十分重要的主體必須要被納入環(huán)境立法中。傳統(tǒng)觀點將環(huán)境問題的解決希冀于制度的構(gòu)建，但是良好的制度又是如何形成的呢？人之行動的結(jié)果生成規(guī)則，規(guī)則的再建構(gòu)形成了我們所希冀的制度。在環(huán)境問題突出的當(dāng)下，可能公眾的參與與行動比看上去完美的制度更具有實效。

公眾參與原則是環(huán)境立法中所應(yīng)遵循的程序原則，它通過信息公開、聽證制度等具體制度得到保證。但是當(dāng)前我國公眾參與的途徑并不順暢，公眾參與不能很好的落實在具體的環(huán)境保護事務(wù)中。只有公眾參與得到了有效的保證，才能形成自發(fā)的環(huán)境保護意識，保障立法的有效實行，形成自下而上的環(huán)境治理秩序。

（五）立法者謙遜開放的心態(tài)

立法是多方利益博弈的結(jié)果，環(huán)境法學(xué)者也有其必然的無知以及理性的不及，環(huán)境立法的設(shè)計不可能盡善盡美。法律只是解決社會問題的一個途徑，但不可能獨立解決任何問題。環(huán)境立法只能是改善環(huán)境的一個措施，要認識到立法者的無知和局限，和其他手段相配合，依靠經(jīng)濟、制度、法律、政府與社會多方條件的共同作用。

環(huán)境問題涉及諸多領(lǐng)域，環(huán)境立法者更要保持謙遜開放的心態(tài)，從法律研究的專業(yè)視角將更多學(xué)科對于環(huán)境問題的解決的方法和路徑法律化，使環(huán)境立法能夠達到預(yù)設(shè)的目的，更加可行，實現(xiàn)法的效益和價值。

注釋：

數(shù)據(jù)來源于國家環(huán)保局官方網(wǎng)站.http：//datacenter.mep.gov.cn/.

郄建榮.八大立法問題亮出環(huán)保軟肋.http：//news.sohu.com/20061228/n247315423.html.2006-12-28.

[美]博登海默著.鄧正來，等譯.法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法.北京：華夏出版社.1987.232.

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