黃婷

[摘要]中期預(yù)算改革是年度預(yù)算的局限性和現(xiàn)代國(guó)家治理能力提高的要求決定的，是順應(yīng)當(dāng)代預(yù)算改革潮流的。本文通過(guò)分析中期預(yù)算產(chǎn)生的背景原因，介紹了美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)的中期預(yù)算的實(shí)踐狀況，從中吸取成功地經(jīng)驗(yàn)，得出對(duì)我國(guó)進(jìn)行中期預(yù)算改革的啟示。

[關(guān)鍵詞]中期預(yù)算；中期財(cái)政規(guī)劃；國(guó)際比較

1中期預(yù)算興起的背景

20世紀(jì)70年代到80年代，西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)普遍出現(xiàn)了“滯漲”的局面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率低，失業(yè)率高，通貨膨脹嚴(yán)重，使得OECD國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況惡化，“20世紀(jì)80年代初美國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為2.05%，法國(guó)為2.3%，聯(lián)邦德國(guó)為1.65%，英國(guó)為1.15%，日本為3.7%，意大利為1.8%，這比20世紀(jì)50-60年代的水平低很多”。

面對(duì)這樣的惡化的經(jīng)濟(jì)狀況以及巨大的財(cái)政壓力，OECD國(guó)家意識(shí)到預(yù)算的重要性。傳統(tǒng)的年度預(yù)算在財(cái)政的可持續(xù)性及資源的進(jìn)一步優(yōu)化配置的等方面體現(xiàn)出來(lái)的缺點(diǎn)使得OECD國(guó)家將預(yù)算制度轉(zhuǎn)向中期預(yù)算。

2OECD國(guó)家中期預(yù)算的實(shí)踐對(duì)比

2.1美國(guó)中期預(yù)算的實(shí)踐

美國(guó)希望通過(guò)中期預(yù)算來(lái)加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律，以中長(zhǎng)期更宏觀的視角對(duì)待財(cái)政政策，最終使得財(cái)政支出限制在財(cái)政能力范圍內(nèi)，并降低債務(wù)率，緩解財(cái)政上的壓力并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。

形式上，美國(guó)的中期預(yù)算要對(duì)預(yù)算年度之后4年的情況做出預(yù)算編制。從法律框架來(lái)看，1974年美國(guó)頒布了《國(guó)會(huì)預(yù)算及截留控制法》，該法規(guī)定聯(lián)邦需要定期發(fā)布5年財(cái)政收支預(yù)測(cè)。美國(guó)中期預(yù)算的法律基礎(chǔ)是1990年頒布的《預(yù)算執(zhí)行法案》，該法案要求全面限制支出總量，來(lái)達(dá)到財(cái)政平衡。從編制流程上看，美國(guó)聯(lián)邦政府中長(zhǎng)期預(yù)算的編制采用的是自下而上的方式，且中期預(yù)算編制與年度預(yù)算編制同時(shí)進(jìn)行。從編制內(nèi)容上看，包括經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析及預(yù)測(cè)、收入預(yù)算、支出預(yù)算、資本預(yù)算等內(nèi)容?？偨y(tǒng)辦公室的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析及預(yù)測(cè)又包括了經(jīng)濟(jì)宏觀發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、預(yù)測(cè)結(jié)果同國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的比較、經(jīng)濟(jì)假設(shè)變量對(duì)預(yù)算的影響四個(gè)方面。

2.2德國(guó)中期預(yù)算的實(shí)踐

德國(guó)在二戰(zhàn)中不僅本國(guó)經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)且需要支付巨額的賠款，在1966年德國(guó)發(fā)生了生產(chǎn)過(guò)剩經(jīng)濟(jì)下滑的危機(jī)，種種原因使得德國(guó)需要尋求經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇及財(cái)政壓力的緩解，因而也將目光轉(zhuǎn)到中期預(yù)算上。

從形式上說(shuō)，德國(guó)的中期預(yù)算制度是一個(gè)5年期的滾動(dòng)式的預(yù)算，包含年度預(yù)算和5年的財(cái)政計(jì)劃，逐年修改。預(yù)算年度是財(cái)政計(jì)劃的第一年，其編制也要以總體的財(cái)政計(jì)劃為依據(jù)。財(cái)政規(guī)劃也包含在中期預(yù)算中實(shí)現(xiàn)平衡的任務(wù)。從法律框架上說(shuō)，德國(guó)《預(yù)算原則法》規(guī)定政府向立法機(jī)關(guān)提交5年的財(cái)政計(jì)劃，作為聯(lián)邦和各州統(tǒng)一的目錄?！堵?lián)邦預(yù)算法典》、《財(cái)政框架法》等都對(duì)預(yù)算的編制作出了限制。從編制的流程來(lái)說(shuō)，德國(guó)是自上而下和自下而上相結(jié)合的方式。德國(guó)在開(kāi)始編制聯(lián)邦中期預(yù)算時(shí)，其聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)下達(dá)通知至各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，要求各機(jī)構(gòu)在年度預(yù)算基礎(chǔ)上編制以后四個(gè)年度的支出預(yù)算，在收到各支出機(jī)構(gòu)編制的支出預(yù)算后，聯(lián)邦財(cái)政部根據(jù)聯(lián)邦的要求以及各部門具體的支出需求作出調(diào)整。從內(nèi)容上說(shuō)，德國(guó)中期預(yù)算包括政策總基調(diào)、宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、財(cái)政收入預(yù)測(cè)、財(cái)政平衡計(jì)劃四個(gè)方面。

2.3英國(guó)中期預(yù)算的實(shí)踐

英國(guó)在1961年就開(kāi)始編制跨年度預(yù)算。

從形式上說(shuō)，英國(guó)的預(yù)算年度為4月1日至次年的3月31日，對(duì)預(yù)算年度以后4年作出估測(cè)。從法律框架上說(shuō)，《1998年財(cái)政法案》確立了財(cái)政部基本框架，《財(cái)政穩(wěn)定法案》規(guī)定預(yù)算至少要包含發(fā)布之日起的兩個(gè)年度，預(yù)算要對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和重大財(cái)政政策作出闡釋，且預(yù)算要公開(kāi)，便于公眾監(jiān)督。從編制流程上看，財(cái)政部給每個(gè)部門規(guī)定了一個(gè)總額，每個(gè)部門的支出不能超過(guò)總額的限度，在此限度內(nèi)，各部門有權(quán)根據(jù)自己部門項(xiàng)目的具體情況決定各項(xiàng)目支出的優(yōu)先順序，或者增加重要項(xiàng)目和減少不必要的項(xiàng)目。此外，財(cái)政部對(duì)每個(gè)部門的成本也有限制。從內(nèi)容上看，英國(guó)中期預(yù)算主要包括宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政形式預(yù)測(cè)、政策調(diào)整和限額三個(gè)方面。

3OECD國(guó)家中期預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)進(jìn)行中期預(yù)算改革的啟示

3.1建立中期預(yù)算相關(guān)的法律框架

制度的建立和改革需要法律作為堅(jiān)固的保證，OECD國(guó)家在開(kāi)展中期預(yù)算改革的同時(shí)建立了一套較成熟的法律框架。我國(guó)目前還沒(méi)有相關(guān)的法律和規(guī)章制度，需要有相關(guān)的法律對(duì)可能涉及的機(jī)構(gòu)、程序、內(nèi)容及執(zhí)行等作出有力的約束，需要對(duì)我國(guó)目前的《預(yù)算法》作進(jìn)一步的細(xì)化和補(bǔ)充。

3.2加強(qiáng)各經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)工作

中期預(yù)算需要對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、收入和支出等作出合理的估計(jì)，相應(yīng)的財(cái)政政策的出臺(tái)和修改都依賴于相關(guān)的預(yù)測(cè)，良好可信的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)是中期預(yù)算的支撐。錯(cuò)誤的數(shù)據(jù)和不完整的數(shù)據(jù)會(huì)影響相關(guān)政策的實(shí)施和預(yù)算的執(zhí)行，可能會(huì)帶來(lái)對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效果，這樣，中期預(yù)算不僅達(dá)不到自身應(yīng)起到的效果，反而還會(huì)產(chǎn)生不利的影響。

因此，各部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)提供基礎(chǔ)信息和更新相關(guān)行業(yè)的數(shù)據(jù)，財(cái)政部門需要加強(qiáng)對(duì)各部門數(shù)據(jù)的搜集管理和統(tǒng)計(jì)，建立相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)體系供各部門參考，提供相應(yīng)的人員保障和技術(shù)支持。

3.3實(shí)行自上而下的編制流程

編制中期預(yù)算是一個(gè)復(fù)雜漫長(zhǎng)的過(guò)程，為了提高效率，加之我國(guó)行政集中型的國(guó)情，可以采用自上而下的編制流程，在此過(guò)程中，為保證預(yù)算實(shí)施真正利于各部門及各級(jí)地方政府的現(xiàn)實(shí)情況，可以給予給部門一定的權(quán)限，例如決定部門內(nèi)的項(xiàng)目的優(yōu)先支出順序，只要總額在財(cái)政部給的限額之內(nèi)，允許其調(diào)整各個(gè)項(xiàng)目支出的增減，此外，還可以賦予各部門預(yù)算編制權(quán)。

3.4加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的結(jié)合

從國(guó)外成功地經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中期預(yù)算與財(cái)政規(guī)劃相結(jié)合，普遍實(shí)行的是3-5年的中期預(yù)算。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)就有5年一期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，我國(guó)實(shí)行中期預(yù)算改革應(yīng)當(dāng)同5年規(guī)劃結(jié)合起來(lái)。從時(shí)間上說(shuō)，我國(guó)早期的三年滾動(dòng)預(yù)算與5年規(guī)劃不能完全契合，雖然將中期預(yù)算延長(zhǎng)至5年，會(huì)加大預(yù)算估測(cè)和編制的難度，但這樣能和5年規(guī)劃涉及的項(xiàng)目更有效結(jié)合，使得預(yù)算更能反映相應(yīng)地財(cái)政政策，預(yù)算的執(zhí)行也更符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的方向。

此外，加強(qiáng)預(yù)算與國(guó)家規(guī)劃的結(jié)合，也能在預(yù)算中從財(cái)政承受能力財(cái)政可持續(xù)性等方面評(píng)估某項(xiàng)計(jì)劃的合理性，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃更符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。endprint