●張 繪 武靖州

從預(yù)算績(jī)效、績(jī)效預(yù)算到政府治理績(jī)效

●張 繪 武靖州

預(yù)算績(jī)效、績(jī)效預(yù)算與政府治理績(jī)效三者既有區(qū)別又有聯(lián)系，預(yù)算績(jī)效管理是績(jī)效預(yù)算管理在我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展的初步實(shí)踐，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算管理以及推動(dòng)政府治理績(jī)效提升的現(xiàn)實(shí)路徑。本文分析認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)從預(yù)算績(jī)效到績(jī)效預(yù)算乃至政府治理績(jī)效的提升需要?jiǎng)?chuàng)造政策制度、問(wèn)責(zé)約束、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、信息系統(tǒng)支撐四個(gè)條件。

預(yù)算績(jī)效 績(jī)效預(yù)算 政府治理績(jī)效

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，預(yù)算則是財(cái)政的核心和國(guó)家治理的重要手段。預(yù)算績(jī)效管理的改革和創(chuàng)新，是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)性工作，也是整個(gè)公共管理的核心問(wèn)題，事關(guān)政府治理的有效性。如何從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，更深層次地推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，進(jìn)一步探索實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革的可行性，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府治理績(jī)效奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件，是現(xiàn)階段預(yù)算管理改革理論和實(shí)踐的重要內(nèi)容。政府治理績(jī)效體現(xiàn)了公共利益至上的原則，目的在于打造公平、高效和負(fù)責(zé)任的政府，即通過(guò)完善自身的有效治理實(shí)現(xiàn)對(duì)人民、對(duì)社會(huì)應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任。我國(guó)在從人口大國(guó)、經(jīng)濟(jì)大國(guó)邁向世界強(qiáng)國(guó)的進(jìn)程中，通過(guò)推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)“績(jī)效預(yù)算”，進(jìn)而提高政府治理績(jī)效，是發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和支柱作用，推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理改革目標(biāo)的關(guān)鍵之一。

近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政收入高速增長(zhǎng)發(fā)生了趨勢(shì)性轉(zhuǎn)變，且由于結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯，呈現(xiàn)出收支規(guī)模失衡、收支結(jié)構(gòu)錯(cuò)位、體制改革動(dòng)力不足、財(cái)政支出績(jī)效導(dǎo)向不明確等問(wèn)題。改善預(yù)算組織與安排，優(yōu)化預(yù)算結(jié)構(gòu)，提升財(cái)政支出的績(jī)效，需要逐步實(shí)現(xiàn)從“預(yù)算績(jī)效”向“績(jī)效預(yù)算”轉(zhuǎn)變，并推動(dòng)政府治理績(jī)效的提升。這是一個(gè)復(fù)雜而系統(tǒng)的改革過(guò)程，是需要在漸進(jìn)化改革進(jìn)程中加以推進(jìn)和依據(jù)實(shí)際需求不斷摸索與創(chuàng)新的。

一、預(yù)算績(jī)效、績(jī)效預(yù)算與政府治理績(jī)效

在實(shí)踐中，通常把 “預(yù)算績(jī)效”與“績(jī)效預(yù)算”混淆使用，雖然二者都有提高公共支出經(jīng)濟(jì)性、效率性與效益性的要求，但實(shí)際上“預(yù)算績(jī)效”很大程度上體現(xiàn)的是管理的過(guò)程，而“績(jī)效預(yù)算”更加側(cè)重于管理的結(jié)果。政府治理績(jī)效則是在新公共管理影響下公共管理由“管理效能”向“治理水平”轉(zhuǎn)變的結(jié)果。從推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革入手，實(shí)現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭?jī)效預(yù)算模式，推動(dòng)政府治理績(jī)效的提升，有助于促進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。

（一）政府治理績(jī)效和預(yù)算績(jī)效

“政府治理”是指通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)，網(wǎng)絡(luò)協(xié)同手段和監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制約束政府的行為，避免政府處于壟斷地位，實(shí)現(xiàn)公民、政府和多元社會(huì)組織對(duì)民生領(lǐng)域等部分公共事務(wù)和活動(dòng)的共制，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)的政治過(guò)程。政府治理績(jī)效是指政府施政的效果，是政府所有行為的最終體現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)政府治理績(jī)效的提升需要推進(jìn)四個(gè)方面的改革：一是現(xiàn)代財(cái)政體系的構(gòu)建和完善；二是政府人力資源管理和激勵(lì)體系的構(gòu)建；三是政府有效問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立；四是有效的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)。其中政府績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)有效的績(jī)效反饋系統(tǒng)，不但可以完善政府決策與管理，而且可以促進(jìn)政府問(wèn)責(zé)和改進(jìn)政府激勵(lì)。我國(guó)要推動(dòng)政府治理績(jī)效的改革就需要通過(guò)政府職能的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)政府治理能力的提升，使政府的公正性與績(jī)效管理理念進(jìn)一步契合，增加公民對(duì)政府治理的認(rèn)可度，提高公眾對(duì)政府執(zhí)政的支持程度，進(jìn)而達(dá)到政府“善治”的執(zhí)政目標(biāo)。

預(yù)算績(jī)效是指如何更好應(yīng)用公共財(cái)政資金，以提高使用的效果并以“預(yù)算”為對(duì)象開(kāi)展的，以實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，對(duì)實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控和合理應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為手段的一種管理模式。預(yù)算績(jī)效是政府治理績(jī)效的重要組成部分，是影響政府治理績(jī)效的關(guān)鍵領(lǐng)域。預(yù)算績(jī)效管理還是實(shí)現(xiàn)政府治理績(jī)效的重要環(huán)節(jié)，并能有效提升政府的治理能力。

（二）績(jī)效預(yù)算與預(yù)算績(jī)效管理的聯(lián)系與區(qū)別

績(jī)效預(yù)算，是政府通過(guò)制定有關(guān)事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，再依據(jù)政府的具體職能和施政方針制定的實(shí)施方案，并且采取更為科學(xué)的成本效益分析來(lái)編制預(yù)算的一種方法，這是一種以追求財(cái)政管理效率具有有效性，并貫穿于整個(gè)預(yù)算過(guò)程的一套預(yù)算管理系統(tǒng)。在技術(shù)進(jìn)步的條件下，用于維持政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)常性支出（即部門(mén)預(yù)算中的“基本支出”）可以通過(guò)測(cè)算并以規(guī)定定額標(biāo)準(zhǔn)的形式改進(jìn)效率，但在支出規(guī)模更為龐大、涉及領(lǐng)域更為復(fù)雜的專項(xiàng)支出 （即部門(mén)預(yù)算中的 “項(xiàng)目支出”）方面，這種定額標(biāo)準(zhǔn)的管理難以得到有效執(zhí)行。

預(yù)算績(jī)效與績(jī)效預(yù)算，在具體運(yùn)用過(guò)程中都是提高財(cái)政支出管理效率的方式，兩者在具體評(píng)價(jià)方法和管理理念上有共通點(diǎn)，在發(fā)展路徑上又有交叉。兩者雖然都以提高財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性為目的，但也存在著一定的差異：一方面，績(jī)效預(yù)算以實(shí)施結(jié)果為導(dǎo)向，預(yù)算績(jī)效管理以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向；另一方面，績(jī)效預(yù)算側(cè)重于源頭的管理（預(yù)算編制環(huán)節(jié)），是預(yù)算管理方式的一種徹底變革。政府通過(guò)著力打造一整套“事前有目標(biāo)、事中有監(jiān)控、事后有評(píng)價(jià)、結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理全過(guò)程鏈條，逐步增加了績(jī)效管理考慮的因素占整個(gè)預(yù)算管理中的比重，這就能在一定程度上體現(xiàn)績(jī)效預(yù)算的基本要求和規(guī)范，屬于我國(guó)績(jī)效預(yù)算管理的初步實(shí)踐。

二、從預(yù)算績(jī)效、績(jī)效預(yù)算到政府治理績(jī)效：現(xiàn)實(shí)中的阻礙與路徑選擇

作為發(fā)展中的大國(guó)，我國(guó)在實(shí)現(xiàn)由預(yù)算績(jī)效向績(jī)效預(yù)算過(guò)渡的過(guò)程中還面臨著財(cái)政收入難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)、財(cái)政支出資金到位不及時(shí)等問(wèn)題，導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)或效果。一方面，業(yè)務(wù)主管部門(mén)或機(jī)構(gòu)專業(yè)能力不足，在財(cái)政支出目標(biāo)設(shè)定、結(jié)果評(píng)估等方面還不能達(dá)到專業(yè)化、科學(xué)化和客觀化的要求，也難以據(jù)此進(jìn)行相關(guān)決策和資源配置的調(diào)整；另一方面，非正規(guī)的制度，也導(dǎo)致了合約無(wú)法被全面保障、規(guī)章無(wú)法被全面履行等現(xiàn)實(shí)難題。

（一）缺乏專門(mén)的法律法規(guī)支撐相關(guān)改革的推進(jìn)

雖然新《預(yù)算法》及《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》都對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作提出了原則性要求，但對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容范圍、工作要求、責(zé)任分工、結(jié)果運(yùn)用等并沒(méi)有進(jìn)行細(xì)化明確，需要進(jìn)一步制定專門(mén)的法律法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則進(jìn)行確定。從一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法看，有法可依是績(jī)效預(yù)算得以推廣實(shí)施的重要保障，如美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，上升到法律高度后，提高了改革的嚴(yán)肅性和各政府部門(mén)的重視程度。

（二）績(jī)效管理理論尚未真正融入部門(mén)預(yù)算管理工作之中

一些部門(mén)未建立預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)內(nèi)控制度并嚴(yán)格按照規(guī)定的制度執(zhí)行，存在被動(dòng)應(yīng)付的情況。預(yù)算績(jī)效管理改革由財(cái)政部門(mén)發(fā)起，財(cái)政部門(mén)平時(shí)主要對(duì)口各部門(mén)的財(cái)務(wù)處室。但預(yù)算績(jī)效管理改革工作又涉及各個(gè)部門(mén)業(yè)務(wù)處室和單位，僅靠財(cái)務(wù)處室很難將此項(xiàng)工作落實(shí)到位。一些部門(mén)將績(jī)效管理簡(jiǎn)單地交由財(cái)務(wù)處室管理，是導(dǎo)致績(jī)效管理不到位的主要原因之一。因此，從部門(mén)來(lái)說(shuō)，應(yīng)由部門(mén)主要負(fù)責(zé)人牽頭，建立績(jī)效管理協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）績(jī)效目標(biāo)編制以及績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量有待提高

一是績(jī)效目標(biāo)編制不盡合理。有的部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)的編報(bào)缺少調(diào)查研究和事前論證，導(dǎo)致編制的績(jī)效目標(biāo)不具體、不明確、針對(duì)性不強(qiáng)，為后續(xù)管理和評(píng)價(jià)帶來(lái)困難。二是績(jī)效自評(píng)過(guò)于簡(jiǎn)單，評(píng)價(jià)方法不盡科學(xué)，評(píng)價(jià)指標(biāo)不夠科學(xué)規(guī)范。一些項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行客觀定量的評(píng)價(jià)，類似于工作總結(jié)，反映出有些部門(mén)在預(yù)算績(jī)效管理方面認(rèn)識(shí)還不到位，績(jī)效管理專業(yè)性有待提高。三是績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量亟待提高。實(shí)際財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，無(wú)論是評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置還是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定都存在一定的隨意性。主要是因?yàn)槭袌?chǎng)上缺乏專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)，承擔(dān)績(jī)效評(píng)價(jià)任務(wù)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)多為從事財(cái)務(wù)管理的中介機(jī)構(gòu)或從事企業(yè)管理咨詢的咨詢機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)中介或咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的了解及熟悉度不夠，對(duì)財(cái)政管理的要求及財(cái)政政策缺乏全面的把握，在一定程度上阻礙了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的高質(zhì)量開(kāi)展。

（四）相關(guān)的技術(shù)規(guī)范還有待建立

預(yù)算績(jī)效管理核心的內(nèi)容包括績(jī)效評(píng)價(jià)個(gè)性化指標(biāo)的設(shè)立和標(biāo)準(zhǔn)的確定。這兩個(gè)方面都需要針對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化的研究，同時(shí)還需要在實(shí)踐中不斷摸索，積累歷史數(shù)據(jù)。建立績(jī)效評(píng)價(jià)個(gè)性指標(biāo)庫(kù)和標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

（五）對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的功能作用認(rèn)識(shí)不到位

目前各相關(guān)方對(duì)預(yù)算績(jī)效管理作用的認(rèn)識(shí)和利用還不充分，主要局限于財(cái)政財(cái)務(wù)管理方面，具體功能沒(méi)有得到充分的發(fā)揮和利用。一般來(lái)說(shuō)，預(yù)算績(jī)效管理至少具有以下功能作用：一是人大和社會(huì)監(jiān)督的有效工具。人大和社會(huì)通過(guò)績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)結(jié)果可以比較清晰、科學(xué)地監(jiān)督政府工作的績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度。二是政府管理的工具。各個(gè)部門(mén)按照全過(guò)程績(jī)效管理的要求來(lái)開(kāi)展相關(guān)項(xiàng)目，可以推進(jìn)部門(mén)不斷提高工作效能，改進(jìn)工作質(zhì)量。三是宣傳的工具。預(yù)算績(jī)效管理是政府部門(mén)向社會(huì)宣傳政府績(jī)效的一個(gè)窗口。四是公共管理決策的工具。通過(guò)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)控和結(jié)果評(píng)價(jià)，提高公共管理的決策水平。五是政府考核的工具。預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，通過(guò)一定的科學(xué)方法構(gòu)建完善的指標(biāo)體系，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，以及評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋對(duì)改善部門(mén)績(jī)效提供有益經(jīng)驗(yàn)，評(píng)價(jià)結(jié)果具有一定的客觀性和規(guī)范性，為黨委政府加強(qiáng)對(duì)部門(mén)年度績(jī)效考核提供了充分的依據(jù)。

科學(xué)的財(cái)政預(yù)算管理體制，需要依據(jù)政府執(zhí)政目的，也就是治理績(jī)效的目標(biāo)來(lái)決定財(cái)政資金分配，而不是依據(jù)政府在現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算管理體制下，能夠做哪些事，而將績(jī)效預(yù)算貫穿整個(gè)政府預(yù)算管理需要長(zhǎng)期過(guò)程。由于如美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算方面，已經(jīng)有一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，例如需要規(guī)范的體制環(huán)境和健全的法律環(huán)境、給予管理部門(mén)和職能部門(mén)一定的自主權(quán)、廣泛認(rèn)可的績(jī)效文化氛圍、權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)體系等一系列強(qiáng)有力的約束條件，而我國(guó)目前的制度建設(shè)還不能達(dá)到實(shí)施績(jī)效預(yù)算的嚴(yán)格環(huán)境要求，在這種情況下實(shí)施以預(yù)算績(jī)效管理逐步向績(jī)效預(yù)算推進(jìn)的發(fā)展道路是符合我國(guó)財(cái)政管理和國(guó)情需要的理想選擇。在當(dāng)前財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況不樂(lè)觀，財(cái)政收入下降而支出剛性不減的宏觀背景下，提高財(cái)政資金使用效益有非?，F(xiàn)實(shí)的需求，從預(yù)算績(jī)效管理對(duì)財(cái)政項(xiàng)目支出開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)入手，跨越預(yù)算編制將績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法有機(jī)結(jié)合，為實(shí)施績(jī)效預(yù)算積累經(jīng)驗(yàn)并夯實(shí)基礎(chǔ)，這也為我國(guó)推進(jìn)績(jī)效預(yù)算，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府治理績(jī)效創(chuàng)造了條件。

三、從預(yù)算績(jī)效、績(jī)效預(yù)算到政府治理績(jī)效的基礎(chǔ)條件

（一）構(gòu)建完善的政策與制度條件

雖然在《新預(yù)算法》及《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等相關(guān)法律及文件中，已經(jīng)明確提出了“講求績(jī)效”的要求，但并未對(duì)績(jī)效預(yù)算進(jìn)行更深入的闡述，財(cái)政部門(mén)也尚未出臺(tái)相關(guān)的指導(dǎo)意見(jiàn)或?qū)嵤┺k法?？?jī)效預(yù)算對(duì)各級(jí)政府而言意味著更多的約束，沒(méi)有強(qiáng)制性要求。但僅靠自愿式的約束推進(jìn)改革是很困難的，只有具有高層次的政策或法律要求，才能更好地推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理向績(jī)效預(yù)算過(guò)渡。首先，應(yīng)制定專門(mén)的法律法規(guī)。在相關(guān)法律法規(guī)中，應(yīng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容范圍、工作要求、目標(biāo)任務(wù)和責(zé)任分工等做出明確規(guī)定，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理的結(jié)果運(yùn)用，將預(yù)算績(jī)效納入政府目標(biāo)考核和領(lǐng)導(dǎo)干部的任期考核，或者作為考核的重要參考依據(jù)，從法律高度來(lái)規(guī)范推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，使預(yù)算績(jī)效管理工作有法可依、有章可循，為全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理順利開(kāi)展提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和有力的法律保障。其次，應(yīng)對(duì)部門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行規(guī)范。按照“權(quán)責(zé)對(duì)等”的原則，各個(gè)使用財(cái)政資金的預(yù)算部門(mén)在績(jī)效管理方面應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任。預(yù)算部門(mén)應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，不斷強(qiáng)化績(jī)效理念，明確主管領(lǐng)導(dǎo)、確立牽頭機(jī)構(gòu)，建立相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)結(jié)合起來(lái)，并把業(yè)務(wù)方面作為績(jī)效管理的核心，做好績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用及信息公開(kāi)等工作。針對(duì)有些部門(mén)認(rèn)識(shí)不到位的情況，最好的做法是各級(jí)政府對(duì)所屬部門(mén)都明確提出硬性要求建立預(yù)算績(jī)效內(nèi)控機(jī)制，以強(qiáng)化主體責(zé)任，有效管理預(yù)算資金，加大審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督檢查力度，財(cái)政部門(mén)加大培訓(xùn)指導(dǎo)力度。

（二）問(wèn)責(zé)約束機(jī)制和信息公開(kāi)條件

政府問(wèn)責(zé)機(jī)制是調(diào)節(jié)政府行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是國(guó)家治理體系的重要組成部分?？?jī)效預(yù)算在調(diào)節(jié)政府行為方面具有節(jié)約成本、簡(jiǎn)化操作、增進(jìn)反饋等優(yōu)點(diǎn)。將績(jī)效預(yù)算作為政府問(wèn)責(zé)機(jī)制與我國(guó)的政府治理模式更加匹配，也更為有效。績(jī)效預(yù)算的應(yīng)用，有助于規(guī)范政府行為，促進(jìn)政府治理制度化、規(guī)范化、程序化，也有助于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算，政府部門(mén)應(yīng)對(duì)編制預(yù)算時(shí)定下的績(jī)效目標(biāo)有所承諾。如果沒(méi)有問(wèn)責(zé)約束，任何承諾都可能變成一紙空文。應(yīng)明確績(jī)效問(wèn)責(zé)的方式方法和績(jī)效公開(kāi)的具體要求等，從考驗(yàn)政府執(zhí)行能力的角度加強(qiáng)考核問(wèn)責(zé)。預(yù)算績(jī)效管理改革的核心理念是“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，如果不對(duì)部門(mén)花錢(qián)的績(jī)效情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的問(wèn)責(zé)，這個(gè)導(dǎo)向作用就難以發(fā)揮，各個(gè)部門(mén)也不會(huì)真正重視起來(lái)?？己撕蛦?wèn)責(zé)是推進(jìn)改革的重要手段，還涉及部門(mén)相關(guān)業(yè)務(wù)的開(kāi)展，以政府為主體出臺(tái)相關(guān)問(wèn)責(zé)辦法是目前推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作比較好的地方成功經(jīng)驗(yàn)，不僅上級(jí)部門(mén)要加大對(duì)下級(jí)部門(mén)的績(jī)效管理考核，本級(jí)政府也要加大對(duì)所屬部門(mén)的考核問(wèn)責(zé)，使得績(jī)效管理工作真正落到實(shí)處。

（三）構(gòu)建合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效預(yù)算要有一套科學(xué)、有公信力、符合實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，才能對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效做出客觀、公正的評(píng)價(jià)，并反饋到預(yù)算編制中?？?jī)效評(píng)價(jià)的難點(diǎn)主要表現(xiàn)為信息采集難，評(píng)估過(guò)程兼顧難，一些項(xiàng)目投入滯后且成效評(píng)估難，影響量化難，公眾監(jiān)督難等。為此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面構(gòu)建和完善我國(guó)部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系：

1、明確績(jī)效評(píng)估實(shí)施主體。推進(jìn)部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)估要確定實(shí)施評(píng)估的主要機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人，并明確評(píng)估主體的權(quán)限，將任務(wù)、目標(biāo)與戰(zhàn)略明確細(xì)化。建議加強(qiáng)部門(mén)之間的協(xié)同合作，形成部門(mén)之間相互監(jiān)督績(jī)效評(píng)估執(zhí)行情況的全過(guò)程監(jiān)督體系，部門(mén)之間相互配合和制約。相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)需要建立自上而下統(tǒng)領(lǐng)性地實(shí)施項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)估。

2、合理區(qū)分不同的項(xiàng)目類型。項(xiàng)目類型區(qū)分越細(xì)致，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、配套方法及結(jié)果運(yùn)用就能夠更加準(zhǔn)確。針對(duì)不同部門(mén)和行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)在國(guó)際上和一些國(guó)際組織中達(dá)成了一致意見(jiàn)，可以既兼顧經(jīng)濟(jì)效益又考慮社會(huì)效益，這些好的做法可以為我國(guó)對(duì)不同項(xiàng)目?jī)?nèi)容進(jìn)行分類管理提供績(jī)效評(píng)估的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

3、通過(guò)科學(xué)分析建立績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系?？?jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)需要按照指標(biāo)的邏輯分類和財(cái)政部門(mén)相關(guān)指引的要求確定一級(jí)指標(biāo)，按照工作性質(zhì)分類明確二級(jí)指標(biāo)，按照具體的績(jī)效考核要點(diǎn)確定三級(jí)指標(biāo)，按照工作性質(zhì)和具體要求確定四級(jí)指標(biāo)。同時(shí)對(duì)指標(biāo)進(jìn)行跟蹤，將數(shù)據(jù)來(lái)源、采集、積分、評(píng)估和責(zé)任等考慮到整個(gè)體系中。根據(jù)計(jì)分方式要依據(jù)考核要點(diǎn)的側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行不同的選擇，比如專項(xiàng)綜合積分法、基礎(chǔ)加減法。

4、運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)解決信息搜尋成本。應(yīng)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)收集智能化，理順數(shù)據(jù)采集渠道，并利用信息技術(shù)和移動(dòng)互聯(lián)終端自動(dòng)、實(shí)時(shí)采集數(shù)據(jù)。有效的數(shù)據(jù)收集和管理分析能夠更好支撐績(jī)效預(yù)算管理的實(shí)施，并且降低信息搜尋成本，達(dá)到信息對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供保障的目的。

5、注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。首先，注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)時(shí)公開(kāi)。其次，建立對(duì)負(fù)責(zé)人的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制。只有真正做到對(duì)負(fù)責(zé)人的績(jī)效問(wèn)責(zé)才能保證我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果被合理有效運(yùn)用。最后，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制掛鉤，形成專項(xiàng)約束機(jī)制。通過(guò)科學(xué)設(shè)置指標(biāo)體系，針對(duì)項(xiàng)目的一般性預(yù)算支出，建立長(zhǎng)期的項(xiàng)目追蹤評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目投入的長(zhǎng)期社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益考察，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與獎(jiǎng)懲機(jī)制關(guān)聯(lián)，確?？?jī)效評(píng)價(jià)行之有效，督促相關(guān)機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)資金使用科學(xué)化，凡投入必問(wèn)效。通過(guò)財(cái)政投入與績(jī)效掛鉤，可以用項(xiàng)目利益相關(guān)方的預(yù)期和滿意度回應(yīng)財(cái)政項(xiàng)目投入的合理性與科學(xué)性。

6、建立第三方評(píng)價(jià)為主的機(jī)制。應(yīng)該以第三方評(píng)價(jià)為主，行業(yè)自評(píng)與專家評(píng)價(jià)為輔，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)主體多元化。建立項(xiàng)目績(jī)效第三方評(píng)價(jià)為主的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管辦評(píng)分離，推動(dòng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的公正性、公平性和科學(xué)性；行業(yè)自主與專家評(píng)價(jià)因無(wú)法有效擺脫利益關(guān)聯(lián)，具有天然的局限性，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)公信力不足。而第三方評(píng)價(jià)具有開(kāi)放性特征，且與社會(huì)聯(lián)系緊密，方便接受社會(huì)監(jiān)督。但在評(píng)價(jià)模式逐步改革的過(guò)程中，要重視第三方機(jī)構(gòu)是否具有相關(guān)評(píng)價(jià)資質(zhì)，確保其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性、評(píng)價(jià)過(guò)程的規(guī)范性。

（四）數(shù)據(jù)和信息條件

對(duì)政府行為績(jī)效的衡量，一直是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的難點(diǎn)，一方面原因是目前部分社會(huì)效益難以量化，另一方面原因是政府行為的影響需要較長(zhǎng)時(shí)間才能顯現(xiàn)。只有廣泛而可靠的數(shù)據(jù)來(lái)源，以及大數(shù)據(jù)的挖掘和分析方法，才有可能解決如何準(zhǔn)確客觀衡量政府績(jī)效的問(wèn)題，進(jìn)而運(yùn)用績(jī)效信息提高決策科學(xué)性。在決策過(guò)程中，如果將以前年度的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為依據(jù)，績(jī)效信息的流向?qū)崿F(xiàn)循證決策（Evidenced-Decision-Making），可以提高決策的科學(xué)性，從而邁出走向績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵一步。要實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算管理，需要數(shù)據(jù)和信息化支撐，在當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+”大力發(fā)展和推進(jìn)的過(guò)程中，基于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐的政府管理體系，是有效實(shí)施績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵。

四、展望

今后我國(guó)在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效向績(jī)效預(yù)算過(guò)渡的過(guò)程中還需要注意以下三點(diǎn)：第一，績(jī)效預(yù)算改革需要政府治理現(xiàn)代化和信息化保障。只有政府的法治、組織、政策、制度和價(jià)值體系提供有效保障，才能實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。同時(shí)要提升政府各方面的能力，比如執(zhí)行、決策、化解危機(jī)等也離不開(kāi)信息化體系的有效保障。第二，績(jī)效預(yù)算管理改革既要考慮政府的執(zhí)政能力也要考慮如何實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。政府對(duì)推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理的需求往往是一個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)狀的表現(xiàn)和反應(yīng)?？?jī)效預(yù)算在國(guó)家治理中的地位依賴本國(guó)的政治體制、法治環(huán)境和國(guó)家治理水平。績(jī)效預(yù)算改革通常需要配套制度改革，如法律制度、市場(chǎng)體制、行政管理體制等?？?jī)效預(yù)算改革同樣會(huì)促進(jìn)其他領(lǐng)域的改革。政府有效的績(jī)效管理體系是實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算管理改革的必備條件，政府如果不以提高管理效率和取得管理目標(biāo)效果為預(yù)算分配的標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效預(yù)算管理就不會(huì)成功。因此，提升政府的整體治理能力，如加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算管理的法制環(huán)境建設(shè)等問(wèn)題需要盡快落地。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，績(jī)效預(yù)算的立法在任何一個(gè)國(guó)家都不是一蹴而就的，但也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到立法工作注定是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)間的過(guò)程，一些關(guān)鍵問(wèn)題需要反復(fù)研討并通過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)。同時(shí)，如何調(diào)動(dòng)各個(gè)利益相關(guān)者參與到績(jī)效預(yù)算管理改革的過(guò)程中需要政府更大的魄力和智慧。第三，逐步試點(diǎn)和穩(wěn)步推進(jìn)要優(yōu)于全盤(pán)改革。從預(yù)算績(jī)效向績(jī)效預(yù)算改革推進(jìn)是一條漸進(jìn)性道路，正是由于一開(kāi)始實(shí)施績(jī)效預(yù)算的條件不成熟才選擇的一條穩(wěn)步推進(jìn)的道路。今后在改革推進(jìn)的過(guò)程中也需要穩(wěn)扎穩(wěn)打，步步為營(yíng)，試點(diǎn)條件成熟一個(gè)推廣一個(gè)，以達(dá)到推動(dòng)改革有效落地的目的?！?/p>

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中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院）

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）