●楊文俊 孫玉棟 武立煌

我國(guó)地方部門預(yù)算績(jī)效管理問題探討

●楊文俊 孫玉棟 武立煌

部門預(yù)算是政府預(yù)算的重要組成部分，因而改善部門預(yù)算績(jī)效有助于推進(jìn)全面預(yù)算績(jī)效管理。本文從中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代下我國(guó)需要全面推進(jìn)部門預(yù)算績(jī)效管理改革的必要性入手，通過剖析我國(guó)地方部門預(yù)算績(jī)效管理存在的問題，對(duì)健全我國(guó)地方政府全過程部門預(yù)算績(jī)效管理提出了相應(yīng)的政策建議。

部門預(yù)算 全過程預(yù)算管理 績(jī)效評(píng)價(jià) 績(jī)效預(yù)算

受2008年金融危機(jī)影響，我國(guó)財(cái)政收入增速明顯下降。實(shí)行四萬億“大規(guī)模”財(cái)政刺激之后，收入增速雖有短暫上升，但從2011年開始增速持續(xù)下降。2016年我國(guó)為進(jìn)一步降低企業(yè)稅負(fù)，增強(qiáng)企業(yè)活力，全面推行“營(yíng)改增”政策。從目前來看，政策減收效應(yīng)明顯。與此同時(shí)，從2012年開始，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我國(guó)財(cái)政支出增速一直大于財(cái)政收入，財(cái)政赤字逐年增大。然而，“穩(wěn)增長(zhǎng)”的目標(biāo)又要求財(cái)政政策充分發(fā)揮政府投資職能，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。在這種背景下，財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，就必須要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效益，落實(shí)政府預(yù)算績(jī)效管理。

“十三五”規(guī)劃明確提出要全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。黨的十九大報(bào)告中提出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。”部門預(yù)算是政府預(yù)算的重要組成部分，在進(jìn)一步落實(shí)政府預(yù)算績(jī)效管理的過程中，做好部門預(yù)算績(jī)效管理也就越發(fā)重要。

一、我國(guó)部門預(yù)算績(jī)效管理的沿革及其成效

分稅制改革以來，我國(guó)政府預(yù)算改革一直與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政制度相適應(yīng)，部門預(yù)算績(jī)效管理也隨之得到了細(xì)化和落實(shí)。如表1所示，從2000年試點(diǎn)部分中央部門編制預(yù)算，明確中央部門財(cái)政支出績(jī)效管理開始，到2013年界定了預(yù)算績(jī)效管理的范圍，再到2015年，新修訂的《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算管理工作提出了更高的要求，為預(yù)算績(jī)效管理奠定了法律基礎(chǔ)，2017年，進(jìn)一步將績(jī)效管理覆蓋范圍擴(kuò)大到政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算?？梢钥闯鑫覈?guó)中央部門預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，管理理念和管理方式不斷完善，相較而言，地方部門的預(yù)算績(jī)效管理工作雖然也得到了各地區(qū)的響應(yīng)，但落實(shí)情況卻不盡如人意。

表1我國(guó)部門預(yù)算績(jī)效管理的沿革

當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了一些變化。這就要求政府及時(shí)調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，轉(zhuǎn)變職能定位，積極適應(yīng)新時(shí)代的要求。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，也就必然需要隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而做出相應(yīng)的調(diào)整。對(duì)部門預(yù)算績(jī)效實(shí)行全過程管理，從橫向來看，要在中央部門取得已有改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效的管理范圍，對(duì)地方部門財(cái)政支出的使用效率加強(qiáng)考核。從縱向來看，部門預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)該是一個(gè)長(zhǎng)期的、動(dòng)態(tài)的過程，既要堅(jiān)持實(shí)行績(jī)效管理，保證有限的財(cái)政資金不會(huì)在任何一段時(shí)期、任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)浪費(fèi)，又要及時(shí)按照社會(huì)發(fā)展和公民滿意的需要，動(dòng)態(tài)調(diào)整預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。著眼于現(xiàn)實(shí)需求和長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的績(jī)效目標(biāo)，才能真正對(duì)部門預(yù)算績(jī)效起到促進(jìn)作用，真正對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生發(fā)展裨益。

綜上所述，本文認(rèn)為新時(shí)代下部門預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)的關(guān)鍵領(lǐng)域在于地方政府部門，因而將在剖析我國(guó)地方部門預(yù)算績(jī)效管理存在的現(xiàn)實(shí)問題的基礎(chǔ)上“對(duì)癥下藥”，提出推進(jìn)地方部門預(yù)算全過程管理的政策建議。

二、我國(guó)地方部門預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

雖然我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理工作取得了一定的成效，但這些成效多集中在中央政府層面。由于部門預(yù)算績(jī)效管理涉及范圍非常寬泛，基于管理機(jī)制尚不健全、管理能力尚顯不足等原因，在地方政府層面的部門預(yù)算績(jī)效管理實(shí)際工作中，還是遇到了不少困難與阻力，與實(shí)現(xiàn)全過程預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)尚存在一定的差距。

（一）部門預(yù)算績(jī)效管理的制度體系不夠健全

首先，預(yù)算績(jī)效的法律法規(guī)約束效力有待增強(qiáng)。由于“全過程預(yù)算績(jī)效管理”并未在《預(yù)算法》中明確，而我國(guó)財(cái)政部門出臺(tái)的一系列預(yù)算績(jī)效改革制度，屬于部門規(guī)章制度，尚未上升到法律法規(guī)層面，因此，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)體系難以建立在有效的法律基礎(chǔ)之上。此外，1995年頒布的《預(yù)算法實(shí)施條例》早已經(jīng)不能滿足當(dāng)前部門預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)要求，地方部門的預(yù)算績(jī)效管理工作多處于自發(fā)和半自發(fā)狀態(tài)。

其次，預(yù)算績(jī)效考核尚未建立與戰(zhàn)略規(guī)劃的聯(lián)系。《預(yù)算法》中明確規(guī)定了各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)。但是并未把預(yù)算績(jī)效與跨年度平衡機(jī)制聯(lián)系起來，而是僅限定于對(duì)一個(gè)預(yù)算年度設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，報(bào)告績(jī)效情況。一方面，政府支出對(duì)經(jīng)濟(jì)影響具有一定的滯后性，當(dāng)年并不一定能夠有所產(chǎn)出，因此依據(jù)一年的時(shí)間評(píng)定預(yù)算支出的績(jī)效，并不公允。另一方面，政府預(yù)算如果考慮到中期影響，與國(guó)家宏觀調(diào)控政策相銜接，就能提高預(yù)算預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。

（二）地方部門預(yù)算績(jī)效管理運(yùn)行機(jī)制并不完善

1、部門預(yù)算績(jī)效管理難以落地。近年來我國(guó)政府各部門著眼于采取各種手段爭(zhēng)取財(cái)政資源，于是就導(dǎo)致了地方更多地關(guān)注預(yù)算資金的投入而不是預(yù)算資金的使用效果，即使考慮支出績(jī)效，也僅限于使預(yù)算符合財(cái)務(wù)管理的要求。我國(guó)法律體系中，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制尚未完善，針對(duì)政府預(yù)算行為只賦予了公民監(jiān)督權(quán)，并不能對(duì)政府預(yù)算行為提出行政訴訟。因此我國(guó)當(dāng)前部門預(yù)算績(jī)效改革過程中，由于缺乏切實(shí)的監(jiān)督和獎(jiǎng)罰機(jī)制，常常出現(xiàn)中央大力號(hào)召，省市級(jí)積極鼓勵(lì)，但到基層部門預(yù)算單位則消極應(yīng)付的情況，導(dǎo)致部門預(yù)算績(jī)效改革推進(jìn)舉步維艱，實(shí)施效果也不盡如人意，最終使得地方層面預(yù)算績(jī)效改革進(jìn)程出現(xiàn)“雷聲大、雨點(diǎn)小”的現(xiàn)象。

2、預(yù)算績(jī)效管理權(quán)限界定還需要明確。盡管近年來我國(guó)積極推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織參與到部門績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，但在績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定過程中，第三方機(jī)構(gòu)只有建議的權(quán)力，而最終落實(shí)的績(jī)效考核目標(biāo)還是由部門確定，因此這就會(huì)存在“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)象，即預(yù)算部門拿自身設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)考核自己，難以起到真正提高社會(huì)服務(wù)水平的作用。

3、績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由重點(diǎn)考核到全面考核。從橫向來看，目前地方政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目集中于“三公經(jīng)費(fèi)”等上級(jí)部門要求嚴(yán)格、地方部門又容易應(yīng)付的范圍。由于近年來我國(guó)加強(qiáng)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的管理，促進(jìn)政府信息公開，“三公經(jīng)費(fèi)”的快速膨脹得到了一定程度的扼制。因此，一些部門為應(yīng)對(duì)上級(jí)單位的壓力，將本單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過程中各個(gè)支出項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)考核，尤其將“三公經(jīng)費(fèi)”的減少作為績(jī)效水平提高的顯著成效，完成預(yù)算主管單位規(guī)定的目標(biāo)，以此應(yīng)對(duì)中央的“八項(xiàng)規(guī)定”，滿足黨風(fēng)廉政建設(shè)的要求。“三公經(jīng)費(fèi)”的減少可以算作新時(shí)代下黨對(duì)黨政機(jī)關(guān)的硬性要求和規(guī)定，因此不能以此作為部門預(yù)算績(jī)效改革取得成效的標(biāo)志。相反，應(yīng)當(dāng)將績(jī)效目標(biāo)聚焦于政府部門使用財(cái)政資金之后產(chǎn)生的社會(huì)效益。除此之外，應(yīng)拓展部門績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的范圍，各個(gè)財(cái)政資金支出項(xiàng)目均應(yīng)落實(shí)到責(zé)任部門，而每一個(gè)項(xiàng)目的使用效益和部門內(nèi)部的執(zhí)行、監(jiān)督情況等都應(yīng)該嚴(yán)格追蹤記錄，這樣才能真正全方位地衡量部門績(jī)效管理水平。

從縱向來看，當(dāng)前地方部門的預(yù)算績(jī)效考核并不像中央部門那樣兼顧了產(chǎn)出、效益和居民的滿意度、中長(zhǎng)期發(fā)展等方面指標(biāo)，大多僅停留在財(cái)務(wù)績(jī)效方面，即將決算支出不超過預(yù)算當(dāng)做績(jī)效考核的內(nèi)容，甚至有的地方部門將其視為預(yù)算績(jī)效考核僅有的內(nèi)容。這樣的預(yù)算績(jī)效管理，完全違背了提高財(cái)政支出效率的初衷，可以視這種績(jī)效評(píng)價(jià)方式為地方部門在績(jī)效管理工作中的“懶政”。

（三）地方部門預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量水平有待提高

1、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有待完善。目前財(cái)政部頒布的績(jī)效目標(biāo)指向不明，缺乏定量衡量指標(biāo)，因此指標(biāo)維度需要根據(jù)各個(gè)部門實(shí)際工作進(jìn)行細(xì)化。例如地稅部門的績(jī)效目標(biāo)并不能以征繳的稅收越多越好進(jìn)行衡量。在加大降稅清費(fèi)力度、切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的宏觀背景下，在“應(yīng)收盡收”的基礎(chǔ)上，如果過于注重收入目標(biāo)，則反而會(huì)加重企業(yè)的稅負(fù)。我國(guó)稅務(wù)部門一直以來與納稅人保持管理者與被管理者的關(guān)系，難以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量共同協(xié)稅護(hù)稅，不利于地方稅收保障體系的建立。因此，在考核稅務(wù)部門的績(jī)效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)重視企業(yè)的滿意度指標(biāo)。而滿意度指標(biāo)方面不僅需要包括國(guó)有企業(yè)滿意度，還應(yīng)囊括民營(yíng)企業(yè)滿意度和個(gè)人滿意度等。

除此之外，對(duì)各類部門的績(jī)效評(píng)價(jià)過分地強(qiáng)調(diào)職能，就會(huì)造成部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)不符合當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代下的現(xiàn)實(shí)需求。政府職能的轉(zhuǎn)變，不僅要正確處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，還需要調(diào)整政府與社會(huì)之間的關(guān)系，主動(dòng)關(guān)注社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)和城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)訴求，推進(jìn)社會(huì)事業(yè)的健康發(fā)展。而涉及社會(huì)事業(yè)改革，就必須使各個(gè)職能部門正確認(rèn)識(shí)到自己所應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，既不能缺位，也不能越位。如何將政府工作落實(shí)到位，就一定要約束預(yù)算支出行為。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，而單一的績(jī)效目標(biāo)又不能全面衡量政府職能的轉(zhuǎn)變，即使可以，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)等外部宏觀環(huán)境的變化，這一績(jī)效目標(biāo)也應(yīng)該得到不斷的升華和提高。

2、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用程度需要加強(qiáng)。一方面，現(xiàn)階段，部門預(yù)算績(jī)效管理工作在目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的質(zhì)量不高，使得評(píng)價(jià)結(jié)果不能被有效應(yīng)用，基本上流于形式。另一方面，每年預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作相較于決算，會(huì)延后很長(zhǎng)一段時(shí)間。例如，如果七八月份才能完成前一年的部門績(jī)效評(píng)價(jià)工作，雖然能對(duì)來年預(yù)算編制工作提供一定的依據(jù)，但不利于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行過程中項(xiàng)目支出的績(jī)效改進(jìn)。

3、績(jī)效管理技術(shù)力量需要加快培養(yǎng)。從事預(yù)算績(jī)效管理的人員既要熟悉預(yù)算流程，又要了解部門職能、財(cái)務(wù)、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的知識(shí)。長(zhǎng)期以來，由于地方政府各部門預(yù)算限制，導(dǎo)致對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的重視程度不夠，資金投入保障不夠，因而難以培養(yǎng)具有豐富績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)人員。

三、加強(qiáng)地方部門推進(jìn)全過程預(yù)算績(jī)效管理的政策建議

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)地方政府部門預(yù)算績(jī)效管理過程中存在的實(shí)際問題，本文認(rèn)為應(yīng)該從健全相關(guān)政策制度，完善全過程預(yù)算管理體系以及推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與三個(gè)方面改善我國(guó)地方政府部門預(yù)算績(jī)效管理水平。

（一）建立健全部門預(yù)算績(jī)效管理的法律法規(guī)

1、加強(qiáng)部門預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)。目前，我國(guó)還未出臺(tái)規(guī)范的預(yù)算績(jī)效管理法律法規(guī)，僅限于規(guī)章制度層面。為提高預(yù)算績(jī)效管理的權(quán)威性和規(guī)范性，不僅要繼續(xù)完善《預(yù)算法》中有關(guān)章節(jié)和條款，還要從財(cái)政透明度方面入手，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)部門預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)作用。

一方面，在《預(yù)算法》中進(jìn)一步完善預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)相關(guān)規(guī)定，限制地方部門的預(yù)算調(diào)整行為。要明確規(guī)定預(yù)算部門所需要承擔(dān)的職責(zé)，改善預(yù)算法中對(duì)預(yù)算執(zhí)行部門權(quán)責(zé)不等的局面，按照中央對(duì)轉(zhuǎn)移支付的管理辦法，切實(shí)解決“切塊資金”管理方式所遺留的問題；要在《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，逐漸制定和完善財(cái)稅法律體系，不斷規(guī)范和優(yōu)化部門預(yù)算執(zhí)行流程，突出預(yù)算績(jī)效的關(guān)鍵作用。

另一方面，應(yīng)該把部門預(yù)算績(jī)效管理的理念、原則、程序等一系列有關(guān)問題明確寫入《預(yù)算法實(shí)施條例》，使部門預(yù)算績(jī)效管理有法可依。進(jìn)一步完善部門預(yù)算公開制度，盡快出臺(tái)《預(yù)算監(jiān)督法》，以法律形式明確預(yù)算監(jiān)督主體以及各監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)，完善和建立社會(huì)參與、監(jiān)督政府預(yù)算的體制機(jī)制，積極推動(dòng)公民參與到政府預(yù)算的過程中?？傮w來看，各國(guó)公民參與預(yù)算主要都是在地方政府層面開展的，尤其是城市或縣這一層面。參與式預(yù)算為普通公民直接參與政府預(yù)算過程創(chuàng)造了制度條件。但參與式預(yù)算本身尚未形成一個(gè)完整的或固定的模式。不同的國(guó)家和地區(qū)，甚至同一國(guó)家的不同城市，在實(shí)踐參與式預(yù)算的過程中也可能采用不同的程序和方式。具體來講，參與式預(yù)算就是按照預(yù)算目標(biāo)的決策、預(yù)算資金的分配、政策目標(biāo)的執(zhí)行、執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督和評(píng)價(jià)這四個(gè)主要環(huán)節(jié)推動(dòng)預(yù)算公開透明化改革和地方政府治理制度建設(shè)。積極推動(dòng)社會(huì)民眾參與到預(yù)算決策、執(zhí)行和監(jiān)督的過程中來，這樣能夠幫助政府部門真正地解決現(xiàn)實(shí)問題，財(cái)政支出的效益才能夠真正為普通民眾、社會(huì)群體所接受，緩解發(fā)展不平衡的矛盾。

2、提高對(duì)地方部門預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)。一是注重外部宣傳。多層次、全方位地宣傳部門預(yù)算績(jī)效管理的理念、意義和內(nèi)容。依托新媒體等途徑普及部門預(yù)算績(jī)效管理的概念，既能使部門內(nèi)部績(jī)效意識(shí)得到有效的提高，同時(shí)也能增強(qiáng)社會(huì)公眾參與到績(jī)效監(jiān)督的工作中來。此外，在部門內(nèi)部，應(yīng)該由部門領(lǐng)導(dǎo)牽頭，積極宣傳預(yù)算績(jī)效管理的重要性，各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人積極參與并主動(dòng)承擔(dān)績(jī)效考核任務(wù)，以此加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)肅性和預(yù)算績(jī)效管理重要性的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而減少績(jī)效管理推進(jìn)的阻力。

二是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)支持力度，健全預(yù)算績(jī)效約束機(jī)制。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)就本部門的社會(huì)職能和提供的公共服務(wù)內(nèi)容出臺(tái)差異化的績(jī)效管理辦法以及問責(zé)制度。建立統(tǒng)一的預(yù)算績(jī)效管理辦公室，讓部門領(lǐng)導(dǎo)作為辦公室工作的負(fù)責(zé)人，把績(jī)效評(píng)價(jià)考核結(jié)果作為年度考核的重要指標(biāo)之一，不斷加大績(jī)效考核力度，使得績(jī)效評(píng)價(jià)體系更加貼近當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的需求，適應(yīng)部門職能的轉(zhuǎn)變。同時(shí)能夠?qū)Σ块T的預(yù)算執(zhí)行行為產(chǎn)生約束，確保項(xiàng)目資金的科學(xué)化管理，使預(yù)算績(jī)效管理工作能夠有效落地。

（二）抓好全過程部門預(yù)算績(jī)效管理的各個(gè)操作環(huán)節(jié)

傳統(tǒng)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是指僅對(duì)支出達(dá)到的效果、效益進(jìn)行事后績(jī)效評(píng)價(jià)，偏重于對(duì)支出財(cái)務(wù)指標(biāo)的評(píng)價(jià)。這是一種狹隘的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，不能對(duì)支出的績(jī)效進(jìn)行全面的分析和評(píng)價(jià)，更難以用此種績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)今后的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督起到一定的參考作用。而全過程預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算資金事前、事中、事后績(jī)效評(píng)價(jià)以及結(jié)果應(yīng)用，考慮預(yù)算資金“給誰用、怎么用、用的好壞”。

1、事前：建立部門項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。預(yù)算部門年初申報(bào)預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照部門的總體要求將績(jī)效目標(biāo)編入年度預(yù)算，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)該具有可操作性，能夠在一定時(shí)間內(nèi)反映部門的職能，增強(qiáng)部門提高預(yù)算資金使用效率的意識(shí)。同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)地方政府部門的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，應(yīng)該著眼于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)需求以及政府財(cái)政能力，對(duì)居民迫切關(guān)注的問題不甚關(guān)心，而將預(yù)算績(jī)效僅僅聚焦在不超出原有預(yù)算這個(gè)層次，勢(shì)必會(huì)造成公共服務(wù)供給的低效和錯(cuò)配。另一方面，如果上級(jí)政府盲目地滿足社會(huì)的需求，不考慮政府財(cái)政能力，這也有違財(cái)政可持續(xù)性的要求。因此，合適的部門項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)理應(yīng)平衡社會(huì)的當(dāng)前需求和長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展要求。在制定績(jī)效目標(biāo)的過程中，則應(yīng)嚴(yán)格按照跨年度平衡預(yù)算的制定流程和十三五規(guī)劃、十九大報(bào)告要求進(jìn)行編制。

具體制定部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的流程包括三個(gè)環(huán)節(jié)：首先，由預(yù)算單位的各個(gè)部門上報(bào)項(xiàng)目支出的績(jī)效目標(biāo)后，預(yù)算績(jī)效管理部門按照本單位績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度及工作規(guī)范，根據(jù)部門的單位職能、年度工作計(jì)劃和中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃審核預(yù)算單位上報(bào)的績(jī)效目標(biāo)是否符合要求，如果不符合就退回預(yù)算單位重新調(diào)整，如果符合預(yù)算單位則向部門預(yù)算支出部門上報(bào)符合績(jī)效目標(biāo)的預(yù)算目標(biāo)，最終由預(yù)算處（科）批復(fù)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。

其次，績(jī)效目標(biāo)需要進(jìn)一步細(xì)化，部門預(yù)算績(jī)效才能夠量化和衡量。按照設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的原則，把績(jī)效目標(biāo)具體化為可以計(jì)量的一系列指標(biāo)?？梢詤⒖计胶庥?jì)分卡的原理，從財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度，結(jié)合財(cái)政部項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)模板以及《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，將績(jī)效考核指標(biāo)體系分為四個(gè)方面，分別是預(yù)算投入、內(nèi)部流程、項(xiàng)目效益和可持續(xù)成長(zhǎng)四個(gè)維度。按照績(jī)效評(píng)價(jià)體系的內(nèi)容，對(duì)部門每項(xiàng)項(xiàng)目支出進(jìn)行打分，通過不同的權(quán)重賦值得到不同項(xiàng)目的加權(quán)得分。然后根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目預(yù)算資金占部門預(yù)算的比重得到部門項(xiàng)目支出的總分。同理，分析得到部門基本支出績(jī)效評(píng)分，同樣按照基本支出預(yù)算資金的占比和項(xiàng)目支出得分加總得到部門整體績(jī)效得分。

最后，學(xué)界和實(shí)務(wù)部門對(duì)不同政府部門的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行了研究和分析，認(rèn)為并不存在能被一致接受、適用于各個(gè)部門的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。既然哪些績(jī)效目標(biāo)必須納入績(jī)效考核體系難以定論，則可以采用建立“負(fù)面清單”的方式，將諸如決算超支規(guī)模、“三公經(jīng)費(fèi)”減少規(guī)模等指標(biāo)不視作績(jī)效目標(biāo)，這也能避免地方部門的“懶政”。

2、事中：建立預(yù)算績(jī)效跟蹤制度。預(yù)算績(jī)效管理的最終目的不是尋找部門在資金使用效率方面存在的問題，而是解決問題，提升部門預(yù)算績(jī)效。因此加強(qiáng)事中管理，建立預(yù)算績(jī)效跟蹤制度有助于分析預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效目標(biāo)出現(xiàn)偏差的原因，并對(duì)癥下藥及時(shí)糾正。績(jī)效跟蹤包括項(xiàng)目績(jī)效日常跟蹤和項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效半年總結(jié)分析。日常跟蹤是指在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，不定期對(duì)項(xiàng)目支出情況進(jìn)行抽查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行中的問題，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)以及往年預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)調(diào)整、糾正。半年總結(jié)分析是指按照階段的績(jī)效目標(biāo)，每半年對(duì)部門整體財(cái)政支出情況實(shí)施總結(jié)分析，并對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行全面分析，是否滿足半年目標(biāo)。同時(shí)也要對(duì)其他支出進(jìn)行抽檢，防止政策出現(xiàn)死角。

3、事后：加強(qiáng)績(jī)效結(jié)果應(yīng)用并建立績(jī)效缺失督導(dǎo)問責(zé)制度。對(duì)部門預(yù)算績(jī)效進(jìn)行事后管理，是進(jìn)一步提升部門財(cái)政資金使用效率的關(guān)鍵，只有認(rèn)真發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)問題，最終解決問題，才是事后管理的目的。開展事后績(jī)效評(píng)價(jià)工作，包括撰寫績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告、建立績(jī)效評(píng)價(jià)檔案兩方面。預(yù)算資金使用單位應(yīng)當(dāng)在績(jī)效評(píng)價(jià)工作完成后一個(gè)月內(nèi)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和報(bào)告報(bào)部門備案。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)也要按照委托方的要求，按時(shí)提交評(píng)價(jià)報(bào)告并報(bào)部門備案。

此外，預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)該重視在預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效考核過程中發(fā)現(xiàn)的問題，要對(duì)這些問題進(jìn)行整理、分析。按照各個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，編寫項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。這有助于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以督促部門制定切實(shí)可行的整改方案。建立評(píng)價(jià)結(jié)果與三年滾動(dòng)預(yù)算有機(jī)結(jié)合機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。例如，在新常態(tài)下稅務(wù)系統(tǒng)編制三年滾動(dòng)預(yù)算可以加強(qiáng)對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的分析和預(yù)測(cè)，通過自上而下和自下而上雙管齊下的方法，確定稅務(wù)系統(tǒng)應(yīng)該承擔(dān)的政策責(zé)任、應(yīng)達(dá)到的產(chǎn)出和達(dá)到產(chǎn)出目標(biāo)而采取的業(yè)務(wù)活動(dòng)以及為此而制定的目標(biāo)。在通過整改提高資金使用效率之后，應(yīng)及時(shí)調(diào)整未來三年預(yù)算中的資金安排，以“更少的錢辦更多的事”為前提，將資金引入支出需求增加的項(xiàng)目。同時(shí)，建立績(jī)效問責(zé)機(jī)制，將預(yù)算績(jī)效管理納入部門領(lǐng)導(dǎo)考核范圍，本著“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)資金使用效率較低的預(yù)算部門及其責(zé)任人員實(shí)施行政問責(zé)。

（三）推進(jìn)地方部門預(yù)算績(jī)效管理的社會(huì)參與

建立全過程預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，積極將民間組織、社會(huì)團(tuán)體等第三方機(jī)構(gòu)納入進(jìn)來，明確可以參與的范圍，提高政府支出績(jī)效管理的有效性。

1、建立地方部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)庫(kù)。地方財(cái)政部門應(yīng)該按照相應(yīng)的資格認(rèn)定，建立預(yù)算績(jī)效管理第三方機(jī)構(gòu)庫(kù)。其他各級(jí)預(yù)算部門通過公開招標(biāo)等方式，確定入選本部門預(yù)算績(jī)效管理第三方機(jī)構(gòu)。第三方機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算部門確定的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算績(jī)效跟蹤管理，按照相關(guān)評(píng)價(jià)程序和現(xiàn)場(chǎng)抽查、隨機(jī)調(diào)查、文獻(xiàn)查閱等方式，檢查項(xiàng)目所涉及的財(cái)務(wù)賬簿、會(huì)計(jì)憑證、相關(guān)文件等資料，對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行績(jī)效考核。

2、加強(qiáng)與第三方合作，培養(yǎng)預(yù)算管理技術(shù)人才。委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府部門進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)。除進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政政策、稅收理論學(xué)習(xí)外，特別需要有針對(duì)性地增加績(jī)效管理、項(xiàng)目管理等方面的培訓(xùn)內(nèi)容。一方面，創(chuàng)新思維創(chuàng)新方法加強(qiáng)對(duì)各層級(jí)員工進(jìn)行培訓(xùn)，強(qiáng)化績(jī)效理念，提升預(yù)算績(jī)效管理人員能力素質(zhì)；另一方面，邊培訓(xùn)邊轉(zhuǎn)化運(yùn)用抓好實(shí)踐，做好第三方機(jī)構(gòu)與本部門的協(xié)調(diào)工作，加強(qiáng)信息的互換共享，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，并共同解決。

3、逐步擴(kuò)大部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)范圍。從橫向來看，要將預(yù)算績(jī)效劃分為基本支出績(jī)效和項(xiàng)目支出績(jī)效，將預(yù)算資金超過一定金額以上的支出納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，具體金額標(biāo)準(zhǔn)需要地方各部門根據(jù)實(shí)際情況加以確定；從縱向來看，要逐年增加進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目數(shù)量，努力實(shí)現(xiàn)地方部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋，并由資金使用部門按規(guī)范格式撰寫績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。■

北京市地方稅務(wù)局、中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

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