摘 要：2010年3月和2015年8月，我國對《選舉法》進行了第五次和第六次修正，在第五次修正中確立了城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表制度，進一步體現(xiàn)了《憲法》所規(guī)定的選舉平等原則。通過對P市換屆選舉情況進行調(diào)研、分析后發(fā)現(xiàn)，選舉平等原則在選舉實踐中并未完全得以實現(xiàn)。針對當前換屆選舉中存在的問題，本文認為，做好普法宣傳工作，合理劃分選區(qū)，規(guī)范流動選民登記，加強流動票箱管理，嚴格委托投票的條件和程序等，能夠規(guī)范選舉程序，更好地貫徹我國《選舉法》的規(guī)定，確保選舉平等原則真正得以實現(xiàn)。

關(guān) 鍵 詞：選民；選區(qū)；選舉權(quán)；選舉平等

中圖分類號：D621.4 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）11-0028-09

收稿日期：2017-07-03

作者簡介：段貞鋒（1982—），男，河南開封人，平頂山學(xué)院政法學(xué)院民商法學(xué)教研室主任，講師，研究方向為訴訟法學(xué)。

2010年，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱2010《選舉法》）第五次修正取消了之前的“四分之一條款”，規(guī)定城鄉(xiāng)選民按同比例選舉人大代表，對我國選舉平等原則的實現(xiàn)具有重要意義。2015年，《選舉法》在此基礎(chǔ)上對部分內(nèi)容進行了第六次修正。2012、2013年全國各地陸續(xù)完成了人大代表換屆選舉工作，這是2010《選舉法》實現(xiàn)“同票同權(quán)”后的第一次適用。那么，在人大代表選舉過程中平等原則的實現(xiàn)情況究竟如何？本文以H省P市選舉情況為例進行探討，并針對其中存在的問題提出相應(yīng)的對策。

一、對P市選舉結(jié)果的統(tǒng)計、分析

P市轄10個縣（市、區(qū)）、90個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?20余萬人，其中，18周歲以上人口380余萬人，占總?cè)丝诘?3%；列入選民名單人口370余萬人，占18周歲以上人口的97%。依照有關(guān)法律法規(guī)和P市實際情況，P市縣、鄉(xiāng)人大從2011年下半年開始籌備換屆工作，全市共劃分縣人大代表選區(qū)1185個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選區(qū)2811個，均于2012年上半年前完成了換屆選舉工作。本次人大換屆選舉是2010《選舉法》實現(xiàn)“同票同權(quán)”后P市首次也是唯一一次換屆選舉，本次人大換屆選舉首次按照城鄉(xiāng)相同人口比例選舉人大代表。經(jīng)過各方努力，每一個過程都取得了實質(zhì)性的進展，平等原則得到了進一步體現(xiàn)。筆者通過走訪、座談及其它方式對P市的選舉情況進行了深入調(diào)研。

（一）P市人大代表換屆選舉結(jié)果統(tǒng)計

P市本屆鄉(xiāng)級人大換屆共選出代表5986名，其中，工人代表818名，占13.7%；農(nóng)民代表2606名，占43.5%；領(lǐng)導(dǎo)干部代表445名，占7.4%；其他各職業(yè)代表2117名，占35.4%。鄉(xiāng)級人大代表選舉結(jié)果及與上屆選舉結(jié)果分類比較情況如下（見表1）：

全市本次換屆共選出縣級人大代表2137名，其中，工人代表153名，占7.2%；農(nóng)民代表754名，占35.3%；領(lǐng)導(dǎo)干部代表162名，占7.6%；其他各職業(yè)代表1068名，占49.9%?？h級人大代表的具體結(jié)果分類與上屆選舉結(jié)果比較情況如下（見表2）：

2014年3月，P市完成市級人大換屆選舉，因省轄市管轄范圍的調(diào)整，P市所轄范圍與上屆選舉時相比發(fā)生了一些變化，此次換屆選舉共劃分十個選舉單位，最終選舉產(chǎn)生市級人大代表420名，相比上一屆人大代表的名額分布情況也發(fā)生了一些變化。選舉結(jié)果的具體分布及與上屆市人大代表選舉結(jié)果比較情況如下（見表3）：

分析P市本屆市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級換屆選舉的結(jié)果及與上屆的變化情況可以發(fā)現(xiàn)：領(lǐng)導(dǎo)干部代表及工人代表人數(shù)出現(xiàn)了明顯下降趨勢，農(nóng)民代表人數(shù)比上屆有明顯提升，占總代表人數(shù)的比例明顯高于上屆。當前，我國農(nóng)村人口所占比重仍然較大，農(nóng)民代表總?cè)藬?shù)的提高有助于農(nóng)村群眾更好地參與國家事務(wù)管理，有利于我國《憲法》所規(guī)定的城鄉(xiāng)平等原則的進一步實現(xiàn)。

能夠選出代表自己意愿的人大代表，通過選出的代表提出自己的意見和建議，使得農(nóng)民參加選舉的積極性越來越高。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的推進，雖然農(nóng)村地區(qū)總?cè)丝跀?shù)呈逐年下降趨勢，但由于《選舉法》將城鄉(xiāng)每一代表所代表的選民人數(shù)作了統(tǒng)一規(guī)定，相較原來城鄉(xiāng)4：1的比例來說，農(nóng)村選出的人大代表人數(shù)的增加符合2010《選舉法》修正的立法初衷，選舉平等原則得到了更好的體現(xiàn)。

（二）對選舉結(jié)果的深層次分析

從P市三級人大換屆選舉結(jié)果來看，依照2010《選舉法》，農(nóng)民代表的比例顯著提高，更好地體現(xiàn)了平等原則，但其中還存在一些問題。

選舉平等原則包含形式平等和實質(zhì)平等兩個層面。2010《選舉法》實現(xiàn)了城鄉(xiāng)“同票同權(quán)”，即城鄉(xiāng)每一代表背后的選民人數(shù)相同，確保了城鄉(xiāng)每一選民投出的選票都具有同等的效力，但這種選舉機會的平等只是形式平等。選舉平等還應(yīng)包涵實質(zhì)平等即選舉結(jié)果的平等，如選出的農(nóng)民代表應(yīng)當是能夠真正代表農(nóng)民、反映農(nóng)民真實意愿的代表。

在現(xiàn)代社會，人口的自由流動性不斷增強，農(nóng)村和城市的界限已經(jīng)不再涇渭分明，農(nóng)民的職業(yè)身份判斷是個比較模糊的問題。有些農(nóng)民經(jīng)常到附近的市、縣、鎮(zhèn)從事一些“非農(nóng)”工作，如以往種糧種菜的農(nóng)民，現(xiàn)在卻到市、縣、鎮(zhèn)當工人、泥水匠，他們究竟應(yīng)當投票選農(nóng)民代表還是選城市代表？這種模糊的城鄉(xiāng)界限導(dǎo)致選舉實踐中農(nóng)民代表身份不易區(qū)分。

P市本屆鄉(xiāng)級人大換屆選舉共選出農(nóng)民代表2606名，比上屆增加了310名。筆者通過走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在2606名農(nóng)民代表中真正具有農(nóng)民身份的只有1772名，占農(nóng)民代表總?cè)藬?shù)的68.0%；其余的834名代表包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營者584名，這些人雖然在農(nóng)村經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但其并非真正的農(nóng)民，以農(nóng)民代表身份當選不符合實質(zhì)平等原則。另外，還有上級“空降”下來的“下派參選”代表及在農(nóng)村工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員、村委會成員等共183名及其他人員67名。由于《選舉法》并未對選民在居住地的居住年限加以限制，沒有要求代表候選人必須在其參選的選區(qū)工作、生活達到一定的年限，所以，這種“下派參選”指標的做法并不違背法律規(guī)定。[1]endprint

本屆縣級人大換屆選舉共選出農(nóng)民代表754名，比上屆增加了66名。由于縣級人大代表大多同時兼有鄉(xiāng)級人大代表身份，因此，與鄉(xiāng)級人大代表的情況類似，在全部754名縣級農(nóng)民代表中真正具有農(nóng)民身份的只有476名，占總?cè)藬?shù)的63.1%；其余278名代表包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營者165名，“下派參選”代表和上級政府派駐基層負責農(nóng)村工作的人員83名，其他各類農(nóng)民代表30名。

本屆市級人大換屆選舉共選出農(nóng)民代表70名，比上屆增加了11名。70名農(nóng)民代表中真正具有農(nóng)民身份的只有37名，占農(nóng)民代表總?cè)藬?shù)的52.9%；其余的33名代表包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營者20名，“下派參選”代表和上級政府派駐基層負責農(nóng)村工作的人員9名，其他各類農(nóng)民代表4名。

以上部分農(nóng)民代表雖然工作、生活在農(nóng)村，但其身份并非真正的農(nóng)民，不能真正代表普通農(nóng)民的意愿，他們占用了農(nóng)民代表名額，使得真正的農(nóng)民代表數(shù)量相應(yīng)縮減。另外，本屆鄉(xiāng)級1772名具有真正農(nóng)民身份的代表也大多是農(nóng)民中的佼佼者，他們中很多人已不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，部分人還在城市購買了住房，其生活已經(jīng)逐漸脫離了農(nóng)村，這些人難以了解目前農(nóng)村存在的問題，不能真正代表廣大農(nóng)民的意愿。

選民以效力相同的投票通過平等的選舉程序選出人大代表，是選舉平等原則實現(xiàn)的重大突破，2010《選舉法》中“同票同權(quán)”的規(guī)定能夠保證形式平等的實現(xiàn)，但通過上述對選舉結(jié)果的深層次分析可以發(fā)現(xiàn)，實踐中還存在一些問題，影響了實質(zhì)平等的實現(xiàn)，進而也會影響選舉平等原則的實現(xiàn)。

二、選舉平等原則實現(xiàn)過程中

存在的問題

（一）選區(qū)劃分無法保證平等

實現(xiàn)城鄉(xiāng)“同票同權(quán)”是2010《選舉法》修正的核心內(nèi)容。選區(qū)是組織選舉、開展選舉活動的基本單位，選區(qū)的劃分是直接選舉中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是在選舉中落實平等原則的具體體現(xiàn)。因此，選區(qū)的合理劃分是選舉程序公正的前提，是貫徹落實《選舉法》的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

按照2010《選舉法》，農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)相同，因而必須依據(jù)要選代表的總?cè)藬?shù)對各選區(qū)進行重新劃分?！俺青l(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”必然采取城鄉(xiāng)分離的選區(qū)劃分方法，即把農(nóng)村和城市分開劃分選區(qū)，因為由一個既有城市居民又有農(nóng)民的選區(qū)選出來的人大代表很難區(qū)分是代表城市居民還是代表農(nóng)民。為此，首先應(yīng)確定某級人大代表的應(yīng)選名額，然后用本級行政區(qū)劃的人口數(shù)除以該名額數(shù)，得到本地區(qū)選舉人大代表的人口因子，即每一代表所代表的人口數(shù)。[2]在劃分選區(qū)時，應(yīng)當以人口因子為基準。

2010《選舉法》規(guī)定選區(qū)的劃分依據(jù)有兩種：一是按居住狀況劃分，二是按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。由于當前我國流動人口較多，大多以農(nóng)村外出務(wù)工人員為主，按居住狀況劃分選區(qū)容易在登記工作中出現(xiàn)漏登、錯登等問題；如果按單位劃分選區(qū)，會存在選舉行政化的弊端，容易導(dǎo)致選舉不平等。當前這兩個標準究竟如何選擇，法律尚無明確且具體的標準，加之各地在認識上存在偏差，實踐中究竟應(yīng)當如何科學(xué)地劃分選區(qū)，目前還沒有較為統(tǒng)一的思路。

以P市為例，其下轄共90個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口30000余人，最小的M鎮(zhèn)也有12000余人，按預(yù)選代表總?cè)藬?shù)和全市總?cè)丝谟嬎?，最小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可選舉4名縣級人大代表，而縣直黨政一級機構(gòu)的1600余人全部放在一起還不夠劃分為一個小選區(qū)，不夠分配一名縣級人大代表名額。為此，個別縣、鄉(xiāng)為保證既定代表候選人當選，把既定的代表候選人分配到下一級選區(qū)，強調(diào)必須全票當選。下級選舉單位為了確保上級分配的候選人當選，不惜擠占本選區(qū)應(yīng)當當選的代表名額。出現(xiàn)這些現(xiàn)象，與選區(qū)劃分不夠合理有關(guān)，違背了“每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同”的原則。

（二）流動人口的選舉權(quán)缺乏保障

一般說來，流動人口是指居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人員。[3]流動人口生活地點的不固定性與選民資格登記及其選舉權(quán)的行使形成了矛盾，應(yīng)引起相關(guān)部門的高度重視，但2010《選舉法》對此并未作出明確規(guī)定。

隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人戶分離的現(xiàn)象不斷增加，戶在人不在、人在戶不在的情況比較普遍，特別是當前農(nóng)村大量農(nóng)民選擇離開自己的戶籍地進城務(wù)工，農(nóng)村剩余人口基本屬于“386199”部隊，①實際居住人數(shù)與戶籍人數(shù)差距較大，給選民登記工作增加了難度，在登記工作中錯登、漏登、重登的現(xiàn)象時有發(fā)生。

目前，在P市520多萬人口中，外出務(wù)工人員近100萬人。這些外出務(wù)工人員有的是舉家外出，有的是適齡人員外出，家中只剩下老人和兒童，有的一年才回家一次，有的甚至幾年才回家一次。他們對選舉人大代表熱情不高，認為為了這些“與自己無關(guān)”的事情而耽誤務(wù)工時間、浪費往返路費不值得。因此，其返回原籍參加選舉的幾率很低，也很少有人委托別人在原選區(qū)代為投票，法律賦予的選舉權(quán)被他們“主動”放棄了。

不愿返回原籍參加選舉的外出務(wù)工人員在其居住地參加選舉面臨著更大的困難。一些地方對外來務(wù)工人員在本地參加選舉提出了相應(yīng)的條件，如要求提供戶籍證明、選民資格證明、在當?shù)鼐幼∑谙拮C明等，[4]使得相當一部分外來務(wù)工人員失去了在現(xiàn)居住地選舉的資格。

（三）代表結(jié)構(gòu)比例失衡

2010《選舉法》第六條對各級人大代表的結(jié)構(gòu)組成提出了要求，但從目前代表結(jié)構(gòu)比例的現(xiàn)實來看，結(jié)構(gòu)比例失衡現(xiàn)象仍然存在。

以P市上一屆市級人大代表426名的比例為例，換屆選舉前確定的代表結(jié)構(gòu)比例是：工人代表和農(nóng)民代表分別占總數(shù)的18.78%，黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部占總數(shù)的26.06%，其他合計36.38%。從換屆選舉后的實際情況來看，在全市426名代表中，工人、農(nóng)民和知識分子代表分別為49名、59名和57名，分別占代表總數(shù)的11.5%、13.8%、13.4%，而領(lǐng)導(dǎo)干部代表159名，所占比例達37.3%。如P市規(guī)定，選舉市人大代表時，縣、鄉(xiāng)黨委書記和縣長、人大主任必須當選為人大代表，這就出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記等領(lǐng)導(dǎo)占用農(nóng)民代表名額，縣長、人大主任等領(lǐng)導(dǎo)占用工人或知識分子代表名額的現(xiàn)象。endprint

還需要說明的是，基層代表中存在個體企業(yè)家所占比例過大的問題，如P市在上屆所選舉的市級人大代表中，企業(yè)經(jīng)營者59名，占代表總數(shù)的13.8%，這與農(nóng)民代表比例相同并高于工人代表比例，因為這部分人占去了大量的選舉名額，因而真正能夠當選的工人、農(nóng)民代表名額就勢必會減少。

（四）選民往往“被代表”

2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡陽市第十四屆人民代表大會第一次會議在差額選舉省人大代表時發(fā)生了嚴重的以賄賂手段破壞選舉的案件。共有56名當選的省人大代表存在送錢拉票行為，涉案金額高達人民幣1.1億余元，有518名衡陽市人大代表和68名大會工作人員收受錢物。[5]

人大換屆選舉是要讓百姓選出自己信任的代表，上表民意，下達政策，其建言獻策對改善民生、發(fā)展經(jīng)濟也具有重要意義。如果選民在選舉過程中不能有效行使選舉權(quán)，當選的代表與選民愿意選舉的代表有出入甚至背離選舉結(jié)果，廣大選民的意愿就難以通過當選代表表達，參與選舉就會成為一種形式，“被代表”的選民就會逐漸失去參與選舉的積極性。特別是在農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民對選舉村委會主任、副主任比較關(guān)注，對選舉人大代表則表現(xiàn)出冷淡情緒。農(nóng)民自己想選的人不一定是候選人，而對本選區(qū)提出的正式候選人的情況又不了解，再加之有的代表當選后不積極履職或履職能力差，不能真正代表農(nóng)民的意愿，沒有為農(nóng)民辦幾件實事，因此，選民認為選舉人大代表與自己沒有關(guān)系，選不選或者選誰不選誰都無所謂，由此而產(chǎn)生了厭選情緒。結(jié)果是很多農(nóng)民不積極參加選舉，即使參加也是敷衍了事，無法真正落實平等原則。

（五）流動票箱使用、管理不規(guī)范

一是流動范圍難以確定。設(shè)置流動票箱的本意是方便那些因患有疾病等原因而行動不便或居住分散并且交通不便的選民投票，是一種輔助的投票方式。但在實際操作中，由于選民不易組織等原因，流動票箱反而成為了主要的投票方式，弱化了投票站的作用。[6]二是投票過程中監(jiān)控困難，往往會出現(xiàn)工作人員代替投票人員填寫選票并投票的現(xiàn)象。三是選民把流動票箱當作正常的投票途徑，下次選舉仍然在家坐等選舉工作人員持流動票箱上門后才進行投票，既浪費了時間、人力，也難以保證選舉的公正性。

（六）選民無法見到候選人

2010《選舉法》第三十三條規(guī)定：候選人應(yīng)當與選民見面。但對見面形式、范圍沒有明確規(guī)定，實踐中各地在操作上沒有落到實處。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，實際上P市大部分縣、鄉(xiāng)在選舉過程中都未組織代表候選人與選民見面，尤其是上一級下派的代表候選人更沒有與選民直接見面。廣大選民直到選舉時對各代表候選人還是除了姓名外一無所知。

（七）選舉委員會成員角色存在沖突

根據(jù)2010《選舉法》的規(guī)定，在換屆選舉中，選舉委員會在所轄的區(qū)域內(nèi)主持和開展選舉工作，選舉委員會的組成人員由人大常委會任命。2010《選舉法》第九條規(guī)定，代表候選人不得兼任選舉委員會成員。但在實際選舉過程中，代表候選人大多都是選舉委員會的組成人員，這些人一旦辭職，選舉委員會就成了空架子，不僅無人指導(dǎo)選舉，而且也無法保證選舉按程序進行。筆者對P市三級人大換屆選舉的選舉委員會組成情況進行調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，選舉委員會成員大多是本屆人大代表的候選人，這些候選人一旦辭去選舉委員會成員職務(wù)，選舉將因為無人管理而陷入無序狀態(tài)。

（八）委托投票不規(guī)范

選民在選舉日到選舉現(xiàn)場參加投票活動，選出自己認可的人大代表，是其行使自身民主權(quán)利的最直接方式。但在實際操作過程中，因客觀原因不能到場而委托他人代為投票的特殊方式卻被普遍適用，委托投票在有些地方已成為片面追求高參選率的工具，除確實無法參加選舉的情況外，那些不愿參加投票的選民也以委托方式讓他人代為投票，選舉現(xiàn)場一人代投五六張甚至十幾張選票的情況時有發(fā)生。

在一些地方的選舉中，“委托人”委托他人代為投票大多選擇簡單的口頭方式，并沒有按照要求填寫委托書，工作人員組織投票時也不要求“被委托人”出示委托書。選舉投票過程中可以隨意地“委托”和“被委托”，投票的過程與結(jié)果就難免出現(xiàn)問題。

三、確保選舉平等原則實現(xiàn)的對策

（一）增強選民的權(quán)利意識

自2010《選舉法》頒布實施以來，由于宣傳力度不夠，加上很多群眾認為“《選舉法》幾年才用到一次，不像其他法律與日常生活息息相關(guān)，沒有學(xué)習的必要”，所以，《選舉法》的基本原則和基本內(nèi)容只有少數(shù)從事選舉工作的人員了解，多數(shù)選民對《選舉法》的內(nèi)容了解得比較少，不了解選舉人大代表對自身現(xiàn)實利益的重要程度。為此，只有通過強有力的學(xué)習和宣傳，才能使廣大選民尤其是農(nóng)民增強權(quán)利意識。一要重視手中的權(quán)利?！哆x舉法》是規(guī)定人大代表選舉基本原則和組織程序的重要法律，是我國人大代表選舉制度的法律基礎(chǔ)，要想依照法定程序選出自己滿意的代表，廣大選民就需要認真學(xué)習《選舉法》，切實增強責任意識和參選意識。二要珍惜手中的權(quán)利。選舉權(quán)中的平等原則就是選民在選舉中地位平等，享有同等的選舉權(quán)，每個選民的投票權(quán)相同，一人一票，并且每一張選票的價值相等、效力相同，這是每個城鄉(xiāng)選民享有平等原則的直接體現(xiàn)。因此，每個選民都應(yīng)認識到自己所投的一票是十分神圣的，要倍加珍惜。三要保護手中的權(quán)利。選舉平等原則除了形式上的一人一票外，還要求代表名額分配相等。2010《選舉法》第六條新增了“人大代表應(yīng)當具有廣泛的代表性”的要求，可以說，這一要求是實現(xiàn)平等原則的前提。具體而言，只有當各個階層、各種職業(yè)的公民珍惜選舉權(quán)時，其選舉產(chǎn)生的代表才能廣泛代表社會各個方面的意見。因此，每個選民都應(yīng)珍惜自身平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，真正選出能夠代表自己利益的人大代表。

（二）合理劃分選區(qū)

根據(jù)2010《選舉法》的有關(guān)規(guī)定，選民資格的登記和確認，代表名額的分配，代表候選人的提名、推薦等，都要按照選區(qū)進行。為了實現(xiàn)公平選舉，使選舉產(chǎn)生的代表具有更廣泛的代表性，充分反映各方面的利益，實現(xiàn)選舉制度中的平等原則，必須合理劃分選區(qū)。合理劃分選區(qū)應(yīng)把握以下三點：一是代表名額要按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口相同的原則進行分配。[7]從P市的實際情況來看，按照每個選區(qū)選出1-3名代表的劃分標準，應(yīng)當相應(yīng)地增加選區(qū)數(shù)，實行大選區(qū)套小選區(qū)的辦法，由幾個選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表的小選區(qū)組成一個選舉縣級代表的大選區(qū)。大選區(qū)可以在一個行政村或居委會，也可以橫跨幾個行政村或居委會。但是一個代表對應(yīng)的選民數(shù)要大體相等。二是要便于縣鄉(xiāng)換屆選舉工作的同步進行。選舉同步進行，是指在縣（市、區(qū)）的范圍內(nèi)，在同一時間分別進行兩級人大代表的提名和投票工作。選區(qū)的科學(xué)統(tǒng)籌劃分是實現(xiàn)這一目標的重要保障，應(yīng)盡量使幾個鄉(xiāng)級人大代表選區(qū)組成一個縣級人大代表選區(qū)，對選民進行一次性登記，登記信息可以在兩級人大選舉中共享，這樣，既可以方便組織選舉也能夠降低選舉成本。三是要考慮代表當選后聯(lián)系選民、反映選民意見和建議的需要。選區(qū)是選民與代表聯(lián)系的連接點，代表當選后主要的活動區(qū)域為其所在的選區(qū)，在選區(qū)范圍內(nèi)開展活動、接受監(jiān)督，因此，選區(qū)的劃分要便于代表聯(lián)系選民、開展工作。endprint

（三）做好選民登記工作，保證流動人口的選舉權(quán)

選民登記是對公民選舉權(quán)的一種確認和公示程序，指選舉機構(gòu)在選舉日前對本選區(qū)享有選舉權(quán)的公民依法進行統(tǒng)計并登記造冊予以公布，以便選民參加投票選舉的選舉制度。[8]這是將公民法律意義上的選舉權(quán)轉(zhuǎn)化為能夠?qū)嶋H行使的選舉權(quán)的必經(jīng)環(huán)節(jié)。

選民登記是保證平等享有選舉權(quán)的公民行使選舉權(quán)的重要措施。目前，選民登記工作中最大的難題是流動人口的選民登記。近幾年，隨著流動人口的日漸增多，選民登記出現(xiàn)了新的難題?？偨Y(jié)各地的實際做法，應(yīng)從以下幾個方面保障流動人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)：一是流動人口原則上應(yīng)在戶籍所在地參加縣、鄉(xiāng)人大選舉。在外出打工時，各村民委員會應(yīng)當保留外出務(wù)工人員的電話和地址，電話和地址發(fā)生變化的應(yīng)當及時進行信息反饋，以方便通知他們回戶籍所在地參加選舉。二是由于客觀原因不能回原選區(qū)參加選舉的，可以書面委托其他選民或者有選舉權(quán)的親屬在選舉日到選舉現(xiàn)場代為投票，但必須經(jīng)選舉委員會同意。三是有些選民已經(jīng)遷居外地，但戶口尚未轉(zhuǎn)出，可以持原戶口所在地選區(qū)的選民資格證明參加現(xiàn)居住地選區(qū)的選舉。四是各地可以將選舉時間安排在外出務(wù)工人員集中返鄉(xiāng)的歲末年初，以便對務(wù)工人員全面登記，提高選民的參選率。五是由于外出務(wù)工人員參加選舉存在的問題比較突出，建議有關(guān)部門出臺具體有效的措施，以進一步保證外出務(wù)工人員享有的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，從而在實質(zhì)上進一步實現(xiàn)選舉的平等參與。

（四）切實加強對流動票箱的管理

在選舉中，流動票箱是專門為部分行動不便、交通不便的選民投票而設(shè)計的。選舉委員會可以派工作人員帶流動票箱到選民的住地讓他們投票，以保證他們行使選舉權(quán)。為了確保選舉的準確和公平，必須加強對流動票箱的管理：一是原則上選民投票必須到選舉現(xiàn)場，流動票箱僅是選民投票的輔助形式。對于不符合《選舉法》規(guī)定的特殊情況的選民，不得使用流動票箱進行投票。二是流動票箱應(yīng)當有2名以上的專人負責并設(shè)立監(jiān)票人，事前必須由監(jiān)票人在選舉大會或者投票站驗箱，加封上鎖。同時，還應(yīng)設(shè)有秘密寫票處，以保證選舉結(jié)果是選民真實意愿的反映，不受任何外界因素的影響。投票也要由選民親自進行，工作人員不能代寫代投。三是對于在選舉日不能到投票站或者選舉大會參加投票，需要選舉委員會派工作人員帶流動票箱登門投票的選民，其家屬或者親友應(yīng)事先告知選舉委員會，選舉委員會應(yīng)當作出相應(yīng)安排。四是流動票箱的選票要與投票站或者選舉大會的選票一起在監(jiān)票人、計票人以及有關(guān)人員在場的情況下同時開箱，一并計票。[9]

（五）完善候選人提名及與選民見面的法律程序

根據(jù)2010《選舉法》的規(guī)定，推薦代表候選人的主體要多元化，即相關(guān)主體推薦的代表候選人都具有同等的法律地位?！哆x舉法》第二十九條規(guī)定：選民或者代表，十人以上聯(lián)名，可以推薦代表候選人。選民或代表不僅有投票的自由，而且有提名候選人的權(quán)利，通過選票表達選民或代表的意志，是我國選舉制度落實平等原則的具體體現(xiàn)。為此，必須尊重選民或者人大代表聯(lián)合提名的法律地位。

在實踐中，正式候選人的確定應(yīng)采取“三上三下”的辦法：首先，由選舉委員會將推薦的代表候選人匯總，經(jīng)審查后將候選人及其基本情況予以公布（一上），再交各選民小組討論（一下）；其次，召開選民代表會議，介紹各選民小組討論情況并進行協(xié)商，縮小候選人范圍（二上），向選民介紹各選民小組討論的情況和選民代表會議協(xié)商的情況，聽取選民意見（二下）；再次，將協(xié)商情況和選民對協(xié)商結(jié)果的意見上報選舉委員會，選舉委員會根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定正式代表候選人名單（三上），按選區(qū)公布正式候選人名單及候選人基本情況（三下）。[10]對于意見分散的選區(qū)還應(yīng)當增加協(xié)商和征求意見環(huán)節(jié)。

在這個過程中，最關(guān)鍵的是要充分發(fā)揚民主，認真聽取和尊重較多數(shù)選民的意見，不能由領(lǐng)導(dǎo)指派或者上級硬性下達代表構(gòu)成比例。如果選民在確定正式代表候選人過程中存在較大分歧，不能形成較多數(shù)或一致意見，可以通過預(yù)選的方式選出正式候選人名單。

關(guān)于代表候選人與選民見面問題，2010《選舉法》將以前的“可以”改為了“應(yīng)當”，將可為模式轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)為模式，能夠確保選民更為全面地了解代表候選人的信息。這里需要注意三個問題：首先，組織見面只能根據(jù)選民的要求進行。其次，只要選民要求與代表候選人見面，選舉委員會就應(yīng)當組織二者見面。再次，細化見面內(nèi)容，代表候選人與選民見面時，除了應(yīng)主動向選民介紹本人的情況外，還應(yīng)當回答選民提出的問題。這些做法既有利于選民加深對代表候選人的了解，更好地行使選舉權(quán)，也有利于選出自己滿意的代表。

（六）嚴格掌握委托投票

要進一步規(guī)范選舉程序，須嚴格掌握委托投票的法定程序。委托他人代為投票必須符合以下五個條件：一是委托原因只能是選民在選舉日因客觀原因不能親自參加選舉，其他任何原因皆不能委托投票。如果選民因是文盲或者因殘疾不能寫選票，可以委托自己信任的人代寫選票，但不得代為投票，投票還須選民親自到場。二是委托必須采取書面形式。委托書中須具體寫明接受委托的人、委托其代自己投票的意思和自己欲選的候選人，被委托人持此內(nèi)容明確的委托書方可到現(xiàn)場代委托人投票，電話或口頭方式委托的，不產(chǎn)生委托的效力。三是受托者本人必須有選舉權(quán)。現(xiàn)實中一些選民不到現(xiàn)場投票，讓自己未成年子女代自己寫選票并代自己投選票的現(xiàn)象時有發(fā)生。如果接受委托代為投票的人不具備選民資格，則其接受委托和代為投票的行為無效。四是委托代投票不能超出法定的數(shù)量限制。每一選民接受委托的數(shù)量不得超過3人，接受委托超過3人的，委托人應(yīng)當重新更換委托對象，拒不更換的，委托無效。五是委托他人代為投票必須經(jīng)選舉委員會同意。另外，為保證選舉結(jié)果的真實性，被委托人只能依委托人的意愿選擇其欲選對象并代為投票，不得按照自己的意愿隨意填寫。

（七）發(fā)揮好選舉委員會的作用

設(shè)立選舉委員會時，應(yīng)當避開提名候選人，從人大的黨委班子或常委會班子中選擇部分成員和一些退居二線的老領(lǐng)導(dǎo)共同組成選舉工作委員會，以更好地承擔起選舉委員會的法定職責，保證選舉委員會能夠正常、連續(xù)主持選舉工作，避免中間換人。

選舉委員會除了履行《選舉法》規(guī)定的職責之外，還應(yīng)發(fā)揮好以下作用：一是及時審查代表候選人提供的個人身份、簡歷等情況并將審查結(jié)果向選民通報。二是選舉委員會應(yīng)當熟悉各選區(qū)選民分布狀況，依據(jù)方便投票的原則設(shè)立投票站，方便選民到現(xiàn)場投票，并根據(jù)《選舉法》的規(guī)定，決定是否召開選舉大會或者使用流動票箱。三是選舉委員會應(yīng)當及時依法處理破壞選舉的行為，破壞選舉需要追究法律責任的，應(yīng)及時移送相應(yīng)部門處理。

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（責任編輯：馬海龍）endprint