關鍵詞：全過程人民民主；人民民主權利；選舉權；全過程

摘 要：全過程人民民主在社會主義建設時期的創(chuàng)造性發(fā)展，促成了選舉權在八二憲法框架下“全過程”特質的形成。八二憲法通過對“人民民主專政”規(guī)定的重新恢復，明確了民主與專政相結合的法治化方向，實現(xiàn)了選舉權的全面轉型與內涵迭代：一是進一步深化普遍性原則，選舉權享有主體實現(xiàn)了廣大人民群眾廣泛參與的“全覆蓋”；二是大力拓展民主形式，使選舉權的保護范圍從單一的人大選舉擴展到政治、經(jīng)濟、文化和社會事務民主管理的“全方位”；三是澄清選民與代表關系，使選舉權的內容從代表選舉延伸到代表監(jiān)督、代表罷免的“全鏈條”。以全過程人民民主理論為視角，選舉權作為“人民當家作主的基本權利”的本質屬性得到充分體現(xiàn)。

中圖分類號：D911 文獻標識碼：A 文章編號：1001-2435（2024）06-0056-11

The \"Whole Process\" Character of People's Democratic Rights—An Examination Centered on the Right to Vote

TU Zhenyu （Law School，Nankai University，Tianjin 300071，China）

Key words：whole-process people's democracy；people's democratic rights；electoral rights；whole process

Abstract：The creative development of full-course people's democracy during the period of socialist construction contributed to the formation of the \"full-course\" character of the right to vote under the framework of the 1982 Constitution. By restoring the provisions of \"people's democratic dictatorship，\" the 82nd Constitution has clarified the direction of the rule of law in combining democracy and dictatorship，and realized a comprehensive transformation and iteration of the connotation of the right to vote：first，it has further deepened the principle of universality，so that the main body of people enjoying the right to vote realizes \"full coverage\" with broad participation by the general public. The second is to vigorously expand the forms of democracy，so that the scope of protection of the right to vote extends from a single election to a \"full range\" of democratic management of political，economic，cultural and social affairs；the third is to clarify the relationship between voters and representatives，so that the content of the right to vote extends from the election of representatives to the \"full chain\" of representative supervision and recall. Third，the relationship between voters and representatives is being clarified so that the content of the right to vote extends from the election of representatives to the supervision and recall of representatives. From the perspective of the theory of people's democracy in the entire process，the essential attribute of the right to vote as \"the basic right of the people to be masters of their own affairs\" has been fully realized.

民主既是一種國家制度，又是一種政治權利。誠如列寧所言，“民主是國家形式，是國家形態(tài)的一種……民主意味著在形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利”。1因此，“民主制度的真正落實，就是讓廣大社會成員在國家和社會的管理事務上有權參與，能夠發(fā)聲”。2十八大以來，中國共產(chǎn)黨高度重視民主政治建設，提出了全過程人民民主的重要理念。習近平總書記指出，“全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐……我國全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”。3“與西方國家僅僅注重定期選舉的間歇性民主”4形成鮮明對比，“全過程人民民主是人民民主權利能夠全面享受和行使的完整民主”，5同時也賦予人民民主權利以全新的內容和特質。以八二憲法為載體，選舉權作為人民民主權利的典型代表，在權利主體、范圍和內容上展現(xiàn)出“全過程”的本質特征，成為名副其實的“人民當家作主的基本權利”。6

一、八二憲法對選舉權的新發(fā)展

全過程人民民主是“馬克思主義民主觀的中國探索”，7盡管作為一種全新的理論歸納被提出不久，但其實踐探索卻貫穿于中國共產(chǎn)黨領導中國革命、建設、改革的全過程。正如《中國的民主》白皮書所闡明的那樣：“全過程人民民主，是中國共產(chǎn)黨團結帶領人民追求民主、發(fā)展民主、實現(xiàn)民主的偉大創(chuàng)造，是黨不斷推進中國民主理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新的經(jīng)驗結晶。中國共產(chǎn)黨的奮斗史，是團結帶領人民探索、形成、發(fā)展全過程人民民主的奮斗史?！?在這一歷史進程中，以黨的十一屆三中全會為開端的改革開放是一個至關重要的歷史節(jié)點。中國共產(chǎn)黨人在“全面總結中華人民共和國成立以來社會主義建設的經(jīng)驗教訓”的基礎上，“加強人民民主的制度化、規(guī)范化、程序化建設”，“實現(xiàn)了社會主義民主的創(chuàng)造性發(fā)展”。9正是這一“創(chuàng)造性發(fā)展”，促成了選舉權在八二憲法中的全面轉型與內容更新。

（一）受制于民主與專政關系的選舉權

作為一項政治權利，選舉權是“革命階級建立國家之后的產(chǎn)物”，10受國內階級關系的影響。自民主革命時代起，中國共產(chǎn)黨人就形成了以人民與敵人的區(qū)分為標準分配選舉權的工作傳統(tǒng)。當然，此種人民與敵人的區(qū)分“是依據(jù)特定條件下社會的主要矛盾以及由此決定的革命任務”作出的，“人民與敵人的區(qū)分邊界不是凝固的，而是歷史性地變動的”。11所以，從蘇區(qū)各級工農(nóng)蘇維埃代表大會到抗日戰(zhàn)爭時期邊區(qū)各級參議會再到全國解放戰(zhàn)爭時期各級人民代表會議，盡管選舉權的主體范圍因“國內階級關系的變化”而有所不同，12但基本的經(jīng)驗是一致的，即在區(qū)分敵我的基礎上分配選舉權。在蘇維埃政權時期，選舉權只給勞動群眾，不給剝削者和反革命分子。13在抗日戰(zhàn)爭時期，在民族矛盾高于一切的背景下，各階層對待抗日的態(tài)度成為區(qū)分敵我的標志和分配選舉權的依據(jù)，不再強調階級成分，只要贊成抗日就給予選舉權等民主權利。1到解放戰(zhàn)爭時期，隨著“階級關系的重新組合”——階級矛盾重新成為主要矛盾，選舉權分配規(guī)則也再次做出調整，“選舉權給予一切反對國民黨反動統(tǒng)治和贊成土地改革的工人、農(nóng)民、城市小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級，以及一些開明士紳和其他愛國民主人士；帝國主義走狗、封建地主階級和官僚資產(chǎn)階級，以及代表這三座大山的國民黨反動派是人民的死敵，自然沒有選舉權與被選舉權”。2中華人民共和國成立以后，這套分配選舉權的政治邏輯并沒有立即轉變。

以1953年頒布的第一部選舉法（以下簡稱1953年選舉法）為指導展開的“中華民族有史以來的第一次普選活動”，3建立在人民翻身做主人的民主事實之上——它在賦予占人口絕大多數(shù)的廣大人民群眾以選舉權的同時，強調不給反動派選舉權，“防止壞人混進政權機關，竊取人民的權力以營私”。41953年選舉法明確規(guī)定“依法尚未改變成分的地主階級分子”和“依法被剝奪政治權利的反革命分子”沒有選舉權。是否享有選舉權取決于個體被歸入人民還是敵人的范疇。在這種區(qū)分敵我的政治邏輯之下，選舉權的底色是政治性的而非法律性的。選舉權的法律化在第一次普選活動中并沒有完全得以實現(xiàn)。

（二）“人民民主專政”提法的重新恢復

1949年10月中華人民共和國中央人民政府成立以后，盡管中國共產(chǎn)黨對于全過程人民民主的探索“正式從價值理念倡導轉變?yōu)閲抑贫刃螒B(tài)”5，但區(qū)分敵我矛盾的革命傳統(tǒng)并未有所改變。1949年通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）將國家制度形態(tài)稱作“人民民主專政”6。五年后制定的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱五四憲法）又將“人民民主專政”的表述更改為“人民民主國家”。7兩種表述在本質上沒有區(qū)別，堅持了在民主與專政關系處理上的靈活性，但也易受政治風向轉變的影響。從1957年開始，開始出現(xiàn)“左”的思潮，“不適當?shù)乜浯罅穗A級矛盾”8，甚至提出“政權就是鎮(zhèn)壓之權”和“全面專政”的極“左”理論，9使人民民主走向“專政”的極端。進而導致1975年修改憲法時，“人民民主專政”的提法被棄之不用，取而代之的“無產(chǎn)階級專政”更是被錯誤地解釋為“在上層建筑其中包括各個文化領域中對資產(chǎn)階級實行全面的專政”。這種極端的狀況，直至黨的十一屆三中全會以后才得到全面糾正，“人民民主專政”的提法在八二憲法中得以重新恢復，旨在消除“文革”期間打著“無產(chǎn)階級專政”旗號所造成的種種不良影響。10

八二憲法第1條第1款將國家性質界定為“人民民主專政的社會主義國家”。這一規(guī)定“不能理解為只是簡單地恢復五四憲法的提法和內容”11，而是體現(xiàn)全過程人民民主“創(chuàng)造性發(fā)展”的新規(guī)定。人民民主專政是辯證統(tǒng)一的兩個方面，既有“人民內部的民主方面”，也有“對反動派的專政方面”。12與《共同綱領》的“人民民主專政”和五四憲法的“人民民主國家”偏重強調民主與專政的一致性和靈活性相比，八二憲法“人民民主專政”的規(guī)定更加側重這兩方面之間的對立性和規(guī)范性。在“文革”時期，“只有專政沒有民主，甚至把專政矛頭指向人民內部”1，“混淆了敵我矛盾與人民內部矛盾的界限，混淆了民主的主體與專政的對象的界限”2，導致民主與專政的辯證統(tǒng)一關系遭到“歪曲和損害”。3所以，黨的十一屆三中全會提出，“應該按照嚴格區(qū)別和正確處理兩類不同性質的矛盾的方針去解決，按照憲法和法律規(guī)定的程序去解決，決不允許混淆兩類不同性質矛盾的界限”4，即“對人民內部矛盾問題必須堅持采用民主的方法，即團結——批評——團結的方法來正確處理。只有對性質上確定敵我矛盾的問題才能用斗爭的方式和專政的手段來解決”。5也就是說，在民主與專政的關系上不僅要做到嚴格區(qū)分，而且要采取憲法和法律的程序和方式來處理。1978年鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的講話中就曾明確指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！?以法治作為保證“民主”與“專政”有機統(tǒng)一的根本途徑，既是“中國共產(chǎn)黨第二代領導集體對人民民主話語的重要貢獻”7，也確立了發(fā)展全過程人民民主的基本框架和戰(zhàn)略方向。

建立在法治基礎之上的人民民主專政不僅再度擺正了一度失衡的“民主”與“專政”關系，而且實現(xiàn)了“新型民主和新型專政的結合”8：一方面對人民實行民主，“發(fā)展社會主義民主”成為社會主義制度的一項根本原則，通過發(fā)展和完善人民民主制度體系，將民主原則貫穿于人民“管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”的各個領域，切實保障人民的民主權利和自由不受侵犯；另一方面對敵人實行專政，強調“人民民主專政，實質上即無產(chǎn)階級專政”，在社會主義法治框架下“鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經(jīng)濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子”。

（三）選舉權的新發(fā)展

經(jīng)八二憲法重新恢復的“人民民主專政”提法，揭示了全過程人民民主制度化、規(guī)范化和程序化的根本發(fā)展方向，這一轉變也必然對長期以來深受民主與專政關系影響的選舉權帶來重大的變革，推動其在八二憲法框架下最終實現(xiàn)法律化轉型。

選舉權的法律化起源于五四憲法對“公民”概念的首次使用。公民概念的使用改變了《共同綱領》權利條款中“人民”與“國民”并用的局面，從而大大限制了這對概念背后的政治邏輯。對于“人民”與“國民”之間的區(qū)別，周恩來在《共同綱領》草案的說明中曾指明：官僚資產(chǎn)階級和地主階級“在改變以前，他們不屬人民范圍，但仍然是中國的一個國民，暫時不給他們享受人民的權利，卻需要使他們遵守國民的義務。這就是人民民主專政”。9因此，當五四憲法以“公民”概念作為憲法上權利和義務的主體，并宣布“中華人民共和國公民在法律上一律平等”之時，這已經(jīng)為選舉權的法律化做好了準備。但令人遺憾的是，選舉權的法律化并未就此實現(xiàn)，相反，選舉權因“公民”概念很快“被階級分析的思維滲透”10而重新回到政治邏輯之中。1957年2月，毛澤東在最高國務會議第十一次（擴大）會議上的講話中繼續(xù)強調敵我之間的矛盾，主張只有人民才有公民權。他指出：“在人民內部實行民主制度，而由工人階級團結全體有公民權的人民，首先是農(nóng)民，向著反動階級、反動派和反抗社會主義改造和社會主義建設的分子實行專政。所謂有公民權，在政治方面，就是說有自由和民主的權利。”1隨著階級斗爭的擴大化，“中華人民共和國公民在法律上一律平等”的條文在1975年憲法中被取消。不僅如此，1975年憲法還將一定時期內剝奪政治權利的范圍擴大到“其他壞分子”。1978年憲法盡管在剝奪范圍上有所調整——縮減為“沒有改造好的地主、富農(nóng)、反動資本家”，但依然堅持了區(qū)分敵我的政治邏輯。

這種狀況，一直到八二憲法才得以根本改觀。全過程人民民主“創(chuàng)造性發(fā)展”所展現(xiàn)的人民民主專政建設的法治方向，促使“公民”概念獲得更為明確的法律界定。八二憲法第33條第1款規(guī)定，“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民?！苯o“公民”概念下定義，這在憲法文本上還是第一次。這么做的原因就在于，以往受“人民”和“國民”劃分的影響，當時“對什么是公民爭論很多”，“仍然不是很清楚”；甚至有些人“認為地主、富農(nóng)、反革命不屬于公民范圍”，認為“是反革命”就可以“隨便打他們、殺他們”。2因此，澄清“公民”概念的目的，就是要擺脫以往區(qū)分敵我的政治邏輯，回歸到法律邏輯上來。這為開啟選舉權法律化進程鋪平了道路，也促成了選舉權“全過程”特質的全面確立。

二、選舉權享有主體的“全覆蓋”

八二憲法第34條是對五四憲法第86條大部分內容的重新恢復，只是在“除外規(guī)定”上有所調整：一是刪除了精神病人的除外規(guī)定；二是將“剝奪選舉權和被選舉權”調整為“剝奪政治權利”。從字面含義看，兩個條文的內容頗為相似，都可以理解為：“享有政治權利的中華人民共和國人民，年滿十八周歲者，不分他是什么民族和什么種族，男或女，從事什么職業(yè)，什么階級出身，信仰什么宗教，是否上過學?；蛏线^什么學校，有無財產(chǎn)或者有多少財產(chǎn)，以及在當?shù)鼐幼r間的長短”，都有選舉權。3但是，對于哪些屬于“被剝奪政治權利（選舉權和被選舉權）的人”，兩個條文卻存在著截然不同的內在邏輯。

（一）政治邏輯的退出

如前所述，以區(qū)分敵我的政治標準分配選舉權，是自革命根據(jù)地時期就形成的選舉工作經(jīng)驗。五四憲法第86條除外規(guī)定中“依照法律剝奪選舉權和被選舉權的人”，實際上還包括第19條允許的“剝奪封建地主和官僚資本家”政治權利的酌定情形。也就是說，五四憲法第86條的除外規(guī)定反映了選舉資格認定上政治與司法的雙重標準：個人既可能因為政治原因，也可能因為法律原因，不享有選舉權和被選舉權。正是在此標準之上，1953年選舉法列舉了三種“無選舉權”的情形：“一、依法尚未改變成分的地主階級分子；二、依法被剝奪政治權利的反革命分子；三、其他依法被剝奪政治權利者”。在當時，除“經(jīng)人民司法機關宣布剝奪政治權利的人”外，還可能因在政治上被定性為“地主階級分子”，或是“經(jīng)人民政府審查確定在目前應剝奪其政治權利的反革命分子”，4而喪失選舉資格。

這種雙重標準所賴以形成的社會基礎，在社會主義改造完成以后逐步發(fā)生改變?！半S著我國階級狀況的變化，作為階級的地主、富農(nóng)階級已經(jīng)消滅，作為階級的資本家也已經(jīng)不再存在”，因而1979年修訂的選舉法對選舉權享有主體的范圍作了進一步的擴大，“取消了過去階級斗爭年代對地主分子、被剝奪政治權利的反革命分子選舉權的限制”5，將是否享有政治權利的認定標準就轉變?yōu)閱渭兊乃痉藴?，即只要沒有依法被判處剝奪政治權利，就享有政治權利。在隨后開展的普選工作中，“是否有政治權利”的審查工作被要求“嚴格按照選舉法和有關政策精神辦事”，并且明確強調“凡是未經(jīng)司法機關依法判決，而是由某個機關或某個人自行給認定為敵我矛盾性質的，不能作為剝奪政治權利的依據(jù)。對已摘帽的地、富、反、壞分子和過去曾經(jīng)被判決剝奪政治權利而現(xiàn)在已經(jīng)甄別糾正了的人，要給他們以選舉權利。對于那些多年來的積案，司法機關要盡快進行清理，認真落實政策，抓緊結案工作”。1

上述立法和實踐中的重大調整在隨后進行的修憲工作中得到確認，八二憲法取消了一定時期內剝奪地主資本家政治權利的規(guī)定，從而改變了選舉資格認定上政治與司法雙重標準的局面，以政治原因剝奪政治權利的做法正式退出歷史舞臺。

（二）司法標準的明確

隨著政治標準的退出，選舉資格認定中司法標準的重要性日益凸顯出來，亟待在立法和實踐中加以明確。1979年頒行的刑法明確將剝奪政治權利定性為一種法定的附加刑，規(guī)定只有經(jīng)過審判“被判處為反革命分子和其他附加剝奪政治權利的刑事犯罪分子”2，才可以附加適用剝奪政治權利。于是，剝奪公民政治權利的司法標準得到確立，即只有依據(jù)明確的法律規(guī)定并由司法機關根據(jù)犯罪性質、危害程度以及情節(jié)輕重作出判決，才能對公民的政治權利予以剝奪。當然這一標準在實踐操作中依然會帶來問題，例如對被羈押的正在受偵查、起訴、審判的，受刑事處罰而沒有附加剝奪政治權利的，以及正在被勞動教養(yǎng)的和受拘留處罰的人，這些在押人員由于人身自由受到不同程度的限制，所以是否可以行使選舉權利，對此存在不同的理解。

為澄清上述司法標準，1983年3月全國人大常委會以八二憲法第34條規(guī)定為基礎，在《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）中作了專項解答。一方面，明確只要“沒有附加剝奪政治權利”，即使“被判處有期徒刑、拘役、管制”或者“正在被勞動教養(yǎng)的和正在受拘留處罰”，也應準予行使選舉權利。3另一方面，又提出對被羈押的正在受偵查、起訴、審判的人，存在停止行使選舉權利的例外情形。全國人大常委會認為，與那些不大可能被判決剝奪政治權利的在押未決犯不同，因反革命案（1997年3月第八屆全國人大五次會議修訂刑法，已將“反革命罪”修改為“危害國家安全罪”）或者其他嚴重刑事犯罪案被羈押，正在受偵查、起訴、審判的人，是否準予其行使選舉權利應視具體情況決定。人民檢察院或者人民法院可以作出決定，這類人員在被羈押期間停止行使選舉權利；未作出決定的，則準予行使選舉權利。

（三）普遍性原則的深化

“剝奪政治權利”標準在規(guī)范意義上的建立，進一步深化了我國選舉實踐中長期堅持的普遍性原則。與五四憲法的第86條一脈相承，八二憲法第34條旨在與西方制度下選舉權享有主體的種種限制形成對比，建立一種人人享有的普遍性，同時，又有新的發(fā)展：一是擺脫了政治因素的困擾，停止了過去因政治考慮而不給選舉權的做法；二是將精神病患者從沒有選舉權的人員中移出，刪除了五四憲法對精神病人的除外規(guī)定。對于后者，有學者解釋說：“現(xiàn)行憲法的規(guī)定比五四憲法又有新的發(fā)展，沒有規(guī)定精神病人除外，這是因為精神病患者不是沒有選舉權和被選舉權，而是無法行使，這就更確切、更完備些。”4這里所說的“更確切、更完備些”可以理解為，修憲者更加側重從法律的角度審視選舉權，試圖對選舉權的享有和行使問題做出區(qū)別。因為在規(guī)范的意義上看，患有精神疾病并不是享有選舉權的限制性條件，他們不是不享有選舉權而是因為生理上的原因無法行使選舉權，所以他們只是“暫不行使其選舉權利”。5

在實踐層面，1979年選舉法率先在選民登記中要求針對“精神病患者的情況進行具體的分析，區(qū)別對待”6：對于經(jīng)常處于失去行使自己意志能力的狀態(tài)中的精神病患者，選民登記時不將其列入選民名單；間歇性的精神病患者則應列入選民名單并參加選舉活動，但如果在選舉日當天，其精神病發(fā)作，則不能行使投票的權利。然而，這一政策在具體執(zhí)行過程中，由于“有的地方籠統(tǒng)地把這類人叫做瘋、呆、癡、傻，含義不夠清楚”，反而“擴大了沒有選舉權的范圍”。1因此，1983年的《若干規(guī)定》又進一步明確規(guī)定，精神病患者不行使選舉權利，應以不能行使選舉權利為標準，并須經(jīng)選舉委員會確認。這就是說，只有經(jīng)過選舉委員會甄別和確認，才能作出精神病患者不行使選舉權利的決定。目前各地的實際做法是，在直接選舉進行選民登記時，由各選區(qū)的工作小組，根據(jù)精神病醫(yī)院的證明或征得精神病患者監(jiān)護人的書面同意，將本選區(qū)內不能行使選舉權的精神病患者的名單報選舉委員會，經(jīng)選舉委員會確認后，不將這些人員列入選民名單。2

由此可見，八二憲法第34條建立在深化普遍性原則的基礎之上，盡管條款中依然保留了“年滿十八周歲”的限定語和“依照法律剝奪政治權利的人除外”的但書規(guī)定，但是這次對選舉權享有主體的限制，因其更加明確、可操作，反而在正反兩個方向上提出了對限制的嚴格限定，在與“不分民族、種族……”條款的互相呼應下，將普遍性原則由整體的抽象觀念轉換為一種人人享有的平等要求。隨著1982年憲法的貫徹實施，選舉權享有主體的普遍性原則得到嚴格落實，已經(jīng)完成的“12次鄉(xiāng)級人大代表直接選舉、11次縣級人大代表直接選舉，選民參選率均保持在90%左右”3，真正做到選舉權享有主體的“全覆蓋”。

三、選舉權保護范圍的“全方位”

西方民主所面臨的一個重大危機就在于“競爭性選舉民主擇優(yōu)功能的消退”4。由于選舉常被金錢、權貴等勢力所影響和裹挾，所以在“選舉即民主”的掩飾下，西方民主變得狹隘和僵化，實際淪為“富人的游戲”“錢袋的民主”和資本玩弄民意的過程。5而全過程人民民主是全方位的，不僅包括政治民主，也包括經(jīng)濟民主、社會民主和生活民主，積極鼓勵廣大人民群眾以多種形式參與到國家和社會生活的民主管理之中，真正實現(xiàn)人民當家作主的權利。八二憲法在肯定和確認這種民主形式的同時，勾勒出選舉權在保護范圍上的“全方位”。

（一）從民主制度到具體權利

作為人民群眾參與民主管理的權利，選舉權在形式和內容上往往與一國的民主制度有著密切的聯(lián)系。五四憲法關于選舉權的規(guī)定，列在第三章第86條，盡管與第2條宣示的人民民主原則在位置上間隔較遠，但劉少奇在關于憲法草案的報告中仍將兩者密切聯(lián)系在一起，選擇在“關于我國人民民主的政治制度”部分介紹憲法對選舉權的規(guī)定，而不是在“人民的權利和義務”部分闡述選舉權。劉少奇強調了選舉權與人民代表大會制度的密切關系：一方面，人民代表大會制度“使人民群眾能夠發(fā)揮管理國家的能力”，是選舉權實現(xiàn)的保障；另一方面，人民享有普遍廣泛的選舉權，“從這樣的選舉中產(chǎn)生的各級人民代表大會，能夠充分代表人民的意志”，從而保證政權機關“具有高度民主性質”。6劉少奇的這些論述體現(xiàn)了當時人們對于選舉權內容的一般理解，選舉權更多地被看作一套民主制度或者其中的一個重要環(huán)節(jié)，這在一定程度上提升了選舉權的政治地位，但反過來也弱化了選舉權的個人權利屬性。

到八二憲法，盡管第34條的規(guī)定在內容上與五四憲法第86條的規(guī)定近似，但是關于選舉權內容的理解已經(jīng)開始有了根本性的轉變。彭真在關于憲法修改草案的說明中不再從民主制度的角度去界定選舉權，而是明確了其作為公民基本權利的法律屬性。他特別強調，“人民通過民主選舉產(chǎn)生的代表行使權力，組織政府，管理國家，并且監(jiān)督和有權罷免各級政權的組成人員，這是人民最大的、最根本的權利”。1從權利角度對選舉權的表述，標志著選舉權內容正從一套民主制度的認識中解放出來，為選舉權發(fā)展為一項內容具體明確的基本權利奠定了基礎。

（二）民主形式的多樣化

人民代表大會制是人民當家作主的根本途徑和最高實現(xiàn)形式。這一制度的優(yōu)越性就在于，它“能夠便利人民行使自己的權力，能夠便利人民群眾經(jīng)常經(jīng)過這樣的政治組織參加國家的管理，從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性”，2“因為它的全部組織與活動都與人民緊密地聯(lián)系在一起，遵循人民的意志，受人民的指揮控制”，所以這一制度“能夠代表人民實現(xiàn)當家作主的權利”。3但是這一制度并不是人民當家作主的全部。

與五四憲法將人民當家作主的形式僅僅局限于人民代表大會制不同，1978年憲法修改時對于充分發(fā)揚社會主義民主有了更深的認識。葉劍英在關于修改憲法的報告中強調要“切實保障人民當家作主的民主”，并引述毛澤東主席的論述作為依據(jù)——“毛主席在談到這個問題的時候，曾經(jīng)尖銳指出：人民必須有權管理上層建筑，我們不能夠把人民的權利問題了解為人民只能在某些人的管理下面享受勞動、教育、社會保險等等權利。毛主席還教導：勞動者管理國家、管理各種企業(yè)、管理文化教育的權利，是社會主義制度下勞動者最大的權利，是最根本的權利，沒有這個權利，就沒有工作權、受教育權、休息權等等?！?根據(jù)這一觀點，1978年憲法在總綱中增加了這樣的條文：“國家堅持社會主義的民主原則，保障人民參加管理國家，管理各項經(jīng)濟事業(yè)和文化事業(yè)，監(jiān)督國家機關和工作人員?！痹诖嘶A上，八二憲法進一步加強社會主義民主原則的規(guī)定，在第2條第2款規(guī)定人民行使國家權力的機關是各級人民代表大會以外，還加入了第3款：“人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！边@就把“通過各種途徑和形式”的民主管理，與“人民行使國家權力的機關是各級人民代表大會”一道并列正式寫入憲法，從而“大大發(fā)展了社會主義民主，發(fā)展了更加廣泛的、多種形式的民主”。5

（三）選舉權保護范圍的新發(fā)展

可見，八二憲法“擴大了人民管理國家事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務的權利”，6“體現(xiàn)了我國社會主義民主的不斷完善和提高”。7圍繞“一切權力屬于人民”這一“核心內容和根本準則”，8人民當家作主除了可以通過人民代表大會制度這一政權組織形式外，還可以通過其他的“途徑和形式”進行。這里的“途徑和形式”究竟包括哪些？在憲法修改委員會討論過程中，有人曾提出“最好能一一列出來”，但憲法修改委員會考慮到內容較多，“難以全部列舉出來”，最終決定“還是作比較靈活的規(guī)定好”。9從八二憲法明文規(guī)定的內容來看，它們主要包括“國營企業(yè)、集體經(jīng)濟組織的民主管理和基層社會生活的群眾自治”。按照八二憲法第16條和第17條的規(guī)定，國有企業(yè)和集體經(jīng)濟組織都實行民主管理，集體經(jīng)濟組織的勞動者還有權選舉和罷免管理人員。此外，八二憲法在第三章第五節(jié)中還對基層群眾性自治組織作出規(guī)定。根據(jù)八二憲法第111條的規(guī)定，村民委員會、居民委員會是基層群眾性自治組織，它們不但把廣大村民和居民組織起來，而且為廣大村民和居民自己管理本地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)創(chuàng)造了新的途徑和形式，使廣大村民和居民能直接地行使管理本地區(qū)公共事務的權利。1

與這種變化相對應，選舉權的保護范圍也有了全新的發(fā)展：選舉權作為“人民行使國家權力的重要標志”，2已經(jīng)不可能局限地體現(xiàn)在選出能夠代表自己意愿的代表，組成各級國家權力機關，行使國家權力的人大制度之中，而是必須體現(xiàn)在人民管理國家事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務的各種民主實踐之中。

四、選舉權保護內容的“全鏈條”

在我國，民主選舉的“根本任務就是保障人民當家作主”，3因而選舉權的權利內容就不能局限于選舉程序之中，而是必須以這一根本任務的實現(xiàn)為歸宿，即要保證“通過民主選舉使選民和代表能自主地挑選出自己滿意的、能真正代表人民利益的人來掌握國家各級政權”4。也就是說，就社會主義民主政治的要求而言，選舉權的實現(xiàn)不僅僅取決于選舉權能否廣泛享有，各級國家機關是否通過民主選舉產(chǎn)生，而且也取決于通過民主選舉產(chǎn)生的各級國家機關是否能真正代表人民的意志、對人民負責。事實上，歷史教訓也證明，“在權力過分集中的體制下，即使是通過民主選舉產(chǎn)生的代表或國家機關，也有可能把人民賦予的權力運用于個人、集體或群體的私利，侵犯人民的民主權利和國家的根本利益，給社會造成動亂和災難”。5因此，八二憲法沒有將選舉權局限在選舉程序之中，而是將對代表的監(jiān)督和罷免納入其中，使選舉權在內容上包括選民監(jiān)督和罷免的權利。正如有學者所說，“選舉權、被選舉權、監(jiān)督權和罷免權是社會主義選舉制度的不可分割的整體。如果人民只有選舉權和被選舉權，而沒有對代表的監(jiān)督權和罷免權，選舉權必然是徒有虛名，人民管理國家的權利就不可能真正實現(xiàn)”。6

（一）選舉權基礎關系的厘清

選舉權要與監(jiān)督權和罷免權相結合，其中的關鍵就在于選民與代表之間結成何種關系。在八二憲法之前，這一問題一直不明確，并且存在著較大的爭議。一種觀點認為，“既然按照憲法和有關法律規(guī)定，代表由選區(qū)選民或者原選舉單位選舉產(chǎn)生和監(jiān)督，那么代表就應只代表原選區(qū)選民或者原選舉單位的利益，即使這種利益一時和國家的利益相矛盾也應如此。代表制所應得到的正是這種不同利益代表者的意見相互撞擊、相互磨合，最終形成一種統(tǒng)一的意志”。71954年的《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》（以下簡稱1954年地方組織法）在很大程度上支持了這種觀點，它要求地方人大代表和原選舉單位或者選民保持密切聯(lián)系，也就賦予了代表為所在選區(qū)代言、反映所在選區(qū)選民利益的職責，客觀上使選舉活動成為選民謀求自身利益、捍衛(wèi)個人權益的重要活動。但另一種觀點針鋒則相對地認為，“盡管代表由原選區(qū)的選民或原選舉單位選舉產(chǎn)生，并接受監(jiān)督，但這只是說明代表的產(chǎn)生方式和監(jiān)督形式，社會主義國家根本利益一致要求一經(jīng)選舉產(chǎn)生的各級人大代表，必須要代表整個國家和人民的利益，要從維護國家根本利益的前提出發(fā)去決策所在的行政區(qū)域內的重大事項”。81954年《全國人民代表大會組織法》（以下簡稱1954年全國人大組織法）的規(guī)定正是這種觀點的具體體現(xiàn)。持此觀點者強調選舉活動和代表行為的公益性，把國家和選民看作一個不可分割且內在統(tǒng)一的整體。在這個意義上，人大代表被當作是全民的代表，相應地忽視了代表與原選單位之間的密切聯(lián)系，在客觀上否認了選民在選舉活動的個人利益和訴求。

為厘清選民與代表的關系，八二憲法第76條要求全國人大代表必須同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系，這就在事實上排斥了1954年全國人大組織法在代表利益問題上的觀點，從憲法規(guī)范的層次上肯定和支持了注重選民個體利益訴求的觀點。1982年全國人大組織法修改了此前的規(guī)定，結束了與1954年地方組織法第20條在觀點和立場上的對立，在代表關系問題上初步達成了較為一致的立場。也就是說，我國各級人大代表在開展各項工作和活動時，盡管要從國家和人民的根本利益出發(fā)，但關鍵在于與原選單位或選民保持密切的聯(lián)系，反映他們的意見和要求。這就在法律上明確了我國各級人大代表的代表利益問題 ，將選區(qū)選民和選舉單位的利益融入具體的選舉活動和代表行為之中，使公民行使選舉權的活動與其個人利益建立起了密切的聯(lián)系，在促進選舉權法律化的同時實現(xiàn)了選舉權內容向監(jiān)督和罷免的拓展。

（二）選民監(jiān)督的強化

選民監(jiān)督是指選民和選舉單位監(jiān)督代表采取符合法律規(guī)定和選民意愿的行動，以保證代表忠實履職的活動?！按砣缛暨`背選民的意志，做出同法律規(guī)定不相稱的事情，選民和原選舉單位有權對代表的行為加以制止和進行糾正，直至罷免其職務?！?代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位監(jiān)督，是我國“代表制度同西方的議員制度區(qū)別所在”2，也是選舉權的重要內容。

在選民與代表關系逐漸清晰的背景下，1979年選舉法增設對代表監(jiān)督、罷免和補選的專章規(guī)定，明確指明人大代表受選民和原選舉單位的監(jiān)督。這就在規(guī)范上“理順了選民和人大代表之間的權力委托關系”，“選民是代表權力的唯一來源，一旦代表違背選民意愿，選民則有權收回權力”。31992年《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱代表法）在此基礎上，還提出“采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問”，使其逐漸成為接受監(jiān)督的基本形式。2010年修改代表法，將原第五章“停止執(zhí)行代表職務和代表資格終止”的章名直接改為“對代表的監(jiān)督”，進一步強化對代表的監(jiān)督：一是新增由選民直接選舉的代表應當以多種形式向原選區(qū)選民報告履職情況的規(guī)定，“這是根據(jù)直接選舉產(chǎn)生的代表的特點和一些地方已經(jīng)形成的做法所作的規(guī)定，目的是從基層做起，逐步積累經(jīng)驗”。4二是新增代表不得利用執(zhí)行職務牟取個人利益的規(guī)定，禁止代表利用執(zhí)行代表職務干涉具體司法案件或者招標投標等經(jīng)濟活動牟取個人利益。三是增加代表喪失行為能力的、代表資格終止的規(guī)定，以保證代表職務的切實履行。

（三）罷免權的制度化

罷免是指選民或選舉單位依法定程序剝奪不稱職被選舉人之任職資格的行為。通過選舉產(chǎn)生的國家代議機構成員及特定國家公職人員，可能出現(xiàn)未能充分反映選民的意愿和期望的情形。此時，罷免機制便從潛在的約束力量轉變?yōu)槊黠@的制約手段，確保這些代表和公職人員能夠忠實地執(zhí)行選民的意愿。在這個意義上講，罷免權不僅是選舉權的有力補充，也是實現(xiàn)人民民主和保障選舉權的關鍵要素。正如列寧所說，“任何由選舉產(chǎn)生的機關或代表會議，只有承認和實行選舉人對代表的罷免權，才能被認為是真正民主的和確實代表人民意志的機關”。5我國關于罷免權的規(guī)定，最早可以追溯到中國共產(chǎn)黨領導的革命根據(jù)地時期。6中華人民共和國成立以后，這一立法傳統(tǒng)得到堅持和發(fā)展。1953年選舉法第61條規(guī)定：“代表在任期間，經(jīng)其多數(shù)選民或其選舉單位認為必須撤換者，得按法定手續(xù)撤回補選之?！蔽逅膽椃ǖ?8條進一步就全國人大代表的監(jiān)督和罷免做出規(guī)定：“全國人民代表大會代表受原選舉單位的監(jiān)督。原選舉單位有權依照法律規(guī)定的程序隨時撤換本單位選出的代表?！钡牵@些規(guī)定仍較為原則，更沒能從權利的角度建立起選舉、監(jiān)督和罷免三者之間的有機聯(lián)系。

為此，八二憲法改“隨時撤換”為“罷免”，肯定了1979年選舉法對罷免權的制度化探索。1979年選舉法對“對代表的監(jiān)督、罷免和補選”專列一章加以規(guī)定，從而使選舉權在“與監(jiān)督權、罷免權相結合上邁出了重要的一步”。1但1979年選舉法以代表違法亂紀或嚴重失職作為罷免程序啟動的實質要件，實際上限制了選民罷免權的行使，與選舉、監(jiān)督、罷免有機聯(lián)系的原理不相一致。2為此，1986年選舉法修改時，刪除了關于罷免理由的實質性限定。經(jīng)過多次修改，選舉法關于罷免權的規(guī)定進一步朝著選舉、監(jiān)督、罷免一體化的方向發(fā)展。根據(jù)選舉法的規(guī)定，縣級人民代表大會的代表若面臨罷免，需要原選區(qū)至少五十名選民聯(lián)合提出書面申請；而鄉(xiāng)級代表則需至少三十名選民的聯(lián)名申請，方可向縣級人民代表大會常務委員會提交。在提出罷免請求時，盡管要求明確列出罷免的具體理由，但其目的在于“便于選民能夠做出合理的判斷”。3即便證明罷免要求確實因誤解和對情況不了解而提出，也不能被駁回，是否撤回只能由選民決定。這種制度安排的意義就在于，實現(xiàn)選舉、監(jiān)督、罷免的有機統(tǒng)一，成就了選舉權保護內容的“全鏈條”。

五、結 語

晚近以來，選舉權作為一項抽象的普遍人權已經(jīng)獲得了廣泛的承認，但該權利的具體面貌并非一成不變。選舉權的權利屬性和實現(xiàn)程度受制于一國民主制度的本質特征和發(fā)達程度。在古代社會，由于選舉被當作“一種政治決策和選拔人才的手段”4，所以，選舉權要么被看作是一種作為政治團體成員必須參加的公民“義務”，要么被認為是特殊群體“憑借其土地所有者的資格和身份資格而享有的一種特權”。5在資本主義民主政治下，選舉權盡管作為一項民主權利已在全社會范圍得到普遍的確認，但受這種民主形式的狹隘與僵化的制約，其在本質上無法擺脫短暫和殘缺不全的宿命——僅在投票時被喚醒，投票后就進入休眠期。與西方國家實行的“單過程選民民主”6不同，全過程人民民主的實踐和理論在我國的確立和發(fā)展，賦予了包含選舉權在內的人民民主權利以獨特的本質特征。以八二憲法為契機，我國人民享有的選舉權不僅完成了從民主制度到法律權利的轉型，而且在權利主體、范圍和內容上實現(xiàn)了“全鏈條、全方位、全覆蓋”。倡導和踐行選舉權的“全過程”特質，既是深刻理解和大力發(fā)展全過程人民民主的客觀要求，也是全面貫徹實施憲法、構建中國憲法學學術話語體系的有益嘗試。

責任編輯：張昌輝