文 / 熊丙奇 21世紀(jì)教育研究院副院長(zhǎng)

推進(jìn)教育現(xiàn)代治理改革實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化

文 / 熊丙奇 21世紀(jì)教育研究院副院長(zhǎng)

過去五年，教育改革的核心內(nèi)容是推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化，促進(jìn)教育現(xiàn)代化建設(shè)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡(jiǎn)稱《決定》）指出，要深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別。

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。《意見》明確要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，堅(jiān)持放管服相結(jié)合，深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，把該放的權(quán)力堅(jiān)決放下去，把該管的事項(xiàng)切實(shí)管住管好，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系。

這是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代治理的重要內(nèi)容。早在2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》中，就明確提到要改革教育管理體制，建立現(xiàn)代學(xué)校制度。然而《綱要》沒有得到切實(shí)落實(shí)，在調(diào)整政府與學(xué)校關(guān)系上，出現(xiàn)了“現(xiàn)代政府”與“現(xiàn)代學(xué)校”誰先誰后之爭(zhēng)，改革陷入“拉鋸戰(zhàn)”。而《決定》提到“要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，為建立現(xiàn)代學(xué)校制度提供了現(xiàn)實(shí)路徑，即通過建立現(xiàn)代政府與現(xiàn)代學(xué)校綜合改革，實(shí)現(xiàn)教育管理現(xiàn)代化和建立現(xiàn)代學(xué)校制度，解決當(dāng)前困惑教育的老大難問題。最近頒布的《意見》則在之前的《決定》上，系統(tǒng)地勾畫了深化教育體制機(jī)制改革的路線圖。

我國(guó)教育的首要問題，是辦學(xué)存在嚴(yán)重的行政化傾向，具體體現(xiàn)在兩方面。一方面政府行政部門把所有權(quán)力掌握在手中，教育“管評(píng)辦”一體化，學(xué)校沒有辦學(xué)自主權(quán)。這樣的治理體系顯然不是“現(xiàn)代化”的，嚴(yán)重混淆了政府和學(xué)校的權(quán)責(zé)。作為現(xiàn)代政府，在辦學(xué)中一是保障教育的投入，二是依法監(jiān)督學(xué)校依法辦學(xué)。至于學(xué)校如何辦學(xué)及對(duì)學(xué)校辦學(xué)的評(píng)價(jià)，則不是政府部門的事。如果政府把辦學(xué)權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)都掌握在自己手中，學(xué)校必然千校一面，缺乏個(gè)性與特色，也缺少靈魂。

另一方面，學(xué)校內(nèi)部缺乏現(xiàn)代治理能力。我國(guó)大中小學(xué)的校長(zhǎng)大多由上級(jí)部門任命。在學(xué)校內(nèi)部，教育權(quán)、行政權(quán)由行政部門一手抓，尤其是大學(xué)，有龐大的行政機(jī)構(gòu)和人員，不但消耗大量的辦學(xué)成本，也導(dǎo)致學(xué)校不是教育教學(xué)機(jī)構(gòu)，而成為一級(jí)“政府部門”。近年來，學(xué)校教育腐敗、學(xué)術(shù)不端事件頻發(fā)，都和缺乏現(xiàn)代治理有密切關(guān)系。

沿著建立現(xiàn)代政府和現(xiàn)代學(xué)校的改革思路，過去五年教育改革取得明顯進(jìn)展。在政府放權(quán)、落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)方面，從2014年到2017年，取消了大量不必要的審批事項(xiàng)，包括國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科審批、高等學(xué)校設(shè)置和調(diào)整第二學(xué)士學(xué)位專業(yè)審批、高等學(xué)校境外辦學(xué)實(shí)施?？平逃蛘叻菍W(xué)歷高等教育的審批、校外學(xué)習(xí)中心（點(diǎn)）審批、高等教育自學(xué)考試專科專業(yè)審批、省域范圍內(nèi)跨地區(qū)舉辦中小學(xué)校際體育競(jìng)賽審批、教育網(wǎng)站和網(wǎng)校審批、港澳臺(tái)本科在讀學(xué)生轉(zhuǎn)讀內(nèi)地（祖國(guó)大陸）普通高等學(xué)校本科生的審批、對(duì)教育部實(shí)施的高等學(xué)校設(shè)置尚未列入《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄》的新專業(yè)審批的初審、高等學(xué)校副教授評(píng)審權(quán)審批等。

而2017年1月頒發(fā)的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》再次明確要落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。具體包括：統(tǒng)籌推進(jìn)高校綜合改革，改革學(xué)位授權(quán)審核機(jī)制，落實(shí)高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置自主權(quán)；改革高校編制及崗位管理制度，積極探索實(shí)行高校人員總量管理，落實(shí)高校崗位管理自主權(quán)；自主制定招聘條件和標(biāo)準(zhǔn)，自主公開招聘人才，根據(jù)崗位設(shè)置方案和管理辦法自主做好人員聘后管理，落實(shí)高校用人自主權(quán)；下放教師職稱評(píng)審權(quán)，改進(jìn)教師職稱評(píng)審方法，落實(shí)高校教師職稱評(píng)審自主權(quán)；健全符合現(xiàn)代大學(xué)特點(diǎn)的薪酬分配制度，擴(kuò)大高校薪酬分配自主權(quán)等等。落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的改革步伐明顯加大。

在建立現(xiàn)代學(xué)校制度方面，教育部自2013年11月核準(zhǔn)發(fā)布中國(guó)人民大學(xué)等6所高校章程起，已先后分7批次，核準(zhǔn)發(fā)布了84所中央部門所屬“211工程”高校章程。同時(shí)，各地的28所“211工程”高校章程近期也全部通過核準(zhǔn)。自2015年6月，全國(guó)112所“211工程”高校（含38所“985工程”高校，軍事院校除外）章程率先全部完成核準(zhǔn)發(fā)布工作，高等學(xué)校章程建設(shè)取得標(biāo)志性成果。我國(guó)高等學(xué)校依法辦學(xué)、依章程治校取得重要進(jìn)展。按照教育部的部署，所有高等學(xué)校都要依據(jù)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》制定或者修改章程，由教育部或者省級(jí)教育行政部門核準(zhǔn)；普通中小學(xué)、幼兒園、中等職業(yè)學(xué)校章程，由主管教育行政部門核準(zhǔn)。到2015年，全面形成一校一章程的格局。

總體看來，中央向地方放權(quán)，政府向?qū)W校放權(quán)，落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，建立現(xiàn)代學(xué)校制度的改革在穩(wěn)步推進(jìn)。不過，還有一些改革需要啃“硬骨頭”，比如，取消學(xué)校行政級(jí)別的改革?！稕Q定》明確提到，要逐年取消學(xué)校行政級(jí)別。但到目前為止沒有一所公辦大學(xué)的行政級(jí)別被取消，取消行政級(jí)別是學(xué)校去行政化的關(guān)鍵所在，學(xué)校行政級(jí)別的存在，直接影響著學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的任命、管理、考核，繼續(xù)按官員、行政模式來管理學(xué)校，學(xué)校的辦學(xué)將難以全面擺脫行政治校的窘境，就難以實(shí)行教育家治校。

再比如，解決教師的待遇問題。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)提高教師待遇。完善中小學(xué)教師績(jī)效工資制度，改進(jìn)績(jī)效考核辦法，使績(jī)效工資充分體現(xiàn)教師的工作量和實(shí)際業(yè)績(jī)，確保教師平均工資水平不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平。我國(guó)于1994年1月1日實(shí)施的《教師法》第二十五條就明確規(guī)定，“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高。建立正常晉級(jí)增薪制度，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”?？墒侵钡?3年后的今天，在《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》中還對(duì)此加以特別強(qiáng)調(diào)，這說明我國(guó)有的地方并沒有依法保障教師的待遇。

那么如何切實(shí)提高教師待遇呢？關(guān)鍵在于改革教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。在很多地區(qū)，教師的待遇仍然依靠縣級(jí)財(cái)政解決，受縣級(jí)財(cái)政實(shí)力的限制，一些地區(qū)教師的待遇仍難以得到有效保障。這次印發(fā)的《意見》要求統(tǒng)一城鄉(xiāng)學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)教師編制標(biāo)準(zhǔn)、城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加快建立義務(wù)教育學(xué)校國(guó)家基本裝備標(biāo)準(zhǔn)。而每一條標(biāo)準(zhǔn)后面，都涉及教育經(jīng)費(fèi)的撥發(fā)，沒有與之配套的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，在一些地方就難以得到切實(shí)落實(shí)。比如教師編制問題，有的農(nóng)村地區(qū)學(xué)校長(zhǎng)期存在“有編不補(bǔ)”以及“無編可補(bǔ)”的問題。

要解決這一問題，就必須改革以縣級(jí)財(cái)政保障教師待遇的機(jī)制，強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，并加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。鄉(xiāng)村學(xué)校的生均公用經(jīng)費(fèi)，已經(jīng)明確由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政分?jǐn)?，省范圍?nèi)大多不再由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)，這對(duì)統(tǒng)一城鄉(xiāng)學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)極為有利；農(nóng)村公辦義務(wù)教育學(xué)校校舍安全保障所需資金目前也基本由中央和省級(jí)按比例共同分擔(dān)。但是，義務(wù)教育教師工資要求“縣級(jí)政府確?？h域內(nèi)義務(wù)教育教師工資按時(shí)足額發(fā)放，在分配績(jī)效工資時(shí)，要加大對(duì)艱苦邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和薄弱學(xué)校的傾斜力度”，在這一基礎(chǔ)上，由省財(cái)政加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，支持各地落實(shí)教師工資政策。顯然，依照這樣的教師待遇保障機(jī)制，很難保障教師待遇，特別是財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)的縣，教師的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)就低，甚至還會(huì)發(fā)生拖欠工資的情況。只有將其調(diào)整為省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，才能有效解決這個(gè)問題。這次《意見》，也提到要健全教育投入機(jī)制，要完善教育轉(zhuǎn)移支付制度，合理安排一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大省級(jí)統(tǒng)籌力度。

所有這些問題，都需要在接下來的改革中努力攻堅(jiān)。而最近頒布的《意見》則明確，要著眼促進(jìn)教育公平，提高教育質(zhì)量，針對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，集中攻堅(jiān)，綜合改革，重點(diǎn)突破，擴(kuò)大改革受益面，增強(qiáng)人民群眾獲得感。這和之前的改革一脈相承，需要的是嚴(yán)格貫徹落實(shí)，以改革的精神推進(jìn)改革向縱深發(fā)展。