□ 張 智

城市公共交通法制建設(shè)的問題及路徑

□ 張 智

城市公共交通最初是以國有經(jīng)濟為主導,資本多元化發(fā)展為格局,較大地提高了企業(yè)的競爭水平，提升了經(jīng)濟效率，減輕了政府的財政負擔。但在城市公共交通市場化的過程中,由于我國相關(guān)立法的缺失,暴露出目標不明確，行業(yè)定位不準確，總體思路不清楚，相關(guān)制度不配套等問題，無法有效地提升我國城市公共交通的整體水平。城市公共交通法制建設(shè)是為了保障城市公共交通服務(wù)質(zhì)量、維護市場有序，其目的是為了保護廣大民眾的切身利益，確保城市公共交通的安全運行。目前對于城市公共交通法制建設(shè)的研究還未形成系統(tǒng)的研究，只是針對某些單項內(nèi)容進行了探討和理論研究。鮮有從法制角度對城市公共交通進行定位、對城市公共交通法律制度進行構(gòu)架、從城市公共交通各方當事人權(quán)利義務(wù)角度分析和解決行業(yè)發(fā)展面臨的問題和提出建議。由此筆者有一些思考及建議，希望能夠?qū)φ谕七M的國家城市公共交通立法工作有所裨益，對推動城市公共交通事業(yè)的健康發(fā)展有所啟發(fā)。

一、現(xiàn)階段城市公共交通法制建設(shè)存在的問題

（一）公共交通法規(guī)體系還不完備

依法治理公共交通是依法治國的具體實踐活動，是公共交通法制建設(shè)的基本目標。近年來，我國公共交通法規(guī)的研究和制定，已逐步走向科學化、規(guī)范化，但整個法規(guī)體系并不完備。作為一個完整的體系，是指不同部門法律規(guī)范與不同層級法律規(guī)范能夠形成相互聯(lián)系、相互作用，相互引證的整體，是能夠統(tǒng)一、有機的結(jié)合在一起而形成的體系。當前，我國的公共交通法規(guī)體系并未形成統(tǒng)一，有的不是很明確，有的相互銜接不夠，有的尚有不足，亟待完善。

城市公共交通法制體制不完備，系統(tǒng)不健全，將導致城市公共交通的定位模糊、權(quán)責劃分不清、監(jiān)管職能缺失、管理中缺少法律支撐等問題。使一些危害公共交通安全的行為無法得到制止及懲罰。在公共交通發(fā)展中所需要的土地、路權(quán)、資金等必須條件也會因為缺少法律的支撐，無法得到有效的落實。在城市公共交通的合理利用、資源配置等方面缺乏科學的規(guī)劃，線網(wǎng)分布以及場站布局的不科學，各種交通方式的不對接，也會導致交通擁堵，廣大市民出行困難等問題的出現(xiàn)。

（二）部分交通法律法規(guī)系統(tǒng)的立法層面偏低

公共交通管理所涉及的社會關(guān)系十分廣泛，需要多層次的立法，但是我國目前多數(shù)的公共交通法規(guī)體系缺乏普通法律，法律體系不完善，權(quán)威性不夠。在現(xiàn)有的執(zhí)法依據(jù)中均為國務(wù)院行政法規(guī)，如：在治安管理處罰法中只有在第三章、第二十三條、第三款規(guī)定中明確提到公共汽電車的具體內(nèi)容“擾亂公共汽車、電車、火車、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的”，其余均是部門出臺的規(guī)章或內(nèi)部出臺的規(guī)范性文件，缺少正規(guī)統(tǒng)一的法律法規(guī)支撐，使得法律效力大打折扣。

（三）未充分落實公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略

隨著城鎮(zhèn)人口急劇膨脹，社會經(jīng)濟快速增長，城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴大，城市交通出行機動化日益增加。城市交通正在逐步向私家車或其他機動車輛傾斜，道路資源不斷被低效的其他交通工具占用，致使城市交通的擁堵現(xiàn)象日益嚴重，這也嚴重影響了公共交通出行的質(zhì)量。

道路嚴重擁堵直接導致廣大民眾的出行時間增加，乘坐時間延長，公交車不能及時返回場站。廣大市民對高峰走不了、低峰不好走這一現(xiàn)象極為不滿。同時，在線網(wǎng)布局上，沒有形成主干道與次支干道線網(wǎng)的合理配置、有機結(jié)合。在各大主要干道上，公交線路重復、運行效率低下，某些次干道上，公交線路的規(guī)劃未到位。在早晚通行高峰時段，運力投入不夠或道路擁堵導致公交車輛不能按時回場或按時發(fā)出，也是造成廣大市民出行不便的原因。在各主要城區(qū)的運力大于運量，主干道和熱門線路的運力投入太過集中，使運力太過飽和。而在部分次支干道線路運力投入又不足，運力布局，運力配置不合理。對廣大市民所期望公交到小區(qū)的意愿，應當加緊規(guī)劃和落實。與此同時，因城市公共交通行業(yè)的法規(guī)體系還很不健全，導致了政府在市場監(jiān)管的過程中，缺乏必需的法律支持，造成各主體不明，各項權(quán)責不清，市場行為不規(guī)范，監(jiān)管不到位等問題。在政策支持上，對公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入普遍不足,未充分落實公交優(yōu)先戰(zhàn)略。

（四）公共交通與軌道交通的銜接管理經(jīng)驗不成熟

近年來，軌道交通的發(fā)展非常的迅速，對城市公共交通的貢獻得到了公眾的認可，有效地緩解了城市交通壓力，在方便群眾出行中扮演了重要的角色。但是，也存在沒有形成統(tǒng)一的管理體制，法律法規(guī)建設(shè)不完善，與其他交通工具的銜接還不夠緊密等問題。特別是廣大民眾回家“最后一公里”的銜接不到位。

（五）權(quán)責義務(wù)不明確

城市公共交通企業(yè)、司乘人員及乘客之間的權(quán)利義務(wù)不明確，法律糾紛不斷，例如：乘坐城市公共汽（電）車是否購買保險的問題；乘客自己在公共交通工具內(nèi)摔傷的問題；在公交車內(nèi)的人身傷害、騷擾、打架斗毆等問題；公交司乘人員面對乘客被偷盜是否應有制止的義務(wù)；以及根據(jù)新的《城市公共交通管理條例》乘客的違規(guī)違法行為由什么部門檢查處理等問題，都需要探討和審視。

（六）城市公共交通的定位不明

關(guān)于把城市公共交通定位為公益性事業(yè)單位或經(jīng)營性企業(yè)的爭論由來已久，建設(shè)部在2004年發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》中要求開放城市公共交通市場，實行城市公共交通特許經(jīng)營制度，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我約束、自我完善的市場主體。側(cè)重了公共交通的經(jīng)營性。而在2006年發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟政策的意見》中又對公共交通的性質(zhì)定義為“重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系國計民生的社會主義事業(yè)，城市公共交通的投入要堅持以政府投入為主，城市公共交通發(fā)展要納入公共財政體系，建立健全城市公共交通投入、補貼和補償機制，統(tǒng)籌安排，重點扶持”。這又側(cè)重了公益性。在部分城市的公共條例也逐步將城市公共交通列入公益性事業(yè)，因此，應當在全國性的行政法規(guī)中明確規(guī)定出城市公共交通的準確定位并嚴格落實。

二、完善城市公共交通法制建設(shè)路徑

（一）設(shè)定公共交通優(yōu)先發(fā)展法律制度，提高立法的針對性和適用性

公共交通的優(yōu)先發(fā)展，是城市發(fā)展的需要，是城市交通發(fā)展的實際，是建設(shè)集約型社會的要求、是貫徹落實科學發(fā)展觀的具體要求。同時，也是加快城鎮(zhèn)化建設(shè)、保障城市社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展的一項重要措施。是改善城市人居環(huán)境、有效緩解城市交通擁堵、提高利用交通資源的必要手段。所以，建立和完善公共交通優(yōu)先發(fā)展的法律制度，是解決目前城市交通擁擠問題最有效的辦法。

通過立法，確定城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，明確乘坐公共交通的票價和調(diào)價制度，安全保障措施，公共交通服務(wù)人員與乘客相互的權(quán)利及義務(wù)，以及對公共交通執(zhí)行監(jiān)管主體的責任等。依托《城市公共交通管理條例》進一步細化公共汽車、軌道交通、出租車、索道等不同的公共交通方式的管理規(guī)定，滿足多樣化的客運形式的發(fā)展要求。制定和完善公共交通的技術(shù)標準和準則，包括城市公共交通線網(wǎng)的優(yōu)化布局、集中規(guī)劃、站場的建設(shè)，設(shè)施的完善，車輛的技術(shù)裝備、服務(wù)質(zhì)量等方面內(nèi)容。

在現(xiàn)行的公共交通法規(guī)及規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，重點加強和補充完善公共交通資金的籌集、公眾參與城市公共交通管理等方面的內(nèi)容。在資金籌集方面，應明確指出資金的籌集方式、資金的來源，比如：城市公共交通土地協(xié)同開發(fā)、城市公共交通專項基金等。公眾參與這方面，建議成立能夠代表廣大民眾意見的機構(gòu)或平臺，對城市公共交通的規(guī)劃、建設(shè)、票價、補貼、考核等提出意見及建議，并就全過程進行監(jiān)督。

（二）維護城市公共交通市場秩序，改善宏觀政策中的財政補貼

城市公共交通市場秩序的維護需要政府干預，制定行之有效的公共交通市場制度和規(guī)則，建立健全城市公共交通市場的管理組織，加強管理和監(jiān)督。加強社會信用建設(shè)，建立健全社會信用體系。發(fā)展市場中介組織，發(fā)揮其在服務(wù)、溝通、公正、監(jiān)督方面的作用。

財政補貼是指城市人民政府經(jīng)濟部門對公共交通企業(yè)的年運行成本和費用進行審計、核驗與評價，合理界定及計算政策性虧損，并給于適當補貼，對城市公交企業(yè)承擔社會福利和完成政府指令性任務(wù)所增加的支出，定期進行專項經(jīng)濟補償。近幾年，由于公交企業(yè)承擔的社會公益服務(wù)增加，加上車輛購置成本、保險及維修費用的增漲，公交企業(yè)收入減少、虧損嚴重。不得不使公交企業(yè)為減少成本增加效益，放緩或停止更新車輛設(shè)備，增加車輛發(fā)放間隔時間，造成車輛狀況不好，廣大民眾等車時間增長等問題。從調(diào)查來看，外部由于軌道交通的沖擊、內(nèi)部公交企業(yè)的改制等情況，公交企業(yè)的收益無法得到保障。員工流失嚴重，行業(yè)吸引力不高。公交面臨嚴酷的生存現(xiàn)狀。因此，通過立法建立對城市公共交通的財政補貼制度，是對公交的強力支援，是社會廣大民眾交通出行安全利益的重要保障。

完善對城市公共交通的財政補貼，能否從公共交通企業(yè)先服務(wù)后補貼，變?yōu)檎捌跍y算，優(yōu)先補貼70%，達到及完成預期再補貼30%的形式。這樣更有利于公共交通企業(yè)的發(fā)展。

（三）宏觀政策下的公共交通體制改革

其一、政府干預加強集中管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，建立良好的監(jiān)督管理機制。政府在公共交通行業(yè)的主要職能包括規(guī)劃、計劃、協(xié)調(diào)、立法、監(jiān)管、政策引導及服務(wù)。因此，體制改革首先應由交通主管部門主管整個“大交通”，應當吸收和借鑒國外的先進經(jīng)驗，建立公共交通體制改革的總體目標，強化交通委員會綜合協(xié)調(diào)的權(quán)限和力度，實現(xiàn)公共交通體系的有機整合。制定整合協(xié)調(diào)各類政策法規(guī)，使公共交通管理部門有法律保障。通過政策法規(guī)的保障，可以強化規(guī)范城市公共交通系統(tǒng)各主體之間的相互關(guān)系，也通過政策法規(guī)來為公共交通提供一個合理的管理框架，使各種交通工具協(xié)調(diào)運作，并通過監(jiān)督和規(guī)范運營部門行為的方式使其符合城市公共交通服務(wù)廣大民眾的宗旨。

其二、實行體制創(chuàng)新，深化內(nèi)部改革，強化經(jīng)營管理。既然公共交通傳統(tǒng)的公有制形式存在缺陷，既不能很好的貫徹產(chǎn)權(quán)責任主體利益，又對社會生產(chǎn)力發(fā)展的促進作用未能充分發(fā)揮，因此就需要積極地尋找更好的公有制實現(xiàn)形式，股份制改造是公有制企業(yè)適應市場經(jīng)濟、重振雄風的良好載體，如前面談到的資金籌集問題。企業(yè)改革后，必須在法人治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范運作及符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求下，既保持城市公共交通本身組織機構(gòu)的特點，又實施一系列的創(chuàng)新。改制后的機構(gòu)設(shè)置必須符合合理、精簡、高效的原則。改制不是目的，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制才是改革的出發(fā)點和落腳點。建立現(xiàn)代企業(yè)制度極其重要的一條是科學管理，追求高效益、低成本，沒有科學的管理是不行的。

（四）促進城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

其一、加快城市公共交通設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)。各類站場是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是實現(xiàn)“公交優(yōu)先”的重要保證，站場的建立完善應當按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、政府主導、市場運作”的原則，加大投資力度，積極推進公交站場樞紐建設(shè)，對城市公交的首末站點和候車亭的規(guī)劃建設(shè)一定要合理布局。在各長途車站、軌道交通銜接點、火車站、機場等交通接點建設(shè)大型的換乘樞紐，形成各種交通工具的有效銜接。便于乘客的換乘及交通轉(zhuǎn)換。在主要交通支干道上，建立港灣式專用?？空军c，配套完善站臺、候車亭等設(shè)施。對符合城市公共交通車輛通行的小區(qū)，開行公交線路，做到真正意義上的公交進小區(qū)，并設(shè)置相應的站點。按照“滿足群眾需要、不干擾正常通行”的原則，合理規(guī)劃、科學設(shè)置出租汽車的停靠點，減少或避免出租汽車亂停、亂上下等現(xiàn)象。嚴禁將已經(jīng)投入使用的公共交通站場設(shè)施隨意改變用途。應將公共交通站場作為新建居住小區(qū)，大型公共活動場所等工程配套建設(shè)的內(nèi)容，實行同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步竣工、同步交付使用。

其二、加快城市公共交通快速公交路網(wǎng)。把公交專用道建設(shè)作為城市道路建設(shè)的重點，通過設(shè)置和規(guī)劃公交專用道，保證公交車輛對道路的專用或優(yōu)先使用權(quán)，積極創(chuàng)造條件在現(xiàn)在的主干道上逐步建設(shè)公交專用道。對新建的、改建的主干道也應當同步規(guī)劃、建設(shè)公交專用道。通過建設(shè)公交專用道，使中心城區(qū)形成比較完善、便捷的城市公共交通主干路網(wǎng)，充分發(fā)揮城市公共交通方便、快捷、經(jīng)濟的優(yōu)勢，使廣大市民主動選擇公共交通作為主要的出行工具。

（五）保障城市公共交通安全運行

要保障城市公共交通的安全運行，政府部門及公共交通企業(yè)應當作為管理主體，建立健全相關(guān)的管理機制及制度，對人、車、運營環(huán)境等生產(chǎn)要素及其構(gòu)成的生產(chǎn)經(jīng)營活動實施管理。

在政府層面，其一，完善法律法規(guī)建設(shè)。國家及地方政府應當制定并實施公共安全相關(guān)的法律法規(guī)、標準規(guī)范及相應的規(guī)章制度，規(guī)范城市公共交通安全生產(chǎn)活動。在國家層面，公布了《城市公共交通管理條例》，在地方層面，制定并實施了《公共交通車船乘坐規(guī)定》。目前國家及地方制定的關(guān)于城市公共交通安全相關(guān)標準有71項，其中國家強制標準有14項、國家推薦標準有23項（包括產(chǎn)品安全標準19項、使用安全標準4項）、汽車行業(yè)推薦標準有9項、城建行業(yè)推薦標準有8項（包括產(chǎn)品安全標準6項、使用安全標準2項）、交通行業(yè)推薦使用安全標準2項、地方標準15項（包括產(chǎn)品安全標準13項、使用安全標準2項）。

其二，監(jiān)管企業(yè)行為。嚴格審查企業(yè)的安全生產(chǎn)資質(zhì)，要求企業(yè)有健全的安全生產(chǎn)制度，有滿足生產(chǎn)經(jīng)營需要的車場及辦公場所，有合格的消防設(shè)施及安全設(shè)施。監(jiān)督企業(yè)內(nèi)部建設(shè)，包括企業(yè)的安全管理機構(gòu)設(shè)置是否合理、安全管理制度是否建立及落實，人員是否到位、從業(yè)人員的安全教育培訓是否落實等情況。監(jiān)督營運生產(chǎn)現(xiàn)場，在事故路段等地方進行現(xiàn)場檢查，在重大節(jié)假日及大型社會活動之前，對企業(yè)的安全狀況和公共交通車輛進行檢查，排查及整治安全隱患。對企業(yè)實行年度考核，根據(jù)國家的規(guī)定，結(jié)合企業(yè)具體情況，對各公共交通企業(yè)的安全生產(chǎn)目標完成情況進行考核。

其三，開展從業(yè)人員管理。對公共交通從業(yè)人員實行從業(yè)資格制度管理，推行培訓考核上崗，要求無違法行為，無重大以上交通責任事故記錄。開展安全教育與培訓工作，定期開展對從業(yè)人員的安全培訓和安全演練，加強安全運行的宣傳教育。

其四，開展公共交通車輛的技術(shù)管理。對上路車輛提出明確的技術(shù)要求。車輛服務(wù)設(shè)施的技術(shù)及安全性能要符合國家規(guī)定的標準。實施車輛報廢更新鼓勵制度，對達到報廢標準或經(jīng)過檢測不符合運營要求的公共交通車輛實行強制報廢，對城市公共交通用車報廢更新實行鼓勵政策。

其五，保障運營環(huán)境。交通主管部門應當建立統(tǒng)一受理針對城市公共交通問題的投訴平臺，嚴厲查處非法營運、妨礙公共交通正常運行、危害公共交通安全的行為。如：通過法律規(guī)定公交站臺前后多少米內(nèi)嚴禁停靠社會車輛等，從而保障公交車輛的正常運行秩序。落實好公交優(yōu)先政策，完善城市公交基礎(chǔ)設(shè)施及場站建設(shè)。對公共交通特大事故進行調(diào)查處理，分析原因，提出整改措施，監(jiān)督企業(yè)落實整改。

從企業(yè)層面，企業(yè)應當建立健全安全管理機構(gòu)，實施安全生產(chǎn)目標管理，劃撥專門的安全資金，實行安全會議制度。并嚴格把握從業(yè)人員的上崗關(guān)口，規(guī)范駕駛?cè)藛T的行車操作行為，完善安全行車激勵機制，落實安全行車獎勵制度，定期開展安全教育培訓，不定期疏導駕駛?cè)藛T的心理。強化安全乘車提示，定期不定期地開展安全隱患排查工作，強化車輛的維護保養(yǎng)，加強安全設(shè)施的配套及管理，嚴格限制行車的時速。嚴格事故管理制度。

綜上所述，建立合理的城市公共交通法規(guī)體系是完善我國社會主義法制體系不可缺少的部分，是深入推進依法治國在城市公共交通領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是城市公共交通事業(yè)發(fā)展的基本保障。要建立以國家條例為根本，地方法規(guī)、規(guī)章為補充的健全的城市公共交通法律體系，改變城市公共交通發(fā)展過度依賴政府部門協(xié)調(diào)和行政干預的局面。國務(wù)院發(fā)布的《城市公共交通管理條例》為城市公共交通法制建設(shè)提供了保障和有力的支撐，相信隨著以《城市公共交通管理條例》為依托，不斷完善和健全城市公共交通法律法規(guī)，我國的城市公共交通事業(yè)必將得到非常大的發(fā)展，同時會不斷緩解我國城市交通擁堵壓力，為推動我國法制建設(shè)作出重要貢獻。

重慶兩江公共交通有限公司服務(wù)管理部稽查隊

責任編輯：胡 越