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        論“三改一拆”中政府拆遷困境及其解決路徑

        2017-12-05 01:20:35金碧怡
        法制與社會 2017年19期
        關(guān)鍵詞:輿論引導(dǎo)依法行政預(yù)警

        摘 要 三改一拆專項行動是浙江省重點部署的惠民工程的重要組成部分,其中,拆遷行動是三改一拆行動的基礎(chǔ)工作也是關(guān)鍵所在。面對在拆遷中產(chǎn)生的行政主體雙重身份,權(quán)益救濟(jì)渠道單一以及輿論引導(dǎo)不足的三大問題,相關(guān)政府必須堅持依法行政、依法拆遷,以科學(xué)政績觀為導(dǎo)向,做好輿論宣傳以及社情預(yù)警工作。

        關(guān)鍵詞 三改一拆 依法行政 多元調(diào)解機(jī)制 輿論引導(dǎo) 預(yù)警

        作者簡介:金碧怡,海南大學(xué)法學(xué)院2014級法學(xué)專業(yè)本科生。

        中圖分類號:D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.103

        一、前言

        三改一拆,就是指在城區(qū)中開展的舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑,簡稱三改一拆。在舊住宅區(qū)、舊廠房、城中村改造,少不了建筑的拆除工作;而違法建筑物的拆除,更是圍繞拆遷展開。因此,拆遷,是一切改變發(fā)生的前提,同樣的,也是糾紛矛盾產(chǎn)生的源頭。特別是拆遷中所伴生的政府困境,更是行政主體在推進(jìn)城市化進(jìn)程中繞不開的戈爾迪烏姆之結(jié)。

        二、拆遷困境及其產(chǎn)生原因

        政府推行三改一拆行動應(yīng)當(dāng)是一件人人擁護(hù),大快人心的好事,可現(xiàn)實情況卻并非如此,部分地區(qū)群眾不理解,不支持,甚至還強(qiáng)硬抵抗,少數(shù)當(dāng)事人與執(zhí)法部門打起了“游擊戰(zhàn)”。究其原因,主要有以下幾個方面:

        (一)行政主體身份具有雙重性,滋生尋租隱患

        在建筑物拆遷過程中,政府是認(rèn)定建筑物違法的界定者,是下達(dá)拆遷許可的命令主體,同時也是判定拆遷行為是否合理的裁判者。這種既是運動員又是裁判員的雙重身份,容易導(dǎo)致削弱權(quán)力資源的供給價值,降低制約和監(jiān)督的有效性,嚴(yán)重影響政府行政行為的公正性、公平性,致使行政行為對象的不信任也是預(yù)料之內(nèi)的事情。 同時,由于缺少監(jiān)督,就會產(chǎn)生了權(quán)力的尋租空間,包括政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。

        (二)三方主體的法律地位失衡,救濟(jì)方式單一

        三改一拆中的拆遷,并不是一個孤立的行為,而是以房屋拆遷許可證頒發(fā)為啟動標(biāo)志的系列行為,包括了房屋的拆遷許可、拆遷補(bǔ)償、必要時的拆遷補(bǔ)償裁決以及強(qiáng)制拆遷。公益拆遷屬于行政行為,而商業(yè)拆遷則是行政行為和民事行為的混合。 三方主體在實際中存在強(qiáng)弱勢的區(qū)分,從高到低可以排列為行政主體、拆遷主體、被拆遷主體。而且由于我國目前拆遷法規(guī)均只是籠統(tǒng)的規(guī)定了拆遷程序,針對其中的行政法律關(guān)系以及民事法律關(guān)系含混不清。無法就法律關(guān)系進(jìn)行準(zhǔn)確的區(qū)分和定性,往往容易產(chǎn)生踢皮球式的訴訟現(xiàn)象。

        (三)失守輿論陣地,陷入被動地位

        大多是社會不同群體之間、群眾與政府之間,針對同一社會問題,因為各自利益出發(fā)點不同,價值觀的取向不同而產(chǎn)生意見和想法上的分歧。如果占主導(dǎo)地位的輿論是積極的,就會促進(jìn)該項事件的有序推進(jìn),取得預(yù)期成效;如果是消極的,就會對事情的發(fā)展產(chǎn)生不利的影響,甚至可能出現(xiàn)雙方對峙的緊張態(tài)勢。同樣的,在三改一拆的進(jìn)程中,也存在這種情況。這一方面表現(xiàn)了網(wǎng)民對于三改一拆的輿論態(tài)度,另一方面也顯示了政府在三改一拆工作的輿論引導(dǎo)工作沒有到位,至少應(yīng)該宣傳普及工作沒有做到位。

        三、拆遷困境的本質(zhì)

        拆遷困境下涌動的是各方力量的博弈。不同的法律關(guān)系主體參與其中,私人的利益與公共的利益,個人的利益與政治權(quán)利以及相關(guān)的商業(yè)利益交織在一起,形成一種權(quán)力、權(quán)利、利益的博弈,引發(fā)社會關(guān)系的緊張態(tài)勢。

        拆遷困境下潛藏的是體制轉(zhuǎn)型意識的覺醒。這種制度性的矛盾糾紛并不鮮見,每一個處于轉(zhuǎn)型期的社會都會遇到這樣的風(fēng)險漩渦,所有進(jìn)行社會管理的部門都要面對這樣的管理問題。典型的特征之一就是大凡政府主動而為的且涉及到商業(yè)利益的行政行為,其公正性便常會成為質(zhì)疑的焦點。因此,作為市場經(jīng)濟(jì)中無形的指揮棒,政府更多的應(yīng)該是扮演著守夜人的角色,盡可能給予市場以自我調(diào)節(jié)的自由。

        四、拆遷困境的破解路徑

        政府在推進(jìn)拆遷工作的過程中,應(yīng)當(dāng)依法行政、陽光行政、科學(xué)行政,做好社情預(yù)警和輿情引導(dǎo)工作,順利走出拆遷困境,從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的雙贏,公權(quán)力威信和私權(quán)利完整的共存。

        (一)依法執(zhí)行,慎重強(qiáng)拆安置

        在拆遷過程中,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循相關(guān)行政程序,處于公共利益需要而實施的拆遷,就應(yīng)當(dāng)先形成科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃和房屋拆遷計劃。在新規(guī)劃形成之后,應(yīng)當(dāng)參照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)程序性規(guī)定,根據(jù)實際需要,通過舉辦座談會、論證會、聽證會等形式廣泛征求地區(qū)居民尤其是涉及拆遷地區(qū)的被拆遷戶的意見和建議。

        由于拆遷關(guān)系到被拆遷人的重大財產(chǎn)權(quán)益以及人身利益,因此必須慎用強(qiáng)拆。對于公益性拆遷,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹現(xiàn)在的雙軌制行政強(qiáng)制執(zhí)行體制,即“以行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則,以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外”。不能以促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)為由,簡單的將強(qiáng)制拆遷的權(quán)力賦予相關(guān)的行政部門。

        (二)依法行政,設(shè)立雙重機(jī)制

        正如大禹治水一樣,針對拆遷過程中形成的矛盾沖突,圍追堵截不如因勢利導(dǎo),視而不見不如積極面對。疏導(dǎo),意味著需要設(shè)立多元糾紛解決機(jī)制;面對,則表示需要建立訴求引導(dǎo)機(jī)制。

        多元化糾紛解決機(jī)制可以是充分利用現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟以及信訪機(jī)制,做好法律規(guī)章的解釋工作、處理結(jié)果的說理工作;強(qiáng)化司法部門主導(dǎo)并由律師事務(wù)所律師參與的法律援助機(jī)制,不斷增加參與提供援助的人數(shù),適度放寬受援條件,滿足社會“夾心層”對于免費法律服務(wù)的需求;積極引入社會自治組織參與調(diào)解,借助之前已經(jīng)形成的“大調(diào)解”機(jī)制對接社會各界力量,實現(xiàn)調(diào)解資源的充分利用;積極發(fā)揮法院自身的司法專業(yè)化優(yōu)勢,調(diào)解機(jī)構(gòu)相關(guān)法律服務(wù)工作者進(jìn)行法律指導(dǎo)或派員授課,從而協(xié)助提高調(diào)解組織的調(diào)解能力,提高案件調(diào)解的效率和質(zhì)量。而訴求引導(dǎo)機(jī)制,除了建立多元化的糾紛解決機(jī)制以降低權(quán)益人維權(quán)成本,縮短維權(quán)時間上,還可以建立類似于消費者保護(hù)協(xié)會一樣的社會團(tuán)體,提高權(quán)益人的組織化程度,引導(dǎo)訴求從無序化向有序化發(fā)展,從分散式向集中式轉(zhuǎn)變,從雜亂態(tài)向法治態(tài)進(jìn)行,從而有效冷卻盲目的沖動,理性維權(quán)。endprint

        (三)陽光行政,樹立行政公信力

        在拆遷的過程中,政府應(yīng)當(dāng)堅持公開、透明的原則,如上文論述,正式由于公眾參與機(jī)制的欠缺,導(dǎo)致被拆遷人和產(chǎn)前人之間沒有形成合理的對抗?fàn)顟B(tài)。從土地規(guī)劃開始,政府就應(yīng)當(dāng)保持一種開放、歡迎監(jiān)督的態(tài)度,構(gòu)建自己和被拆遷人,拆遷人和拆遷人之間對話溝通的一個平臺,改變信息傳遞的不平等狀態(tài),確保弱勢一方權(quán)利的完整性。

        在信息公開方面,利用好現(xiàn)有的政府門戶網(wǎng)站,設(shè)立專門的拆遷系統(tǒng)版塊,及時公布和清理整頓相關(guān)的工作進(jìn)展情況、工作總結(jié)情況;對拆遷評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行展示,由拆遷人和被拆遷人共同選定,防止評估機(jī)構(gòu)和拆遷公司之間形成利益共同體,或者政府和拆遷機(jī)構(gòu)之間形成權(quán)力尋租的黑洞。

        在信息服務(wù)上,各級司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照浙江省司法廳發(fā)布的《關(guān)于在“三改一拆”行動中認(rèn)真做好法律服務(wù)工作》的通知,積極組建法律服務(wù)團(tuán),與相關(guān)職能部門一起依法處理在拆遷過程中遇到涉法問題,通過法律咨詢、法律宣傳、電臺廣播、電視宣傳片等專業(yè)服務(wù)引導(dǎo)群眾的理解、取得他們的支持。

        在行政行為監(jiān)督上,引入非政府性、非盈利性的公益性社會團(tuán)體,作為政府行政行為、拆遷公司拆遷行為的監(jiān)督方,以及拆遷公司和被拆遷人產(chǎn)生糾紛時的中立居間人;設(shè)立專門的拆遷辦公小組,并公布他們的辦公電話作為受理熱線,由專人接聽和記錄,受理對拆遷單位、拆遷評估機(jī)構(gòu)和土地方管部門違法違紀(jì)情況的舉報,做好處理工作結(jié)果的反饋工作; 同樣,土地和方管部門則可以將對拆遷單位,拆遷評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)以及拆遷服務(wù)情況進(jìn)行檢查的處理結(jié)果進(jìn)行公布,接受社會的監(jiān)督和質(zhì)詢。

        (四)預(yù)警行政,強(qiáng)化社情預(yù)警機(jī)制

        由拆遷引發(fā)的抗議事件,往往事先都會有異常的跡象顯示,比如村民有較為集中的投訴、反應(yīng)情況等現(xiàn)象,往往是某些主管部門遇事推脫的敷衍態(tài)度,以及簡單粗暴對待問詢?nèi)罕姷男袨榉绞?,激化了群眾與拆遷工作的對立情緒。因此,在做好社情預(yù)警方面,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以下兩方面的建設(shè)。第一,相關(guān)的部門負(fù)責(zé)人嚴(yán)查自身行為,應(yīng)當(dāng)本著對人民負(fù)責(zé)的態(tài)度,認(rèn)真對待群眾的詢問與質(zhì)疑,積極幫助群眾想辦法找路子將不利轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢,改變劣勢成為機(jī)遇。第二,各部門建立聯(lián)動機(jī)制,通過定期的聯(lián)席會議及時溝通,對當(dāng)?shù)厍闆r早發(fā)現(xiàn),早報告,正確分析情況并科學(xué)作出預(yù)判。在處理相關(guān)事件的過程中,做好現(xiàn)場秩序維持工作以及現(xiàn)場勸阻工作,盡量避免矛盾的激化。采用手段主要以說服教育為主,面對不聽勸阻、故意混淆視聽的不良群眾,果斷聯(lián)合公安部門進(jìn)行處置,以避免場面失控,引發(fā)更大的社會治安問題。

        (五)輿情行政,做好輿論宣傳工作

        良性的輿論互動,能夠促進(jìn)社會事態(tài)的向好發(fā)展趨勢,反之,則會加劇矛盾各方之間的對立情況。因此,政府應(yīng)當(dāng)掌握輿論宣傳的主動權(quán),引導(dǎo)輿論成為三改一拆工作進(jìn)行的潤滑劑,有條不紊的推進(jìn)美麗浙江的建設(shè)進(jìn)程。

        在處理社會輿情過程中,行政機(jī)關(guān):第一,需要準(zhǔn)確掌握判斷社會輿情。相關(guān)人員在紛繁復(fù)雜的社會問題中應(yīng)當(dāng)認(rèn)清主流和直流,發(fā)現(xiàn)暗流和潛流,做到充分利用主流、積極疏導(dǎo)直流、有效防范潛流和果斷清除暗流。第二,應(yīng)當(dāng)主動運用輿論推動工作,在日常工作中,調(diào)動各方積極性,整合現(xiàn)有的宣傳資源,將內(nèi)宣傳和外宣傳相結(jié)合、傳統(tǒng)媒體和現(xiàn)代媒體相配合,在發(fā)揮自身作用的同時巧妙借助外力,形成1+1>2的組合效應(yīng);面對突發(fā)事件,則堅持“及時準(zhǔn)確、公開透明、有序開放、有效管理、正確引導(dǎo)”的工作原則,做好新聞發(fā)布、報道安排等工作,同時規(guī)范采訪行為、加強(qiáng)采訪管理,在保證事件正常進(jìn)行的前提下盡量滿足媒體的采訪需求,從而牢固把握正確的輿論導(dǎo)向,搶占輿論的制高點使得工作朝著規(guī)范化、法制化和制度化的方向發(fā)展。

        五、結(jié)語

        城鎮(zhèn)化建設(shè)是走向繁榮富強(qiáng)的必由之路,但是我們也應(yīng)該認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展必須是在法治的軌道上進(jìn)行,以犧牲人民的利益為代價來換取經(jīng)濟(jì)的繁榮是一種飲鴆止渴的自殺行為。我們的政府必須重新審視自身定位,以一個法治政府、服務(wù)政府的姿態(tài),嚴(yán)格遵循市場經(jīng)濟(jì)的運行模式 ;必須以科學(xué)發(fā)展觀、依法行政的態(tài)度,正確處理城市建設(shè)規(guī)模、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市經(jīng)濟(jì)承受能力、社會穩(wěn)定之間的關(guān)系,整合多種利益訴求,維護(hù)公平價值,促進(jìn)社會正義。

        因為,行拆,最終是為了改;行改,最終是為了發(fā)展;而發(fā)展,最終還是為了人民的幸福安康。

        注釋:

        陳靜.塵世拆遷法律問題及對策解析.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊.2008(8).

        姬新江.我國城市房屋拆遷中的法律問題解析.政法學(xué)刊.2011,28(1).

        邱樂安.拆遷引發(fā)群體性事件的原因及其防范.江蘇警官學(xué)院學(xué)報.2006,21(1).

        周鵬.完善我國城市房屋拆遷法律制度的思考.經(jīng)濟(jì)法論壇.2009(4).

        聶琦波.城市建設(shè)拆遷中的利益沖突根源及其機(jī)理研究.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)討論.2004(10).endprint

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