張貫磊　熊萬勝

摘要：治理效率是治理精細化的核心指標。提升治理效率的主要障礙在于基層治理能力難以提高。上海地區(qū)的探索以強化基層建設(shè)為主要目標，為創(chuàng)造高效率治理模式提供了基礎(chǔ)。如何在這個基礎(chǔ)上進一步關(guān)注治理成本，以更少的投入完成更多的治理目標，獲得群眾更大的滿意，還是一個需要應(yīng)對的挑戰(zhàn)，以奉城鎮(zhèn)的經(jīng)驗說明了進一步提升治理效率的可行性。要實現(xiàn)基層治理效率的普遍提升，就需要改變行政考核體系，將治理效率因素納入考核機制中。與此同時，將行政考核體系從發(fā)展導(dǎo)向適度地轉(zhuǎn)向治理導(dǎo)向，不僅關(guān)注基層工作的表現(xiàn)，也要尊重基層干部的付出。

一、問題提出與文獻綜述

中國傳統(tǒng)的大國治理總體上是簡約的和粗放的，2015年的十八屆五中全會提出了社會治理精細化的方向，意味著中國的社會治理要發(fā)生從簡約治理或粗放治理向精細化治理的歷史轉(zhuǎn)型，這是中國治理的三千年之變。這個轉(zhuǎn)型具體是什么內(nèi)涵，要采取怎么樣的路徑，是需要認真思考和探索的。習(xí)總書記提出過城市管理要像繡花一樣精細，扶貧工作要精準，但我們不能機械地理解成鄉(xiāng)村社會治理要和城市治理采取同樣的模式，或者小城鎮(zhèn)的社會治理要和大城市治理采取同樣的模式。因此，需要準確地理解習(xí)總書記的有關(guān)思想，深入辨析精細化治理與簡約治理的關(guān)系，更好地謀劃鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化的前景。

治理效率和治理績效是相聯(lián)系但又有差別的兩個概念。一直以來，我們對于行政績效這個詞用得比較多，對于治理效率論述得比較少。嚴格意義上的效率就是指投入與產(chǎn)出之間的比例，力求以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出?？冃淖置嫔峡磻?yīng)該是成效和效率并重的，然而，在實際的運用中，相比于企業(yè)經(jīng)營管理中的績效考核，行政績效更多地考慮了成效，而較少考慮成本?？冃В╬erformance）在英文中的原意是“履行”、“執(zhí)行”、“表現(xiàn)”、“完成”，引申為“作為”、“成就”、“成果”、“業(yè)績”。也就是說，這個詞本身也就是更多地考慮了后果，而較少考慮過程。因此，效率問題是一個不同于績效的問題，應(yīng)該受到特別的重視。

目前學(xué)界大多是將精細化治理視為對以前粗放的、簡約的社會管理模式的升級以及替代。“總體性社會”中的全能型政府，對國家與社會的事務(wù)實行統(tǒng)一的管理，黨、國家與社會實現(xiàn)高度的一體化，[1]國家權(quán)力統(tǒng)攝一切。然而隨著社會分工以及社會日益激烈的競爭，使得單向度管控的政府難以實現(xiàn)對經(jīng)濟利益自然擴張的抑制，因此需要“政治國家和公民社會合作”[2]實現(xiàn)對社會的精細化治理。精細化的社會治理方式更為強調(diào)多元主體的平等協(xié)商與合作，[3]核心在于理順政府和社會之間的關(guān)系并激發(fā)社會的活力。[4]政府必然劃定自己的作用邊界，實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，成為“有限政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府”，[5]而社會也將從原有的管控中獲得獨立性，進而實現(xiàn)自治。在精細化治理的主體討論之外，亦有學(xué)者從治理過程和結(jié)果的角度來論述精細化治理，將它界定為依靠精密的制度設(shè)計與先進的技術(shù)手段，[6]對社會分散的利益需求的滿足[7]以及對不同層次訴求的回應(yīng)。[8]同時，精細化治理的推行，可以有效減少“科層結(jié)構(gòu)的代理成本問題，還可以激活良性的社會治理和監(jiān)督力量，并促進基層民主的增量發(fā)展”。[9]由此，我們發(fā)現(xiàn)，學(xué)界已有的關(guān)于精細化治理的研究大多是集中在精細化治理的主體、治理過程和目標設(shè)置等方面，雖然關(guān)注精細化治理的有效性，卻大多是以問題和需求為導(dǎo)向，并未考慮到精細化治理的成本進而關(guān)注其效率問題。

解決基層治理的效率問題是需要條件的?；鶎又卫砑纫行Я?，也要有效率。效力是基本要求，效率是更高的期待。隨著治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，治理效率問題自然地超越效力問題突顯出來。效率問題的突顯要以社會轉(zhuǎn)型的需要為必要性前提，以效力問題的基本解決為可行性條件。當(dāng)代的社會轉(zhuǎn)型是多重復(fù)合的，這種復(fù)雜的社會轉(zhuǎn)型要求我們改進基層治理，轉(zhuǎn)粗放治理為精細治理，提升治理效率。當(dāng)代中國的社會轉(zhuǎn)型主要有兩大系列：其一是市場化、工業(yè)化和全球化的繼續(xù)深入推進，其二則是與之相伴隨的復(fù)雜社會、風(fēng)險社會和高流動社會的來臨。這些使得中國從“靜態(tài)社會”向“流動社會”急劇轉(zhuǎn)變，對于中國的國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化形成了挑戰(zhàn)。[10]在挑戰(zhàn)面前，中國特色社會主義治理體系積極應(yīng)對，通過體制和機制的創(chuàng)新，維護了社會安定團結(jié)和經(jīng)濟繁榮發(fā)展的局面。今天我們提出可以有制度自信和道路自信，表明治理效力的風(fēng)險已經(jīng)成為可控狀態(tài)。在治理效力風(fēng)險可控的條件下，提高治理效率的問題變得迫切，而且具備了基本的可行性。這個時候，我們可以抓住時機解決基層治理效率不足的歷史性難題，中央也恰在這個時機上提出了治理精細化的要求。

二、基層治理能力不足是提升基層治理效率的主要障礙

在中國的治理傳統(tǒng)中，基層治理效率的提升難在哪里呢？一方面是前面所說的時機是否成熟的問題，另一方面是因為治理效率的低下恰恰是中國治理傳統(tǒng)的一個基本弱點。這個基本弱點的根源在于中國的治理傳統(tǒng)中存在不斷弱化基層治理能力的機制，使得基層治理能力嚴重不足。顯然，基層治理能力是形成高效率基層治理模式的前提。在當(dāng)前來說，不具備形成高效率基層治理模式的前提，是基層治理效率低下的主要障礙。

（一）基層治理能力不足的弊病

在中國的治理傳統(tǒng)中，內(nèi)含了一種簡約或粗放的治理結(jié)構(gòu)，這種治理結(jié)構(gòu)的基本特征是上層集權(quán)對基層治理能力的不斷削弱。中國的治理傳統(tǒng)的核心是中央集權(quán)的郡縣制傳統(tǒng)。這種體制本身具有不斷強化集權(quán)的情況，每當(dāng)出現(xiàn)問題的時候，上級就要加強管理，下級解決問題的自主權(quán)逐漸縮小，結(jié)果就形成了一種廣為人知的惡性循環(huán)：“發(fā)生問題-上級強化管理-削弱基層解決問題的能力-問題惡化”。在不斷弱化地方或者基層的治理能力的同時，又將越來越多的責(zé)任向下轉(zhuǎn)移，使得地方或基層越來越深地陷入位卑權(quán)輕責(zé)重的困窘中。同時，這也是一個腐敗不斷加深的過程。地方或基層政權(quán)在不斷強化向人民的索取的同時，管理和服務(wù)基層的能力卻在下降。結(jié)果會引發(fā)劇烈的社會動蕩乃至武裝暴動。

在朝代更迭的過程中，統(tǒng)治者的治理經(jīng)驗不斷積累，他們逐漸地對郡縣制傳統(tǒng)進行了改造，這可以被看成是郡縣制傳統(tǒng)的自我完善?？たh制自我完善的基本方式是國家的退出以及退出之后形成的基層自治化。由于這種自治化所應(yīng)對的問題部分地出于上層集權(quán)化的深化，所以，我們可以看到中國治理制度史上的一種奇觀：上層的集權(quán)化與基層的自治化并行發(fā)展。國家的上層不斷地摒棄了貴族政治和地方封建的傳統(tǒng)，走向集權(quán)和專制，同時，又在基層逐漸放棄了一竿子插到底的秦漢基層體制。至隋代甚至有盡罷鄉(xiāng)官的做法，以及隨后的“唐-宋之變”[11]中基層自治力量的興起。從大一統(tǒng)時代之初的“上層分權(quán)+基層行政化”體制轉(zhuǎn)變成“上層集權(quán)+基層自治化”的體制。由此形成的基層治理結(jié)構(gòu)和運行模式被黃宗智稱為“集權(quán)的簡約治理”。[12]在每一個朝代當(dāng)中，也會發(fā)生一次類似的變化，上層越來越集權(quán)，基層的行政控制越來越松弛，總體上向一種集權(quán)的簡約治理模式收斂。這種所謂的簡約治理模式的基礎(chǔ)實質(zhì)上也就是一種基層治理能力不足的體制。endprint

（二）基層行政化趨勢與基層治理能力的不足

傳統(tǒng)中國治理體系之所以會發(fā)生朝向基層自治化的調(diào)整，部分因為小農(nóng)經(jīng)濟的基礎(chǔ)支撐不了密集的國家治理，養(yǎng)活不了那么多的官吏，國家不得不退出。同時，傳統(tǒng)國家基層事務(wù)相對簡單，使得密集的治理變得不太必要，國家沒有必要深入進入。隨著社會開放性和流動性的加快，基層事務(wù)逐漸呈現(xiàn)出復(fù)雜性，這個時候國家退出已經(jīng)不合時宜。而且，在稅費改革以后，國家不僅減少了對于百姓的索取，反而是轉(zhuǎn)汲取為給予，大量的財政資源從社區(qū)之外投入基層社區(qū)之中。在這個過程中發(fā)生了基層的行政化，從而使得上層集權(quán)+基層自治化的歷史套路被中止，轉(zhuǎn)成了上級條線集權(quán)化+基層行政化的新模式。城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)均存在此種表征。城市社區(qū)居委在具體服務(wù)過程中，由于事務(wù)繁多，雇傭了大量的城市協(xié)管員等“半正式行政人員”，[13]以項目作為主要經(jīng)營主體的政府，將大量的事務(wù)委托給此類人員。半正式的行政人員處在層層分包的權(quán)力結(jié)構(gòu)中的末端，直接面對基層事務(wù)，雖不具備執(zhí)法權(quán)力，卻會被上級政府以默許的方式授予部分權(quán)力。此外，城市居委會本身就存在雙重定位，一方面作為社區(qū)居民的代表組織行使居民自治的權(quán)力，另一方面作為政府的基層代理人，處理上級政府所傳遞下來的行政事務(wù)并接受上級考核監(jiān)督。[14]因此，城市社區(qū)的行政化治理便不可避免，鄉(xiāng)村社區(qū)治理的行政化趨勢也大體如此。也由此形成了一種新的體制，也就是與上層集權(quán)相伴隨的基層行政化的發(fā)展。那么，這種基層的行政化是否就有助于提升治理效率呢？也未必，實際上可能還可能導(dǎo)致基層統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的下降，以及引發(fā)嚴重的浪費，導(dǎo)致治理效率的低下。

1.“條”的集權(quán)化壓倒了“塊”的統(tǒng)籌能力

精細化治理在實踐中以一種部門集權(quán)的方式展開，這些部門集權(quán)手段包括：建立機構(gòu)、配備專人、建立臺賬、達標升級等傳統(tǒng)方式；利用本部門掌握的財政資源設(shè)立項目，利用項目機制的手段推動工作；利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立數(shù)據(jù)平臺，即時掌握基層的動態(tài)等?，F(xiàn)在看來，這種部門集權(quán)式的精細化已經(jīng)直接威脅了地方和基層各級政權(quán)組織的統(tǒng)籌能力，導(dǎo)致了部門的碎片化。站在某個部門的角度來看，它的治理精細化程度可能是提高了，但站在基層來看，治理其實是碎片化了。治理的碎片化不僅僅表現(xiàn)為工作之間難以統(tǒng)合，還表現(xiàn)為基層干部的時間過度碎片化，基層的主要干部每天陷入過度的雜亂與紛擾中，很難沉下心做事情。村居主要干部缺乏處理問題的權(quán)力、資源和精力，精細化治理實際上也難以落地，群眾的訴求不能得到滿足。

2.“塊”的簡約治理退化成粗放治理

很多基層干部說現(xiàn)在的基層工作越來越“虛”了。這個“虛”內(nèi)涵很豐富。在結(jié)果上看，意味著大量的工作僅僅是被應(yīng)付性完成的。之所以會出現(xiàn)大量的應(yīng)付，有五個原因：其一是上級任務(wù)太多，根本完成不了，一個鎮(zhèn)一年接收的上級文件超過兩千份，只能按照重要性選擇性地執(zhí)行，被忽視的事務(wù)很可能被應(yīng)付掉。其二是有些要求不符合地方實際情況，或者本級組織缺少落實的權(quán)力與資源。其三是不少文件從年初下發(fā)到縣域以內(nèi)可能已經(jīng)是年中，到年底就要驗收，留給基層落實的時間本身就不夠。其四是現(xiàn)在有太多的達標升級和創(chuàng)新評審都主要是以書面材料審核為主要方式來完成的，上級部門的檢查本身也就不夠深入細致，這也助長了應(yīng)付。其五是有些干部態(tài)度不認真，沒有按照“三嚴三實”的標準來要求自己。

3.部門主導(dǎo)的治理精細化難以兼顧黨群關(guān)系的緊密化

在部門集權(quán)的過程中，“管官之官”的權(quán)力越來越大，“管民之官”的權(quán)力越來越小，政令與民情之間的距離越來越遠。雖然很多的上級事務(wù)中都提出要強化居民參與，還將此納入驗收考核的內(nèi)容。但是，當(dāng)大多數(shù)任務(wù)都提出這種要求，且都提出要限期完成的時候，這種要求也就難以落實。很多工作脫離實際，如果真正地發(fā)動群眾，可能也就一點也做不下去。何況在部門集權(quán)的框架中提出居民參與問題，往往僅僅是執(zhí)行過程中的參與，或者事后的評議。而且，在強調(diào)居民參與的同時，并沒有給予基層干部同等的自主決策權(quán)。這樣的民主參與客觀上起到了“管官之官”聯(lián)合一般群眾擠壓“管民之官”的自主權(quán)的效果，在這個過程中分化了管民之官和一般群眾之間的利益和感情聯(lián)接?；鶎痈扇宏P(guān)系的疏遠，是否在最終會影響黨群關(guān)系，是個很值得注意的問題。

三、一個遠郊大鎮(zhèn)的高效率治理經(jīng)驗

如果沒有基層治理能力的提升，就不可能提高基層治理的效率，治理的精細化也就成為空中樓閣。搞好基層建設(shè)就是朝向治理精細化的重要前提，上海地區(qū)的治理變革在這方面積累了重要的經(jīng)驗。尤其是2014年上海市委市政府發(fā)布的“1+6”文件，提出了進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的一整套思路，堅決推動條塊整合和重心下移。兩年多來的實踐中基層治理能力得到了大幅的提升。但基層治理的效率不僅追求治理的效果，還要講求治理的成本，希望以盡可能少的治理資源完成上級更多的治理目標，得到群眾更大的滿意。應(yīng)該說，形成高效率的治理模式是夯實基層基礎(chǔ)的高級狀態(tài)，不僅多辦事，還能少花錢，符合現(xiàn)代政府的發(fā)展方向。顯然，各個街鎮(zhèn)的治理效率是有差別的。以下，我們選擇一個奉賢區(qū)奉城鎮(zhèn)的例子來說明，如何在強化基層建設(shè)的過程中創(chuàng)造高效率的治理模式。

奉賢區(qū)奉城鎮(zhèn)位于上海東南部，曾是奉賢縣府所在地。2002年、2003年經(jīng)二次區(qū)劃調(diào)整后，由四鎮(zhèn)合一組建而成，鎮(zhèn)域面積為109.91平方公里，下轄3個社區(qū)、41個行政村、9個居民區(qū)，常住人口約19萬，其中戶籍人口8.6萬，外來人口10.01萬。該鎮(zhèn)在全市郊區(qū)127個街鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)中，面積第四位，人口第14位，村居數(shù)量第12位。為了應(yīng)對日趨多元的群眾需求以及處理漸趨復(fù)雜的基層事務(wù)，奉城鎮(zhèn)于2015年決定在全面理順社會治理體制機制，推進綜合執(zhí)法機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，以網(wǎng)格化理念推進基層建設(shè)，積極推行“區(qū)域黨建網(wǎng)格化、城市管理網(wǎng)格化、群眾工作網(wǎng)格化、群防群治網(wǎng)格化”合而為一的網(wǎng)格管理平臺，形成四網(wǎng)合一、四網(wǎng)并行、四網(wǎng)融合的有效載體，并充分發(fā)揮黨員的引領(lǐng)和先鋒作用，廣泛發(fā)動群眾自治參與，扎實推進社會治理創(chuàng)新。[15]這種以綜合化為主要導(dǎo)向的網(wǎng)格化治理模式，通過多網(wǎng)之間的相互支撐，既能提高鎮(zhèn)村組織的綜合化治理能力，也能提升基層黨組織的戰(zhàn)斗力，又能發(fā)掘群眾自治能力，在治理中盡可能地節(jié)約財政資源，最終有助于提高治理的效率。endprint

（一）奉城鎮(zhèn)的治理效率

社會治理效率的實質(zhì)指的是資源約束與工作績效之間的關(guān)系。這個概念在中國的語境之中具有一定的特色，它在強調(diào)政府積極有為、多辦實事，提供公共服務(wù)滿足群眾需求的同時，也在強調(diào)社會治理的績效的獲得要以較低的成本為基礎(chǔ)。其內(nèi)涵可以概括為，在群眾認可的前提下以盡可能少的投入做盡可能多的事，實現(xiàn)更多的社會治理目標，或者在完成上級交代的任務(wù)時，以較少的財政投入獲得較高的群眾滿意度。而治理的績效主要指的是政府完成上級所交代任務(wù)的程度，進行綜合評分，并未考慮到各個地區(qū)所具有的資源差異，即資源作為一種約束性條件并未被考慮進政府的考核體系中。為了完成上級政府所交代的各種事務(wù)，基層政府或組織往往是投入較多的資源以獲得較高的任務(wù)完成度，造成了治理效率的低下。

我們將治理效率分為系統(tǒng)效率和運行效率，前者是靜態(tài)的，后者是動態(tài)的。靜態(tài)的社會治理系統(tǒng)效率由系統(tǒng)繁難指數(shù)和治理能力指數(shù)決定，動態(tài)的社會治理運行效率由社會治理績效指數(shù)和治理能力指數(shù)決定，即：社會治理系統(tǒng)效率：系統(tǒng)繁難指數(shù)/治理能力指數(shù)；社會治理運行效率：社會治理績效指數(shù)/治理能力指數(shù)。

其中系統(tǒng)繁難指數(shù)需要考慮到鎮(zhèn)域面積、人口的數(shù)量（戶籍人口與外來人口）、村居管理幅度、轄區(qū)單位數(shù)量、城市化情況等，其實質(zhì)是已經(jīng)存在的資源條件對于社會治理效率的約束。治理能力指數(shù)主要考慮治理的人力和財力投入能力。人力是指在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)用政府財政供養(yǎng)人員數(shù)量；財力主要是指當(dāng)年鎮(zhèn)的總的財政收入作為主要的衡量標準（因為確實也無法區(qū)分開社會治理到底花了多少錢，而財政收入多少可以反映該地區(qū)社會治理的財政能力）。具體如圖1和圖2所示。

從中我們可以發(fā)現(xiàn)，如果從社會治理的績效考核來講，奉城鎮(zhèn)在奉賢區(qū)的排名并不靠前甚至于處于較后的位置，但是將系統(tǒng)治理的繁難指數(shù)以及社會治理能力指數(shù)綜合考慮以后，奉城鎮(zhèn)的社會治理的系統(tǒng)效率和運行效率便處在了第一或第二的位置。這是因為奉城鎮(zhèn)的資源約束性較強，導(dǎo)致社會治理系統(tǒng)效率的繁難指數(shù)較高；同時，由于奉城鎮(zhèn)的財政資源的約束使得奉城鎮(zhèn)的人力和財力指數(shù)較低，進而使得治理能力指數(shù)與其他鎮(zhèn)相比較低，因此綜合社會治理績效指數(shù)之后，奉城鎮(zhèn)的社會治理的系統(tǒng)效率和運行效率都處在較高的水平。

（二）奉城鎮(zhèn)提高治理效率的經(jīng)驗

提高治理效率需要控制治理成本，而控制治理成本的前提是實現(xiàn)治理體系的高效運轉(zhuǎn)，奉城鎮(zhèn)的經(jīng)驗也可以理解成是成功地提高了鎮(zhèn)域治理體系的運轉(zhuǎn)效率。

其一是“四網(wǎng)合一”，通過建立高度整合的網(wǎng)格化管理模式，提高鎮(zhèn)村綜合化處理問題的能力。在專業(yè)化分工不斷深化和條條集權(quán)不斷強化的背景下，重建基層組織的綜合化治理能力變得十分重要。網(wǎng)格化管理的基本任務(wù)就是充分發(fā)揮信息技術(shù)和數(shù)據(jù)技術(shù)的能力，協(xié)調(diào)好條塊關(guān)系，強化基層治理。在實施過程中，其實也存在模式的差別。主要的區(qū)別在于城市管理網(wǎng)格化與既有的基層組織體系之間的關(guān)系，是更加整合一些還是分離一些。奉城鎮(zhèn)采取的是整合性的網(wǎng)格化管理模式。奉城鎮(zhèn)的社會治理創(chuàng)新工作由分管組織和黨建的專職副書記統(tǒng)抓，這成為多條線綜合化治理的組織基礎(chǔ)。奉城鎮(zhèn)以頭橋社區(qū)為試點，以網(wǎng)格化理念推進基層建設(shè)，通過“城市管理網(wǎng)格化、區(qū)域黨建網(wǎng)格化、群眾工作網(wǎng)格化、群防群治網(wǎng)格化”為內(nèi)容的四網(wǎng)合一工作。這種四網(wǎng)合一的思路使得各條線的工作通過建立交集而相互支撐，強化了網(wǎng)格化的功能。在后續(xù)的發(fā)展中，勞動保障和統(tǒng)戰(zhàn)工作等條線工作也紛紛加入，使得奉城鎮(zhèn)的整合性網(wǎng)格化管理模式從四網(wǎng)合一進一步發(fā)展到多網(wǎng)合一。

其二是做強村居，密切黨群聯(lián)系，發(fā)動社會自治。強化基層提高效率，不僅要發(fā)揮好“條”對“塊”的協(xié)同和幫助，更需要“塊”提高自身的工作能力，高水平完成“塊”的本份。做好群眾工作，就是基層尤其是村居的本份。做強村居既要幫助村居處理好與上級部門的關(guān)系，也要幫助村居改進和黨員群眾的關(guān)系。奉城鎮(zhèn)四網(wǎng)合一的經(jīng)驗，將新型城市管理網(wǎng)絡(luò)與基層組織體系統(tǒng)一起來，既有助于城市管理工作的改進，也給村居組織增加了責(zé)任，賦予了權(quán)力。進一步地，奉城鎮(zhèn)十分注重村居組織內(nèi)部的黨群工作。當(dāng)前的普遍情況是，黨群之間緊密的人格化關(guān)系逐步轉(zhuǎn)變成了理性的黨群關(guān)系，黨群、干群聯(lián)系有所疏遠。奉城鎮(zhèn)在其所轄的村居內(nèi)部選擇合適的空間作為建立多種類型的“黨建微家”，作為黨員之間以及黨員與群眾之間的溝通空間。溝通空間的轉(zhuǎn)換，消弭了存在于黨群之間的距離，緩解了黨群、干群之間長期積累的矛盾，并為普通黨員和群眾的利益表達提供了渠道，增強了黨組織在村居內(nèi)部的組織動員能力。黨的工作總是和群眾工作聯(lián)系在一起，發(fā)動群眾自治實際上也是黨的工作的重要內(nèi)容。奉城鎮(zhèn)高度重視本地的鄉(xiāng)賢文化，發(fā)掘村莊內(nèi)部對公共事務(wù)具有較重關(guān)切心理并具有一定權(quán)威的能人，參與到社會治理中來。諸如，退休的老教師、老干部、企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人等，這些精英群體在村莊往往具有聲望或財富上的權(quán)威，因而作為村居處理日常事務(wù)的輔助者，更加有利于基層自治的實現(xiàn)。

其三是尊重規(guī)律，理性引入社會化和專業(yè)化的服務(wù)力量。當(dāng)前，上海地區(qū)和全國各地都在提倡社會工作與社會組織進社區(qū)，形成所謂“三社聯(lián)動”的局面。但是，要注意的是，服務(wù)和聯(lián)系群眾是黨組織的“核心業(yè)務(wù)”，核心業(yè)務(wù)無法被外包出去。尤其是，在社會治理中引入第三方也有一個合法性的問題，引入第三方的服務(wù)是可以的，但如果這種服務(wù)和治理聯(lián)系在一起，就有一個治理能不能外包的問題，如同聯(lián)系群眾是黨組織的核心業(yè)務(wù)一樣，治理也是政府的核心業(yè)務(wù)，核心業(yè)務(wù)不適合外包。有人認為引入專業(yè)化的社會組織可以幫助政府省錢，這其實也未必總是正確的。傳統(tǒng)基層組織也是一個十分龐大的隊伍，他們的能力需要被充分發(fā)揮。在引入“第三方”來參與社會治理的問題上，我們看到，在既有的龐大的體制內(nèi)隊伍之外，再引入新的第三方隊伍，未必是省了錢，反而是浪費了錢。在奉城鎮(zhèn)的治理實踐中，盡可能發(fā)揮既有組織的能力，盡可能節(jié)約費用。

四、以改進考核體制為提升基層治理效率的關(guān)鍵路徑endprint

應(yīng)該說，中國的治理體系提升運轉(zhuǎn)效率的空間還很大，提高治理效率的余地還很大。問題在于是否有提高治理效率的決心和積極性。在一定程度上來說，奉城鎮(zhèn)的經(jīng)驗是難以復(fù)制的，因為干部的素質(zhì)不一樣，面臨的壓力不一樣，解決問題的條件不一樣。怎樣才能讓這些不一樣的地區(qū)也愿意積極主動地關(guān)心治理體系的運轉(zhuǎn)效率呢？這里提出，應(yīng)該考慮在指揮棒上下功夫，改革行政考核體系。我們的政府在治理過程中往往沒有精打細算，這種弊端與行政考核的指揮棒有關(guān)系。在中國的治理中，指揮棒的問題就是核心的問題，指揮棒改變了，干部和基層組織的行為也會改變。要切實提高基層治理的效率，創(chuàng)造高效率的基層治理模式，就應(yīng)該將治理效率因素納入到基層工作乃至各種治理工作的考核指標體系中。體現(xiàn)多勞多得的分配和獎勵原則，尊重基層干部的勞動。

當(dāng)前的行政考核體系有兩個有待進一步扭轉(zhuǎn)的傾向：第一是功利主義；第二是發(fā)展導(dǎo)向依然突出，治理導(dǎo)向還不明顯。

所謂功利主義的考核與評價模式，是說上級的考核只看產(chǎn)出，不問投入；只看結(jié)果，不重過程。一種典型的情況是，對于街鎮(zhèn)層面的績效考核采取各街或各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一的百分制考評，不考慮各街鎮(zhèn)的治理難度，比如不考慮人口和面積等因素對于治理難度的影響。在村干部的薪酬體系中，工資逐漸取代了誤工補貼，限制村干部給自己發(fā)報酬。上級確定的報酬通常有三部分組成：基本報酬+績效工資+獎勵工資。越來越普遍的情況是，村級主要干部的基本報酬和績效工資由區(qū)縣財政參與保障，獎勵工資由鎮(zhèn)村進行保障。其中，基本報酬部分往往會考慮到村的人口規(guī)模等治理難度因素，而在績效和獎勵工資中基本上是一視同仁地進行考評。尤其是，基本工資相對于其他報酬所占的比例是很低的，越是在治理任務(wù)繁重的發(fā)達地區(qū)，這個比例就越低。那么，總的來說，鎮(zhèn)村的考核體系都是以結(jié)果為導(dǎo)向的，很少考慮治理難度對于基層組織和干部的付出。

所謂發(fā)展導(dǎo)向而非治理導(dǎo)向的考核與評價模式，意味著今天的考核體系還不適應(yīng)基層轉(zhuǎn)向社會治理的職能變革。如果從經(jīng)濟發(fā)展的職能出發(fā)，鎮(zhèn)村或街居的人口和面積等規(guī)模因素確實不太重要，因為影響發(fā)展的主要因素其實不是規(guī)模，而是區(qū)位、機遇和人的能力等。但在基層組織的發(fā)展權(quán)力上收和治理責(zé)任強化的今天，繼續(xù)這種以結(jié)果為中心的考核體系，就會蛻變成以“表現(xiàn)”為中心的考核體系，會助長種種的形式主義。這種只問結(jié)果不看付出的考核體系意味著上級對于下級勞動的不尊重。然而，即使在傳統(tǒng)中國，國家上層也會關(guān)注地方之間的治理難度差異。比如清代雍正時期，就根據(jù)“繁難沖?！彼膫€方面對于天下各州府縣的治理難度進行分類，同時具有四個特征的治理難度最高，成功治理的主官要受到最高級別的獎勵。這與今天對績效得分最高的書記鎮(zhèn)長進行獎勵的做法是不同的。前者看重的是付出大小，后者看重的是結(jié)果。

在當(dāng)前的考核體制下，街鎮(zhèn)政府少花錢多辦事，對于基層干部并沒有多少實質(zhì)的好處。非但不能對提高干部的收入有幫助，反而由于勒緊腰帶過日子，影響了干部們的收入。至于工作上的成績是否可以帶來主官的晉升，也是很不確定的。試想，如果我們能夠重視治理的效率問題，在考核體系中不僅考慮社會治理的產(chǎn)出，也考慮社會治理的投入，那么，就可能激活治理資源較豐富的街鎮(zhèn)也去努力降低社會治理成本。自治、共治、德治、法治等方法就可以由于它們在降低治理成本上的優(yōu)點得到切實的推廣運用，那么，當(dāng)前存在的資金、人力和技術(shù)三個密集型并存的治理形態(tài)或許就能夠得到真正的扭轉(zhuǎn)。

五、結(jié)語：發(fā)達地區(qū)應(yīng)該率先提升基層治理效率

怎么提高治理效率，讓政府既能辦好大事，也能辦好小事，既能進行運動式的治理，也能搞好長效管理，這是中國式治理的千年難題。這種困難不僅存在于發(fā)達地區(qū)，也存在于欠發(fā)達地區(qū)。如何在堅持我們體制優(yōu)點的同時，盡可能地弱化這種弊端，就是社會治理發(fā)展的重要方向。隨著中國社會整體的發(fā)展，道路自信、理論自信、制度自信和文化自信逐步地形成，那種一味地學(xué)習(xí)西方經(jīng)驗的時代正在成為過去。中國基層治理發(fā)展的主要參照系從以西方為中心轉(zhuǎn)向了以中國自身為中心。在這個轉(zhuǎn)向中，國內(nèi)的發(fā)達地區(qū)不可避免地要承擔(dān)起歷史的責(zé)任，要通過自己的先行先試為中國基層治理的發(fā)展探路。那么，發(fā)達地區(qū)應(yīng)該率先意識到提升治理效率的意義，積極探索出有效經(jīng)驗。

以上的分析表明，很有必要將治理效率問題納入到績效考核體系中，使得績效考核從發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)向治理導(dǎo)向。當(dāng)然，在這個全球化的時代，社會不斷轉(zhuǎn)型，提高治理效率不僅在節(jié)約投入上下功夫，也要在增強功能上下功夫；既要在治理的改革上下功夫，也要在治理的發(fā)展上下功夫。努力創(chuàng)造更加安全、更加便利、更加生態(tài)、更有溫情的社區(qū)生活，才是比較完整的思路。

說明：本文為國家社科基金重大項目“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局研究——聚焦人口流入型地區(qū)”（15ZDC028）的階段性成果。

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責(zé)任編輯：張 煒endprint