宋亦明　于宏源

摘要：由聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)、研究型大學(xué)、研究院與咨詢公司等不同機(jī)構(gòu)提供的各全球城市評價體系日益成為城市發(fā)展與建設(shè)的重要參考?！俺鞘邪l(fā)展指數(shù)”、“亞洲綠色城市指數(shù)”、“全球城市指數(shù)”以及“全球150城市指數(shù)”等全球城市評價體系或者通過對全球各主要城市進(jìn)行全面的綜合性評估，或者通過對諸如可持續(xù)發(fā)展等某一具體領(lǐng)域進(jìn)行專門性評估的方式對全球各主要城市進(jìn)行排名。這些排名對上海打造全球城市提供了有價值的參考，排名顯示上海在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面取得了突出的成就，但較倫敦、紐約等其他城市，上海仍在科研能力、可持續(xù)發(fā)展、公共參與、宜居、文化及信息交流等方面存有差距。對此，需要構(gòu)建以上海為評估核心城市，并且能夠做出基于針對性考察的具有上海特色的城市評價體系。

伴隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，中國城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模迅速擴(kuò)大，城市功能日趨完善，治理水平不斷提高，國際影響力逐漸凸顯，接連涌現(xiàn)出上海、北京等一批全球性城市。然而相比于倫敦、紐約，上海等中國特大城市的發(fā)展還受到科研創(chuàng)新力量相對匱乏、公共政策參與程度較低、環(huán)境質(zhì)量較差、可持續(xù)發(fā)展能力不足等問題的制約。對此，聯(lián)合國人居署的“城市指標(biāo)項目”與“城市發(fā)展指數(shù)”、經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫的“亞洲綠色城市指數(shù)”以及國際研究協(xié)會有限公司（AIRINC）的“全球150城市指數(shù)”等全球城市指標(biāo)體系，超越“以經(jīng)濟(jì)為中心”的片面的城市發(fā)展評價模式，對與城市發(fā)展相關(guān)的公共政策、城市規(guī)劃、環(huán)境污染、創(chuàng)新能力等多個方面的數(shù)十個指標(biāo)進(jìn)行評估，得出了綜合性的評價結(jié)果，為打造具有上海特色的城市評價體系提供了有益的參考。

基于此，當(dāng)前有若干問題亟待解決：首先，當(dāng)前有哪些權(quán)威性的全球城市評價體系？其評估和分析具有哪些特色？其次，上海在這些評價體系中居于怎樣的位次？排名結(jié)果反映出了怎樣的問題？最后，能否專門針對上海城市發(fā)展的若干問題，構(gòu)建起具有上海特色的城市評價體系？如果可以的話，那么該城市評價體系的定位、指標(biāo)選取、權(quán)重劃分、技術(shù)操作怎樣體現(xiàn)出上海特色？對此，本文將從三個方面作一一回應(yīng)。

一、起底：全球城市評價體系

城市是人類生活的重要載體，在現(xiàn)代人類文明中占據(jù)了中心位置，因而人類愈發(fā)注重對城市建設(shè)和發(fā)展的分析、評估和反思。近些年來，全球多個機(jī)構(gòu)先后建立起了覆蓋全球或某一地區(qū)的綜合性城市評價體系，其中有部分評價體系因指標(biāo)覆蓋全面、數(shù)據(jù)權(quán)威翔實、評價客觀公允而被廣為參考和引用，為城市的規(guī)劃者和管理者提供了重要的參考。當(dāng)前，主流的全球城市評價體系可以按照其指標(biāo)構(gòu)成和關(guān)注領(lǐng)域分為兩類：

一類是涵蓋多個領(lǐng)域的綜合性城市評價體系。此類城市評價體系的指標(biāo)體系較為龐雜，往往包括數(shù)個“一級指標(biāo)”和數(shù)十個“二級指標(biāo)”，對經(jīng)濟(jì)、研發(fā)、文化交流、環(huán)境、宜居等多個方面進(jìn)行了考察，進(jìn)而力求得出全面的城市評價結(jié)果。較具有代表性的有外交政策（Foreign Policy）聯(lián)合芝加哥城市委員會（Chicago Council）與科爾尼公司（A.T.kearney）共同發(fā)布的“全球城市指數(shù)”、國際研究協(xié)會有限公司（AIRINC）的“全球150城市指數(shù)”以及日本森紀(jì)念集團(tuán)（GPCI）發(fā)布的“全球城市實力指數(shù)”以及聯(lián)合國人居署（UN Habitat）開展的“城市指標(biāo)項目”。

上述城市評價體系具有“領(lǐng)域全”、“指標(biāo)細(xì)”、“城市多”三個特點。具體來說，“全球城市指數(shù)”基于商業(yè)活動、人力資本、信息交換、文化經(jīng)驗以及政治參與這五個方面對全球128個城市進(jìn)行了比較。[1]“全球150城市指數(shù)”基于“生活方式”與“經(jīng)濟(jì)情況”兩個方面對全球150個城市進(jìn)行了排名，其中“生活方式”考察了生活品質(zhì)與社會福利，而“經(jīng)濟(jì)情況”則關(guān)注了收入水平、花費與稅收。[2]“全球城市實力指數(shù)”從經(jīng)濟(jì)、研發(fā)、文化互動、宜居、環(huán)境、友好性這六個方面考察了70項指標(biāo)，并且對全球42個城市進(jìn)行了排名。[3]“城市指標(biāo)項目”則對人口、街道、交通、健康教育等十個方面的103項指標(biāo)進(jìn)行了考察，并基于此對全球741個城市進(jìn)行比較。[4]

綜合性城市評價體系往往賦予非經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)以更大的權(quán)重，特別重視環(huán)境保護(hù)、公共政策參與、人居環(huán)境等與民生相關(guān)的“軟性指標(biāo)”?！叭虺鞘兄笖?shù)”賦予非經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)以70%的權(quán)重，其中信息、文化和政治參與共占據(jù)了40%的權(quán)重?！叭?50城市指數(shù)”關(guān)注的指標(biāo)并非國民生產(chǎn)總值等傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而是諸如收入水平、稅收等民生類指標(biāo)?！叭虺鞘袑嵙χ笖?shù)”雖然沒有直接賦予各項指標(biāo)以明確的權(quán)重，但經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對城市綜合排名的影響不超過30%，相比之下，宜居、環(huán)境、友好性等指標(biāo)的影響力明顯大于經(jīng)濟(jì)。

另一類是主要關(guān)注單一領(lǐng)域的專門性城市評價體系。此類城市評價體系的指標(biāo)體系專注于分析和探討諸如環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展、科研創(chuàng)新能力與房價等某一具體領(lǐng)域。相比于綜合性城市評價體系，此類城市評價體系所設(shè)的指標(biāo)較少，雖然無法提供全局性分析，但其評價結(jié)果往往具有更強(qiáng)的針對性。較具有代表性的有西門子和經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫（EIU）聯(lián)合發(fā)布的“亞洲綠色城市指數(shù)”、萬事達(dá)信用卡公司發(fā)布的“全球目的地城市指數(shù)”、萊坊國際（Knight Frank）提供的“主要全球城市指數(shù)”、世界商學(xué)院（INSEAD）發(fā)布的“全球智力競爭指數(shù)”以及阿卡迪斯（Arcadis）發(fā)布的“可持續(xù)城市指數(shù)”。

上述城市評價體系對城市發(fā)展的單一領(lǐng)域進(jìn)行了細(xì)致的探討。具體而言，“亞洲綠色城市指數(shù)”對22座亞洲城市在交通、垃圾、水資源、衛(wèi)生、二氧化碳排放等8個方面分別進(jìn)行了評估。[5]“全球目的地城市指數(shù)”通過對信用卡的消費記錄得出了全球前20的目的地城市。[6]“主要全球城市指數(shù)”聚焦于全球城市的房價漲幅，對全球41個主要城市的房價漲幅進(jìn)行了排名。[7]“全球智力競爭指數(shù)”從技能使用、全球知識創(chuàng)造等六個方面對19個指標(biāo)進(jìn)行了考察，對全球46座城市的科研競爭力進(jìn)行了排名。[8]“可持續(xù)城市指數(shù)”從人的可持續(xù)、地球的可持續(xù)以及營收的可持續(xù)這三個方面對全球100座城市的可持續(xù)發(fā)展水平進(jìn)行了評估，為衡量這些城市的可持續(xù)發(fā)展能力提供了重要的參考。[9]endprint

需要指出的是，不少專門性城市評價體系對城市發(fā)展的可持續(xù)性給予了格外的關(guān)注?！皝喼蘧G色城市指數(shù)”和“可持續(xù)城市指數(shù)”都聚焦于城市的可持續(xù)發(fā)展，其中前者更側(cè)重環(huán)境保護(hù)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，而后者還涵蓋了城市居民與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)。當(dāng)前，以降低污染物排放、使用清潔能源、人的平等發(fā)展以及商業(yè)的健康持久獲利為核心的可持續(xù)發(fā)展愈發(fā)受到重視，因此對可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行的專門性城市評價體系在未來將更具價值。

二、關(guān)鍵：上海在主要全球城市評價體系中的排名

作為中國最大的城市之一，上海在經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模、研發(fā)能力、經(jīng)濟(jì)影響力等多個方面在國內(nèi)占據(jù)鰲頭，甚至在部分領(lǐng)域能夠與紐約、倫敦等城市比肩而立。然而“全球城市指數(shù)”等綜合性城市評價體系提供的排名顯示，上海在全球城市中的位次大體處于中等偏上的位置，總體上較紐約、倫敦、東京、巴黎、新加坡具有一定的差距。雖然上海普遍在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上擁有較高的評分，但是在研發(fā)、文化交流、環(huán)境、公共政策參與、宜居等方面存有明顯的短板（表1）。

在可持續(xù)發(fā)展、科技競爭力等專門性城市評價體系中，上海的劣勢更為明顯。例如，“亞洲綠色城市指數(shù)”的結(jié)果顯示，上海在生態(tài)可持續(xù)領(lǐng)域僅能達(dá)到亞洲城市的平均水平，與新德里、吉隆坡處在同一層級。在能源供應(yīng)和二氧化碳排放、建筑和土地使用等方面，上海甚至還要落后于卡拉奇、河內(nèi)等亞洲其他城市?！翱沙掷m(xù)城市指數(shù)”顯示上海在100個參評城市中僅位列74位，其中在“營收可持續(xù)”和“地球可持續(xù)”兩項指標(biāo)中更僅分別排在了77位和91位，距離蘇黎世、新加坡差距明顯。上海在“全球智力競爭指數(shù)”位次靠后，特別是在環(huán)境平等性、教育人口方面存在著明顯的劣勢（表2）。

從上海在主要全球城市評價體系中的位次可以推斷出上海在城市發(fā)展中存在以下不足：

首先，上海的城市發(fā)展相對失衡，在環(huán)境保護(hù)、公共參與、社會平等等方面的投入相對不足，在上述領(lǐng)域的進(jìn)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。“全球城市指數(shù)”等多個評價體系表明，上海的經(jīng)濟(jì)總量、市場規(guī)模、營商環(huán)境等總體性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)諸多已位居全球城市前列。但相較于其他全球性城市甚至馬尼拉等發(fā)展中國家都市，上海在人均GDP、能耗與碳排放強(qiáng)度、國際交往能力等諸多指標(biāo)上仍處于下游行列。換句話說，上海的環(huán)境質(zhì)量、治理水平、國際影響力、可持續(xù)發(fā)展能力等與其增長迅猛的經(jīng)濟(jì)總量之間存在明顯的失衡。

其次，上海在公眾參與和政治參與等方面的表現(xiàn)還有待改進(jìn)?！熬G色發(fā)展的政府政策支持度”這一分指標(biāo)，上海僅列于100個國際城市的第86位；“全球城市競爭力”指標(biāo)體系中“公共制度”這一指標(biāo)，上海居于全球500個城市的第266位；“全球城市指數(shù)”列出的全球前25位城市中，上海在政治參與方面的得分明顯偏低。由此可見，上海在公共政策參與度方面仍顯薄弱，上海的企業(yè)和公民未能積極地參與到與城市發(fā)展和建設(shè)相關(guān)的公共政策和公共制度的制定中，上海打造全球城市的努力相對缺乏企業(yè)與民眾的參與性支持。

再者，上海在科技創(chuàng)新、文化交流與信息開放等領(lǐng)域存有一定的短板，相對落后于其他世界城市?！叭虺鞘兄笖?shù)”顯示上海雖然總排名位列19名，但在信息交換和文化經(jīng)驗方面遠(yuǎn)低于排名前25的其他城市；“全球智力競爭指數(shù)”對研究與科研水平的評估顯示上海在46個城市中僅位列37位；“全球城市實力指數(shù)”中上海在研發(fā)和文化互動方面的表現(xiàn)明顯低于首爾、香港等經(jīng)濟(jì)體量相當(dāng)?shù)钠渌虺鞘?。由此可見，上海在科技?chuàng)新與研發(fā)能力上存有短板并亟待加強(qiáng)，同時上海的全球化程度、信息開放以及文化影響力也有較大的提升空間。

最后，雖然上海在城市建設(shè)方面排名靠前，但在可持續(xù)發(fā)展方面排名相對靠后。在城市環(huán)保和綠色發(fā)展方面，上海各個指標(biāo)的結(jié)果普遍為平均水平，其城市綠色發(fā)展仍有待提高。在“國際綠色發(fā)展指數(shù)”對全球100座城市的綠色發(fā)展水平的排名中，上海僅處于第79位?？傊?，上海在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面“硬件”的優(yōu)勢十分明顯，但在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展等方面“軟件”的劣勢也比較突出。

三、回響：構(gòu)建具有上海特色的城市評價體系

具有上海特色的城市評價體系是以上海為評估核心城市、針對上海在城市發(fā)展中存有的不足而專門構(gòu)建的綜合性城市評價體系。該體系將上海置于城市評估的中心位置，一方面選取國內(nèi)外主要全球城市作為參考對象，從而對上海的城市發(fā)展進(jìn)行橫向的比較與評估；另一方面通過對上海在具體領(lǐng)域發(fā)展的跟蹤考察和指數(shù)化的衡量，進(jìn)而對上海的城市發(fā)展進(jìn)行縱向的歷史性評價和分析。此外，該體系中評價指標(biāo)的選取與權(quán)重的劃分也突出了上海特色，重點關(guān)注了上海在可持續(xù)發(fā)展、公共政策參與、宜居城市建設(shè)等方面的不足，賦予上述領(lǐng)域以更大的權(quán)重，因而對上海城市發(fā)展的考察更具針對性。

具有上海特色的城市評價體系的構(gòu)建將力求實現(xiàn)如下四個目標(biāo)：第一，打造覆蓋多個領(lǐng)域，以不同指標(biāo)為依托的綜合性城市評價體系，實現(xiàn)對上海城市發(fā)展的全面評估。第二，以上海為核心城市和考察錨點，通過對其他不同城市的橫向評估和對上海自身城市發(fā)展的縱向追溯進(jìn)行分析。第三，著眼于上海城市發(fā)展中的不足和短板，對這些落后的領(lǐng)域進(jìn)行著重考察和分析。第四，基于全面的指標(biāo)選取、科學(xué)的權(quán)重劃分、規(guī)范的技術(shù)性評估，該體系力求提供真實可靠的城市發(fā)展排名，為上海打造全球城市提供有價值的數(shù)據(jù)支撐。

城市是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、智力產(chǎn)出、民眾居住的核心支點以及信息流通、貨物運輸、人員交往、資金流動的重要節(jié)點，在構(gòu)建具有上海特色的城市評價體系的過程中需要覆蓋上述以及其他多個領(lǐng)域。首先，衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其下屬二級指標(biāo)包括居民生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值、人均支配收入、進(jìn)出口貿(mào)易、五百強(qiáng)企業(yè)、財政收支、人口規(guī)模。其次，關(guān)注政治與公共參與，其下屬二級指標(biāo)包括人均提案數(shù)、公共政策參與度、意愿表達(dá)渠道。再者，考察對外開放和交流，其下屬二級指標(biāo)包括機(jī)場年吞吐量、出入境貨物規(guī)模、外國人境內(nèi)消費、國際會議與展會、國際學(xué)生數(shù)量、國際游客數(shù)量。然后，探討科技與智力競爭力，其下屬二級指標(biāo)包括人均享有公共圖書館、研究隊伍規(guī)模、世界性大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)數(shù)量、國家實驗室數(shù)量、科學(xué)技術(shù)獎獲獎人數(shù)。另外，考察宜居與民生發(fā)展，其下屬二級指標(biāo)包括失業(yè)率、人均醫(yī)療資源、人均教育資源、養(yǎng)老保險覆蓋率、城市人口密度、通勤時間、物價水平、房屋價格、基尼系數(shù)。最后，分析環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，其下屬二級指標(biāo)包括能源消耗、能源強(qiáng)度、水資源儲量、溫室氣體排放、污染排放、空氣質(zhì)量、垃圾管理、經(jīng)濟(jì)持續(xù)性。具有上海特色的城市評價體系覆蓋了6個領(lǐng)域，共包含38項二級指標(biāo)（表3）。endprint

在指標(biāo)體系構(gòu)建之后，需要明確各個指標(biāo)所占權(quán)重并錄入數(shù)據(jù)進(jìn)行排名。根據(jù)由20位專家組成的“專家樣本組”對“一級指標(biāo)”和“二級指標(biāo)”所賦予的權(quán)重，能夠確定各個指標(biāo)的最終權(quán)重。同時，由于各項數(shù)值具有不同量綱，因而在核算過程中需要進(jìn)行“無量綱處理”。通過技術(shù)性操作進(jìn)而能夠?qū)ι虾Ｒ约捌渌鞘羞M(jìn)行排名。[10]

相較于其他全球城市評價體系，該體系在評價指標(biāo)的選取、權(quán)重的劃分、上海在調(diào)查中的核心地位以及調(diào)查的著眼點等多個方面都體現(xiàn)出了“上海特色”。由此，具有上海特色的城市評價體系能夠更具針對性地衡量和評估上海城市發(fā)展的不足，進(jìn)而能夠更好地助力推動上海打造全球城市的發(fā)展進(jìn)程。

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責(zé)任編輯：張 煒endprint