朱玳萱　曾宇青

摘 要 從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，非政府組織的蓬勃發(fā)展，其影響是正反兩方面的。一方面，他們能與龐大的政府和企業(yè)抗衡，形成了“政府-企業(yè)-市民”力量新均衡，可能會(huì)向政府發(fā)難；另一方面，處理得當(dāng)，他們會(huì)成為挽救政府信任危機(jī)，推進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信的重要力量。

關(guān)鍵詞 非政府組織 美國(guó) 信任

作者簡(jiǎn)介：朱玳萱，深圳市委黨校講師；曾宇青，深圳市委黨校研究員（正高）。

中圖分類號(hào)：D7712 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.209

中國(guó)共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要“激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織?！?這是黨中央與時(shí)俱進(jìn)，借鑒世界文明發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，實(shí)時(shí)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的重要改革。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展顯著，并日益發(fā)揮重要作用。

然而，地方政府在實(shí)際推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的過(guò)程中，依然盲點(diǎn)重重。以深圳為例，深圳的社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r在全國(guó)處于領(lǐng)先地位。即便如此，2015年某區(qū)委區(qū)政府依然尋求以課題或授課的方式助其解決如何發(fā)揮社會(huì)組織作用，推動(dòng)服務(wù)型、創(chuàng)新型、效率型政府建設(shè)的難題。該區(qū)2014年已經(jīng)請(qǐng)某國(guó)內(nèi)著名高校作了關(guān)于發(fā)展社會(huì)組織的實(shí)施辦法的課題，并于2015年發(fā)1號(hào)文要求下屬各部門切實(shí)落實(shí)，但各部門紛紛反映不知如何落實(shí)。

本文以案例剖析方式，結(jié)合美國(guó)實(shí)際，描述和分析美國(guó)政府利用非政府組織發(fā)展改善民眾對(duì)政府的“信任危機(jī)”。同時(shí)也展示了處理好非政府組織與政府關(guān)系對(duì)鞏固政權(quán)的重要意義。

本文中的“非政府組織”，是一個(gè)較寬泛的概念，包括非營(yíng)利組織、結(jié)社等。是政府、企業(yè)外的第三方力量。

一、案例：吉布斯成立“愛之運(yùn)河家長(zhǎng)聯(lián)盟”

洛依斯·吉布斯是一位有兩個(gè)孩子的家庭婦女，1974年她隨著丈夫搬到位于尼亞加拉瀑布附近的“愛之運(yùn)河”（Love Canal）社區(qū)居住。她用抵押貸款購(gòu)買的獨(dú)立洋房，周圍綠樹環(huán)繞，兩個(gè)孩子在走不了幾步遠(yuǎn)的學(xué)校上學(xué)。這簡(jiǎn)直是許多人的“美國(guó)夢(mèng)”。可是不久，吉布斯的兒子和女兒皆不幸患上了氣喘癥、癲癇癥和罕見的血液病等一系列疑難雜癥。直到1978年一家報(bào)紙披露了一則消息，猜測(cè)發(fā)生在“愛之運(yùn)河”社區(qū)的高發(fā)疾病與其地下填埋物為危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)。至此，吉布斯明白了“究竟發(fā)生了什么事”。她希望社區(qū)的教育機(jī)構(gòu)能正視問題，將高危地區(qū)的小學(xué)關(guān)閉，但遭到了拒絕；她又試圖與當(dāng)?shù)氐墓賳T接觸，說(shuō)服他們關(guān)閉學(xué)校，依然無(wú)果。于是她在鄰里作宣傳，成立了名叫“愛之運(yùn)河家長(zhǎng)聯(lián)盟”的基層環(huán)保小組。聯(lián)盟跟政府作了不少交涉，可是政府不斷地告知他們：他們生活的社區(qū)很安全。聯(lián)盟的成員惱火了，他們選在一個(gè)適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，將兩位從國(guó)家環(huán)保局返回的地方官員包圍，并將兩人當(dāng)作談判的人質(zhì)扣押長(zhǎng)達(dá)5小時(shí)。這些聯(lián)盟成員，都是的都是安分守己、按章納稅的普通公民。最終，在遍布全國(guó)的基層社區(qū)環(huán)保組織的施壓和聲援下，聯(lián)邦政府終于意識(shí)到問題的嚴(yán)重性并同意支付1700萬(wàn)美元作為疏散“愛之運(yùn)河”社區(qū)居民的基金。對(duì)于“始作俑者”的化工廠，美國(guó)司法部也著手調(diào)查并責(zé)成其支付大比罰金，并采取措施，防止污染物的擴(kuò)散。此事結(jié)束后，吉布斯意識(shí)到了團(tuán)隊(duì)和組合的重要性，她成立了名為“清理議會(huì)”的非政府組織，用“愛之運(yùn)河”總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)幫助國(guó)內(nèi)的其它社區(qū)?！扒謇碜h會(huì)”先后與國(guó)內(nèi)5000個(gè)地方環(huán)保組織一起工作過(guò)。這些組織小的只有50個(gè)成員，大的超過(guò)1000人。他們的訴求包括：阻止土地侵占；阻止焚化爐的使用；要求堵住將污染物放到自己的園子里；等等。

二、“政府-企業(yè)-市民”形成“新均衡”推動(dòng)政府改革

案例中，利益相關(guān)人主要有三方：政府-化工廠-吉布斯（見圖1）。

圖1：吉布斯力量太小，未能形成“政府-企業(yè)-居民”均衡

上圖可見，面對(duì)龐大的政府，龐大的企業(yè)，吉布斯的力量非常弱小。吉布斯最初沒有依靠“結(jié)社”。由于個(gè)人力量有限，不能推動(dòng)龐大的政府解決問題。于是吉布斯成立了“愛之運(yùn)河家長(zhǎng)聯(lián)盟”。聯(lián)盟實(shí)質(zhì)是非政府組織，而且還獲得了遍布全國(guó)的上千個(gè)非政府組織的支持，其力量強(qiáng)大。形成“政府-企業(yè)-居民”均衡（見圖2），使政府不敢偏袒企業(yè)，誠(chéng)信“裁判”，企業(yè)不敢胡作非為，誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。

三、西方政府曾普遍遭遇信任危機(jī)

吉布斯案例表明，對(duì)于政府的不作為，民眾最終以非法“拘禁”的方式表達(dá)不信任。

圖2：形成“政府-企業(yè)-居民”新均衡

上世紀(jì)六十年代以來(lái)，西方各國(guó)政府普遍遭遇信任危機(jī)，美國(guó)尤其如此。主要原因在于：經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的負(fù)面影響日益呈現(xiàn)，污染、安全、衛(wèi)生、住房、社會(huì)保障、公共交通等等問題嚴(yán)重。政府面對(duì)這些問題常常束手無(wú)策，以至于美國(guó)《時(shí)代》周刊封面：政府死亡了嗎？美國(guó)歷年的民意調(diào)查顯示，民眾對(duì)政府的信任度逐年下降?！?964年的民意調(diào)查顯示有3/4的美國(guó)公眾信任美國(guó)聯(lián)邦政府，而1995年同樣的民意調(diào)查則顯示只有1/4的美國(guó)公眾信任聯(lián)邦政府”。 西歐國(guó)家也是如此，意大利曾連續(xù)做過(guò)25次的民意調(diào)查（1973-1991），超過(guò)70%的意大利人對(duì)現(xiàn)有制度存疑，表示不信任。

吉布斯最初是信任政府的。她不斷地向政府反映問題。迫使她采取過(guò)急行動(dòng)的，首先是她自己面臨生存危機(jī)，其次是政府沒有解決她面臨的生存問題。而這種狀況在當(dāng)時(shí)的西方社會(huì)普遍存在。

四、非政府組織的發(fā)展是全球性的潮流

越來(lái)越多的美國(guó)市民如吉布斯一樣，日益認(rèn)識(shí)到對(duì)于關(guān)乎他們生活質(zhì)量的公共政策的制定與執(zhí)行等事宜，他們是有影響力的。因此，他們也嘗試性的尋求在公共政策制定中的話語(yǔ)權(quán)。比如，但凡有社區(qū)居民對(duì)生活某方面覺得不甚滿意，便可將有相同訴求的居民聚集起來(lái)，注冊(cè)成立一個(gè)非政府組織或非營(yíng)利組織，以之增強(qiáng)自身說(shuō)話的分量。其結(jié)果是，美國(guó)的非政府組織如雨后春筍般崛起，事業(yè)得到了蓬勃發(fā)展。目前，美國(guó)非政府組織共有100萬(wàn)個(gè)左右，遍布美國(guó)大小城市的社區(qū)內(nèi)。 這樣的一種發(fā)展邏輯，正如美國(guó)約翰·霍布金斯大學(xué)公共政策研究所所長(zhǎng)萊斯特·薩拉蒙所指出的那樣：“非政府組織最重要的發(fā)展動(dòng)力之一，是來(lái)自基層自發(fā)形成的一種愿望，即普通民眾希望并決心將某些事務(wù)的決定權(quán)掌握在自己手中以改變自己的狀態(tài)和尋求基本權(quán)利?！鄙鲜兰o(jì)70年代起，西方社會(huì)的民間就相繼爆發(fā)出各類抵制官僚和官僚行為的運(yùn)動(dòng)，如要求更多地控制城市發(fā)展和公共服務(wù)的社區(qū)運(yùn)動(dòng)，如要求進(jìn)一步控制社會(huì)福利系統(tǒng)的福利權(quán)力運(yùn)動(dòng)，要求讓個(gè)人對(duì)自己的健康有更大控制權(quán)的全面健康運(yùn)動(dòng)等。 這些自發(fā)的運(yùn)動(dòng)后來(lái)迫使地方政府開始正視來(lái)自民間的力量，并對(duì)其作出反應(yīng)。這股力量逐漸把公共服務(wù)的所有權(quán)和管理權(quán)從政府官員和專業(yè)人士手中轉(zhuǎn)到社區(qū)的普通民眾手中，實(shí)行社區(qū)自我服務(wù)、自我管理。 如由社區(qū)志愿者調(diào)解日常爭(zhēng)端；志愿者回收廢舊物品，或提供醫(yī)療保健；教會(huì)負(fù)責(zé)安置難民；工人參與職工訓(xùn)練計(jì)劃；社區(qū)成立開發(fā)公司開發(fā)低廉住宅；家長(zhǎng)代表、社區(qū)代表和教師代表共同管理公立學(xué)校等。endprint

另一方面，非政府組織的發(fā)展已經(jīng)獲得各國(guó)政府的充分肯定。吉布斯案例，就表現(xiàn)出了非政府組織具有糾正社會(huì)不公，保護(hù)市民合法權(quán)益的作用。由于認(rèn)識(shí)到非政府組織可用，政府逐步將部分公共服務(wù)交給各類非政府組織（民營(yíng)組織、中介組織、志愿者組織等）來(lái)承擔(dān)，而政府僅需把控好公共服務(wù)政策的方向，并為服務(wù)提供必要的保障即可。如此，既減輕了政府負(fù)擔(dān)，推動(dòng)政府提高效率，又促進(jìn)了非政府組織的興旺。目前，美國(guó)一些州政府鼓勵(lì)各類非政府組織參與福利事業(yè)，并嘗試性的把傳統(tǒng)上意義上屬于政府行為的活動(dòng)也開放給社會(huì)，如消防、垃圾收運(yùn)、社會(huì)治安管理等。

五、把發(fā)揮非政府組織的作用作為建設(shè)效率政府的有機(jī)組成部分

非政府組織的發(fā)展推動(dòng)美國(guó)社會(huì)民主建設(shè)進(jìn)入了新階段即新公民參與運(yùn)動(dòng)興起。政府把公民參與作為公共管理的有機(jī)組成部分而納入公共管理體系中。這主要是因?yàn)樯鲜兰o(jì)60年代以來(lái)，國(guó)家干預(yù)日益顯示出弊端，包括官僚主義盛行，效益低下。70年代后，凱恩斯主義失靈，西方諸多國(guó)家先后出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯和通貨膨脹的“并發(fā)癥”。在社會(huì)政策方面，西歐各國(guó)的社會(huì)福利政策因財(cái)政危機(jī)而難以為繼，現(xiàn)代福利國(guó)家陷入嚴(yán)重危機(jī)。 人們稱之為“政府失靈”。從政府的角度看，政府面對(duì)“政府失靈”所做出的反應(yīng)主要是世界范圍內(nèi)掀起了新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)主要包括兩項(xiàng)內(nèi)容，一是公共管理民營(yíng)化。各國(guó)將能市場(chǎng)化的公共管理項(xiàng)目盡可能市場(chǎng)化，并將競(jìng)爭(zhēng)精神引入公共管理中。其實(shí)質(zhì)是利用企業(yè)的力量、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)的精神，重塑公共管理，使公共管理向人民提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共品。二是西方各國(guó)政府推動(dòng)新公民參與運(yùn)動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是利用公民的力量和公民的監(jiān)督，重塑公共管理。公民參與是西方民主國(guó)家的基本特征，但傳統(tǒng)的公民參與主要是“投票參與”，投票是參與的主要形式。新公民參與的主要內(nèi)容是“結(jié)社參與”。80年代前后， 全球出現(xiàn)了一場(chǎng)“結(jié)社的革命”，其主要標(biāo)志是在世界各國(guó)涌現(xiàn)出了一大批民間非政府組織。 結(jié)社革命使人們看到“國(guó)家-市場(chǎng)”之外公共管理的第三種力量和第三條道路。從力量看，結(jié)社革命使公民組織起來(lái)，力量迅速增長(zhǎng)，形成“政府-企業(yè)-市民”均衡，從而成為新公共管理的重要力量。從道路看，自由資本主義時(shí)期，社會(huì)的發(fā)展走了一條主要依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)調(diào)節(jié)的自由資本主義之路；在壟斷資本主義時(shí)期，社會(huì)發(fā)展主要走了一條國(guó)家干預(yù)之路；結(jié)社革命使得人們看到“國(guó)家-市場(chǎng)”之外，社會(huì)發(fā)展的第三條道路——公民民主建設(shè)之路。

各國(guó)紛紛將公民參與納入公共管理體系中，并以治理替代傳統(tǒng)的管理。主要做法包括：

1.政府公共行政主動(dòng)接受公民參與的監(jiān)督。20世紀(jì)80年代，里根政府把公民參與看作是“自由議事議程的一部分，已成定局”。1973年俄勒崗州立法機(jī)關(guān)通過(guò)了一項(xiàng)法律，該法律強(qiáng)制地把公民參與作為所有地方規(guī)劃過(guò)程的一個(gè)部分。此后，公民參與成政府行政不可分割的組成部分。政府以法律條文的形式規(guī)定，政府行政必須經(jīng)歷公民參與，向公民公開、接受公民質(zhì)詢等。

2.與公民、企業(yè)共同“生產(chǎn)”公共品。傳統(tǒng)公共管理的基本形式是：政府生產(chǎn)公共品，居民消費(fèi)公共品、企業(yè)生產(chǎn)私人品。新公共管理的基本形式是治理，治理的本質(zhì)特征是：政府、公民及其非政府組織、企業(yè)三方力量合作生產(chǎn)公共品。

如何與公民及其組成的非政府組織合作生產(chǎn)公共品？迄今為止，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)積累了許多合作生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)。例如，監(jiān)禁是各國(guó)政府都必須優(yōu)質(zhì)提供的公共品。而現(xiàn)在許多國(guó)家都依靠社區(qū)居民力量，將監(jiān)禁放在社區(qū)進(jìn)行，這種方法，名為社區(qū)矯正。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年，加拿大的社區(qū)矯正比例發(fā)展至最高，達(dá)到79.76%，其次是澳大利亞（77.48%）、新西蘭（76.15%）、法國(guó)（72.63%）、美國(guó)（70.25%）、韓國(guó)（45.9% ）。 依靠社區(qū)居民力量提供監(jiān)禁，一是成本低。在監(jiān)獄中，犯人每人每天的監(jiān)禁成本為150澳元，而社區(qū)矯正僅為45澳元。 二是再犯率低。監(jiān)獄罪犯再犯罪率高達(dá)60%，社區(qū)矯正則為15%。

3.充分發(fā)揮非政府組織在“生產(chǎn)”公共品方面的重要作用?，F(xiàn)在，各國(guó)政府紛紛將教育、衛(wèi)生、福利事業(yè)等原來(lái)有政府承擔(dān)的公共事業(yè)直接外判給非政府組織，探索了向非政府組織購(gòu)買服務(wù)的路子。以美國(guó)為例，1995年美國(guó)非政府組織的花費(fèi)近5020億美元，大約是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的6.5%，擁有大約860萬(wàn)名全職支薪工人，占服務(wù)業(yè)就以人口的16.5%，大約相當(dāng)于一半的聯(lián)邦、州和各級(jí)地方政府的工作人員。這些非政府組織的收入來(lái)源中，25.6%來(lái)源于政府。

以“政府推動(dòng)、公民結(jié)社參與”為主要內(nèi)容的新時(shí)期的公民社會(huì)建設(shè)，使政府日益成為小政府，成為高效政府，以此擺脫政府所遭遇的信任危機(jī)。

綜上，美國(guó)處理非政府組織蓬勃發(fā)展的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

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