摘 要 立案偵查環(huán)節(jié)是彈性很大的執(zhí)法環(huán)節(jié)，是權力很大、容易出問題的環(huán)節(jié)，在眾多的信訪案件中，反映有關機關對違法犯罪案件應當查辦而未查辦的占相當大的比例，“消極不偵”已經(jīng)成為影響執(zhí)法公信力的一大突出問題。本文認為建立相應的監(jiān)督制約機制，消除“消極不偵”現(xiàn)象，對于提高執(zhí)法公信力至關重要。

關鍵詞 “消極不偵” 監(jiān)督制約機制 “三位一體”

作者簡介：趙冰凌，河南省盧氏縣人民檢察院檢委會專職委員。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.199

一、“消極不偵”現(xiàn)象的表現(xiàn)形式

“消極不偵”既存在于刑事司法領域，也存在于行政執(zhí)法領域，共同的表現(xiàn)為：

一是對群眾的訴求受理不及時。接到群眾舉報后，處置不及時，導致群眾生命財產(chǎn)受到損失。

二是取證不及時，導致案件不能偵破。因工作責任心不強，對發(fā)生的案件不及時取證，錯失了取證的時機，導致案件不能偵破。

三是取證不能達到證據(jù)充分的標準，導致犯罪分子不能得到懲罰。

由于業(yè)務素質和工作責任心的問題，導致取證達不到證據(jù)充分的標準，使案件大案變小案，甚至有些案件證據(jù)欠缺，導致案件不能批捕、不能起訴、不能判決，影響了對犯罪分子的懲罰。

上述情況雖然是少數(shù)，但關乎司法公信力，要引起高度的重視。

二、“消極不偵”現(xiàn)象存在的原因

“消極不偵”現(xiàn)象的存在既有立法方面的原因，又有監(jiān)督機關方面的原因，也有執(zhí)法者方面的原因。

（一）立法方面的原因

1.立法不完善，缺乏相應的監(jiān)督制約機制：

一是立法方面出現(xiàn)有空白，如在偵查監(jiān)督方面只對違法偵查做了規(guī)定，對于“消極不偵”沒有做出規(guī)定，導致偵查機關干的是“良心活”。在行政執(zhí)法方面，沒有規(guī)定專門的監(jiān)督機關，導致行政執(zhí)法監(jiān)督出現(xiàn)“真空地帶”。

二是法律在某些方面規(guī)定的彈性過大，賦予執(zhí)法機關的自由裁量權過大，如：在行政執(zhí)法方面規(guī)定的罰款范圍彈性過大，容易出現(xiàn)“同事不同罰”的現(xiàn)象。

2.立法上雖有規(guī)定，但過于原則，實踐中缺乏可操作性。例如立案監(jiān)督，雖然法律規(guī)定檢察機關應當對公安機關的立案進行監(jiān)督，但規(guī)定得過于原則，缺乏可操作性，實踐中不好監(jiān)督。

（二）監(jiān)督機關方面的原因

監(jiān)督機關方面的原因主要是已有的監(jiān)督制約機制沒有很好地發(fā)揮作用。由于缺乏相應的考核機制，有些監(jiān)督機關認為多一事不如少一事，對發(fā)現(xiàn)的問題不積極主動進行監(jiān)督。另外，還存在著監(jiān)督不全面、監(jiān)督不徹底的問題。

（三）執(zhí)法者方面的原因

“消極不偵”現(xiàn)象存在的根本原因主要還在于執(zhí)法者理想信念不堅定，容易受社會上不良思潮的影響。其一，部分地區(qū)用人上的不公平、不公正使部分干警喪失工作激情。其二，有些干警受社會上不良風氣的影響，不給好處不辦事。其三，部分干警不把人民的利益放在心上，只唯上，沒有把法律放在第一位。

三、建立“三位一體”的監(jiān)督制約機制，消除“消極不偵”現(xiàn)象

消除“消極不偵”現(xiàn)象，要建立國家、社會和公民個人“三位一體”的監(jiān)督制約機制。

（一）在國家層面上

1.加強立法，在立法上不留漏洞：

（1）建議在立法上對公安機關的立案監(jiān)督范圍進一步放寬。目前，關于對“消極不偵”方面的監(jiān)督規(guī)定，只在二〇一〇年七月二十六日最高人民檢察院、公安部發(fā)布的《最高人民檢察院 公安部關于刑事立案監(jiān)督有關問題的規(guī)定（試行）》中對立案監(jiān)督做出了規(guī)定， 但監(jiān)督的范圍僅僅局限于公安機關已經(jīng)做出不立案決定的案件，實踐中公安機關很少做出不立案決定，大部分案件不立案只是口頭答復報案人，或者遲遲不予辦理，如果這方面的問題檢察機關不能監(jiān)督的話，經(jīng)過多年的實踐證明僅靠公安機關內部監(jiān)督是不能起到很好作用的，這樣無疑會助長公安機關“消極不偵”現(xiàn)象，因此，建議取消對檢察機關對公安機關的立案監(jiān)督僅僅限于“公安機關已經(jīng)做出了不立案決定的案件”，應當規(guī)定對當事人反映的公安機關不立案的所有案件進行監(jiān)督。

（2）建議對檢察機關的反貪污賄賂和反瀆職侵權檢察部門的立案做出監(jiān)督規(guī)定。目前，對檢察機關的外部監(jiān)督機關是各級人大，但人大的監(jiān)督是宏觀的監(jiān)督，不能做到監(jiān)督的細化，主要靠檢察機關的內部監(jiān)督，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，針對“舉報線索的初查”只能是偵查部門和舉報中心。而行使監(jiān)督權的僅僅是舉報中心、檢察長或者檢察委員會，再就是上級檢察機關。至于其他主體對舉報線索以外的線索進行初查，包括偵查部門自摸線索的初查如何監(jiān)督？對舉報線索是否及時處理，處理結果如何，舉報中心催辦不理怎么辦？上級檢察機關對下級檢察機關要案線索初查進行了備案監(jiān)督，而對應是要案、下級檢察機關又不作為要案初查，或者雖然不是要案但影響較大線索的初查是否正確又如何進行監(jiān)督？等等一系列問題，立法上沒有明確的規(guī)定，使得有的地方啟動職務犯罪線索初查隨意性較大，實踐中造成不良后果的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，筆者建議高檢院盡快出臺關于對初查權監(jiān)督制約的規(guī)定。

（3）建議對行政執(zhí)法機關的監(jiān)督作出具體規(guī)定。要創(chuàng)設法定的監(jiān)督機關。目前，關于行政執(zhí)法監(jiān)督方面出現(xiàn)空白，沒有法定的監(jiān)督機關。檢察機關是法律監(jiān)督機關，有權對有關機關執(zhí)行法律的行為實施監(jiān)督，因此，建議在立法時明確檢察機關對行政執(zhí)法的監(jiān)督地位，并規(guī)定具體的監(jiān)督措施。

2.加強監(jiān)督機關建設，使監(jiān)督機關很好發(fā)揮作用：

（1）設立專門機構，配備專門人員，解決人員不到位的問題。目前，對公安機關立案監(jiān)督工作主要由檢察機關的偵查監(jiān)督部門擔任，各級檢察機關的偵查監(jiān)督部門人員少，審查批捕工作已經(jīng)應接不暇，根本抽不出時間和精力去承擔立案監(jiān)督任務，因此，在對公安機關的立案監(jiān)督方面，要成立專門的機構，配備專門的人員，才能把工作做好。在對檢察機關反貪工作和反瀆工作進行監(jiān)督方面，要利用現(xiàn)有的舉報中心，建立專門的偵查情報信息管理機構，配備專門人員，對偵查情報信息進行專門的搜集整理、評估和開發(fā)利用，細化各類舉報線索的分流與處理程序，實行動態(tài)管理與監(jiān)控，使線索價值最大化。要擴大院案管中心的職責，加大案件監(jiān)督力度。

（2）對監(jiān)督者完善考核機制，確保履行職責到位。要強化績效目標管理。要加強對初查權的監(jiān)督，就要強化對初查工作的績效管理，不能“干好干壞一個樣”，要將初查的數(shù)量、質量、處理結果等納入考核的范圍，真正起到“獎優(yōu)罰劣”的作用。要將監(jiān)督公安機關立案工作納入考核范圍，實行重獎重罰，對于不履行監(jiān)督職責造成嚴重社會影響的，要追究相關人員的責任。

（二）在社會層面上

1.對執(zhí)法機關的“消極不偵”行為進行輿論監(jiān)督?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，給社會公眾參政議政提供了廣闊的平臺，對出現(xiàn)的“消極不偵”現(xiàn)象，要加強輿論監(jiān)督，逐步減少和消除“消極不偵”現(xiàn)象，切實實現(xiàn)法律面前人人平等，切實提高執(zhí)法公信力。

2.樹立“法律至上”的理念，破除“權大于法”、“人情大于法”的思想，凈化執(zhí)法者執(zhí)法的環(huán)境，清除“消極不偵”現(xiàn)象存在的土壤?！跋麡O不偵”現(xiàn)象之所以存在，主要原因在于有其存在的社會土壤。用人上的不公平現(xiàn)象挫傷了部分執(zhí)法者工作的積極性，使部分執(zhí)法者怠于履行職責；“權大于法”的思想使某些領導干部動輒給執(zhí)法部門施加壓力，而有些執(zhí)法者也受權大于法的影響，只聽領導的招呼，不聽法律和事實的招呼，使案件的辦理具有選擇性；之所以出現(xiàn)人情案、關系案、金錢案，因為在許多社會公眾和某些執(zhí)法者心目中人情、關系、金錢遠遠比法律重要得多。因此，社會要給執(zhí)法者提供公正執(zhí)法的環(huán)境，在用人上要切實把握住看政績和能力用干部的標準，在思想上要樹立“法律至上”的理念，徹底根除“權大于法”、“人情大于法”、“錢大于法”的思想，使執(zhí)法者不受來自社會各方面的干擾。

（三）在個人層面上

1.案件當事人要敢于較真，對自己的舉報執(zhí)法機關是否認真查辦要進行究問。任何公民對公安機關的報案都有權利得到立案或者不立案的答復，對于要求檢察機關進行立案監(jiān)督的請求也有得到答復的權利，對于向檢察機關的舉報，檢察機關是否立案偵查、不能立案的理由同樣有得到答復的權利。因此，作為一名案件舉報人，要敢于較真，對自己的舉報執(zhí)法機關是否認真辦理進行究問，促使執(zhí)法機關認真履行職責。

2.執(zhí)法者要加強責任心，加強修養(yǎng)，認真履行職責。執(zhí)法者要樹立正確的人生觀、價值觀，要加強修養(yǎng)，淡泊名利，認真履行職責，嚴格按照法律辦事，不斷提高執(zhí)法公信力。endprint