劉世華

【摘 要】 我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革背景之下，對(duì)于完善城市土地市場(chǎng)、促進(jìn)城市健康良性發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。地方政府利用土地財(cái)政發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、加快城市化和工業(yè)化進(jìn)程、促進(jìn)土地資源市場(chǎng)化，取得了階段性的成果和貢獻(xiàn)。文章基于土地儲(chǔ)備制度對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的作用及其出現(xiàn)的問(wèn)題展開(kāi)論述，對(duì)土地儲(chǔ)備出現(xiàn)的問(wèn)題以及對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用提供參考和對(duì)策進(jìn)行探討，以促進(jìn)土地儲(chǔ)備資金管理的制度化和規(guī)范化。

【關(guān)鍵詞】 土地儲(chǔ)備 資金管理 問(wèn)題 對(duì)策 發(fā)展

中途分類(lèi)號(hào)： F20 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中國(guó)的城市土地儲(chǔ)備起源與1996年，于芳分析總結(jié)國(guó)際通行的土地儲(chǔ)備制度特征認(rèn)為：土地儲(chǔ)備是地方政府為了實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控而實(shí)施的包含土地收購(gòu)、平整、出售或出租的周期性決策與執(zhí)行活動(dòng)。但是在實(shí)際執(zhí)行時(shí)間，各個(gè)地區(qū)之間的土地儲(chǔ)備模式和側(cè)重點(diǎn)都存在差異，直到2007年《土地成本管理辦法》的出臺(tái)才明確了中國(guó)城市土地儲(chǔ)備的定義和目標(biāo)：土地儲(chǔ)備是政府為了實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控，促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)、整理、儲(chǔ)備以完成土地供應(yīng)的行為。

土地收儲(chǔ)業(yè)務(wù)是以政府的委托或授權(quán)為其權(quán)利來(lái)源，利用政府的行政手段收儲(chǔ)土地，是典型的“政府主導(dǎo)性”土地儲(chǔ)備模式，根據(jù)駐馬店市政府的城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，擬定市區(qū)內(nèi)的土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃，實(shí)施土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)和整理工作，然后按照政府的統(tǒng)一規(guī)劃將土地推向市場(chǎng)。通過(guò)這種模式，將駐馬店市區(qū)內(nèi)分散的土地統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)配，進(jìn)行土地市場(chǎng)的規(guī)范，這樣也可以避免一地多供的現(xiàn)象。土地儲(chǔ)備作為現(xiàn)階段提升一個(gè)城市可持續(xù)發(fā)展的途徑，最終目的是通過(guò)政府是對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀管理，規(guī)范土地和房地產(chǎn)以及各類(lèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地。從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

土地出讓金的返還機(jī)制還不健全，在當(dāng)下，我國(guó)大多數(shù)城市在土地財(cái)政制度變革以后，土地出讓金的收入已經(jīng)成為了當(dāng)?shù)氐胤截?cái)政的主要收入，甚至在中西部一些工商業(yè)較不發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地出讓金的收入還成為了地方政府的第一財(cái)政。即便在東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地出讓的收益也是當(dāng)?shù)卣闹饕?cái)政收入來(lái)源或第二財(cái)政。在這些巨額利益的誘惑下，導(dǎo)致土地“尋租”現(xiàn)象頻發(fā)，這樣也就造成了土地出讓金不能按時(shí)足額的返還到土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，資金周轉(zhuǎn)不流暢。由于土地收儲(chǔ)的資金是由當(dāng)?shù)卣峁?，土地出讓金的返還機(jī)制不健全，對(duì)返還土地儲(chǔ)備成本的時(shí)限、比例、流程缺乏規(guī)定等等現(xiàn)象，因此土地出讓金的收益在地方財(cái)政專(zhuān)戶停留時(shí)間過(guò)長(zhǎng)或者當(dāng)?shù)卣?cái)政困難時(shí)，暫時(shí)挪為它用，這些都嚴(yán)重影響土地儲(chǔ)備資金鏈的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

對(duì)土地儲(chǔ)備金的合理使用，政府要加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備成本的事前、事中、事后的監(jiān)管和控制。土地儲(chǔ)備成本的事前控制，地方政府應(yīng)發(fā)揮其“掌舵人”的作用，審議土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃和資金需求計(jì)劃，合理預(yù)測(cè)土地儲(chǔ)備成本，對(duì)土地收儲(chǔ)過(guò)程中不合理的開(kāi)支進(jìn)行否決，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也要對(duì)所收儲(chǔ)的地塊未來(lái)價(jià)值及可能的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行可行性分析，加強(qiáng)事前成本控制。

土地儲(chǔ)備成本的事中控制，應(yīng)該按照事前制定的土地儲(chǔ)備成本目標(biāo)，嚴(yán)格控制各項(xiàng)資金的支出，政府在資金籌集階段，可以通過(guò)多方來(lái)籌集資金，從而來(lái)分散資金的風(fēng)險(xiǎn)，把資金的風(fēng)險(xiǎn)降到最低；在土地收購(gòu)階段，合理安排土地儲(chǔ)備的時(shí)間，縮短儲(chǔ)備周期，降低融資成本費(fèi)用；在土地整理開(kāi)發(fā)階段，公開(kāi)招標(biāo)擇優(yōu)選擇土地開(kāi)發(fā)施工單位，預(yù)先鎖定成本，減少工程變更及工程成本的追加，把相關(guān)費(fèi)用降到最低；在土地入庫(kù)階段，組織專(zhuān)人對(duì)地塊進(jìn)行管理，避免亂搭亂建、傾倒垃圾等破壞地塊地貌的行為，從而再度產(chǎn)生土地管理費(fèi)用再支出。

土地成本的事后控制，要在土地出讓前制定好預(yù)期收益方案，合理預(yù)測(cè)出讓階段的各項(xiàng)費(fèi)用，盡量把各種費(fèi)用的支出控制到最低。財(cái)政部門(mén)事后審核土地儲(chǔ)備成本，找出差距，明確節(jié)支超支的原因，為今后工作提供參考和指導(dǎo)。

地方政府加強(qiáng)監(jiān)管之后，還要進(jìn)一步明晰成本控制責(zé)任，建立考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。土地儲(chǔ)備中心是土地儲(chǔ)備資金籌措和運(yùn)作的主體，要擔(dān)負(fù)起成本控制的責(zé)任，因此土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心在進(jìn)行成本控制時(shí)，要提前進(jìn)行土地儲(chǔ)備成本預(yù)測(cè)，劃分責(zé)任中心，實(shí)行歸口分級(jí)管理，將成本細(xì)化到各個(gè)階段，工作具體實(shí)施要落實(shí)到個(gè)人或集體，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要替政府承擔(dān)起成本決策和執(zhí)行結(jié)果考核的任務(wù)。同時(shí)還要建立起相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，將獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制外化為開(kāi)發(fā)企業(yè)節(jié)約成本的動(dòng)力，促使土地開(kāi)發(fā)企業(yè)提高水平，盡可能達(dá)到帕累托最優(yōu)水平。地方財(cái)政部門(mén)也要建立起成本控制考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，將業(yè)績(jī)與考核掛鉤，對(duì)節(jié)約成本多的單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，成本超出預(yù)算多的則進(jìn)行懲罰，用具體量化的手段增強(qiáng)成本控制實(shí)效。

土地儲(chǔ)備的良好模式能對(duì)城市與土地之間的指導(dǎo)和宏觀調(diào)控起到積極的促進(jìn)作用，對(duì)于實(shí)現(xiàn)一個(gè)城市的可持續(xù)發(fā)展，土地的高效合理運(yùn)用，城市的迅猛發(fā)展都有著積極的進(jìn)步意義。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，財(cái)稅制度供給不足，土地管理制度的缺陷，政府績(jī)效考核指標(biāo)主要以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為指標(biāo)等一些問(wèn)題助推了土地財(cái)政的發(fā)生與發(fā)展。土地財(cái)政是各個(gè)地方政府依據(jù)土地所有權(quán)進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)，體現(xiàn)了土地資源的社會(huì)分配關(guān)系；而土地財(cái)政在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背后也引發(fā)了地方房地產(chǎn)增長(zhǎng)過(guò)快、農(nóng)村集體土地權(quán)益受損、城市化水平虛高等一系列經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。地方政府通過(guò)擴(kuò)大土地儲(chǔ)備規(guī)模，調(diào)整土地供給量來(lái)影響土地出讓價(jià)格，以追求土地出讓收益最大化的財(cái)政收入，增加地方政府的財(cái)力，土地出讓金也推動(dòng)了當(dāng)?shù)爻鞘薪?jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高城市公共設(shè)施供給的數(shù)量和質(zhì)量，但同時(shí)土地財(cái)政也具有不可持續(xù)性和不穩(wěn)定性，過(guò)度的依賴土地財(cái)政不利于維持地方財(cái)政穩(wěn)定、公共品供給質(zhì)量的提高和土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

自從中央和地方財(cái)政放開(kāi)之后，相較于中央，地方政府在提供公共品和公共服務(wù)領(lǐng)域具備更多的信息優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該承擔(dān)更多的地方管理和支出責(zé)任。面對(duì)日益增加的支出壓力，地方政府選擇了有主動(dòng)支配權(quán)并且相對(duì)快捷的土地出讓方式?！锻恋厥罩Ч芾?xiàng)l例》出臺(tái)之前，地方政府對(duì)土地出讓收入具有較大的自由支配權(quán)，這種收支習(xí)慣一直維持到土地收益被納入地方性政府基金預(yù)算之后。隨著中央專(zhuān)項(xiàng)配套項(xiàng)目要求的增多，并且中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善，地方政府可支配的財(cái)力越來(lái)越匱乏。因此借由土地管理制度供給不足帶來(lái)的操作便利性，地方政府也在不斷擴(kuò)大土地財(cái)政的收益規(guī)模。endprint

土地財(cái)政收入主要分為四類(lèi)：一是土地資產(chǎn)性收益，主要以出讓、出租和轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地的使用權(quán)而取得的一次性收入。土地出讓金是在我國(guó)特殊的土地產(chǎn)權(quán)制度下地方政府依照地租原理和土地有償使用制度向土地使用者收取使用金的一直收入形式，是以增量土地為征收對(duì)象，這種收益具有不可持續(xù)性的特征。由于土地出讓金的規(guī)模較大，因而成為土地財(cái)政的主力部分。二是土地相關(guān)稅收收入，地方政府財(cái)政收入中與土地相關(guān)的稅收中主要包括：城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅和房地產(chǎn)稅。土地稅收規(guī)模相比土地出讓金的的收入比較少，但是近年來(lái)隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展也獲得了較快的增長(zhǎng)。具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。三是行政性的土地相關(guān)收費(fèi)，但是土地費(fèi)用門(mén)類(lèi)龐雜，容易產(chǎn)生重復(fù)性收費(fèi)，亂收費(fèi)等問(wèn)題，近年來(lái)已經(jīng)逐漸退出了土地財(cái)政的舞臺(tái)。四是土地抵押貸款獲得的資金抵押貸款，這也一直是土地儲(chǔ)備融資的主要渠道，但是近年來(lái)土地抵押面積和貸款數(shù)量不斷增加，引發(fā)地方政府融資壓力和債務(wù)。 土地財(cái)政收入以國(guó)有土地使用權(quán)出讓金為收入主體，并且在近幾年保持著一定的水平，增幅也不太大。但僅僅從土地財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)流程來(lái)看，土地財(cái)政是建立在土地儲(chǔ)備制度基礎(chǔ)之上的，通過(guò)前期規(guī)劃從原土地使用者手中征購(gòu)?fù)恋厥褂脵?quán)，進(jìn)行開(kāi)發(fā)整理后經(jīng)過(guò)土地儲(chǔ)備過(guò)程傳送到土地出讓環(huán)節(jié)。同時(shí)法律又規(guī)定可以基于公共利益目的對(duì)農(nóng)村集體土地實(shí)行征收，但由于缺乏對(duì)公共利益為的明確界定，這就使得農(nóng)村居民在土地征用時(shí)處于相對(duì)于政府的弱勢(shì)，而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不規(guī)范和不合理造成了土地出讓收入和征地成本之間的巨大差額，這種巨大差額推動(dòng)了土地儲(chǔ)備和出讓范圍向農(nóng)耕用地?cái)U(kuò)張?；谕恋爻鲎寳l件、出讓方式、出讓程序缺乏限制和規(guī)范，這也就增加了地方政府在土地出讓環(huán)節(jié)中決策行為的隨意性。

土地出讓金是地方政府財(cái)政收入的一大部分，因此在實(shí)踐中土地出讓金支出的項(xiàng)目也帶來(lái)了一些負(fù)面效應(yīng)：首先土地財(cái)政支出具有不可持續(xù)性和區(qū)域差異性，因此將民生和三農(nóng)問(wèn)題寄托于土地財(cái)政是缺乏可靠性和穩(wěn)定性的；其次由于支出項(xiàng)目的比例有限，如果現(xiàn)有土地財(cái)政規(guī)模中支出部分不能滿足于各項(xiàng)政策或項(xiàng)目的實(shí)施，則有可能促使地方政府?dāng)U大土地財(cái)政規(guī)模；第三由于一些具體項(xiàng)目是由中央制定，有可能因?yàn)椴煌潭鹊男畔⒉粚?duì)稱問(wèn)題，導(dǎo)致資金未被有效的利用在地方短板項(xiàng)目上，反而浪費(fèi)了土地出讓金的收益，降低了資源配置效率。地方政府是土地收益分配的主體，因此土地財(cái)政支出模式與地方政府的地方行為模式息息相關(guān)。地方政府對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)度投資一方面拉動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面又導(dǎo)致了宏觀經(jīng)濟(jì)偏向與房地產(chǎn)業(yè)及其其它過(guò)熱的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終會(huì)引發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。

任何事物都具有兩面性，地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴于土地財(cái)政，在土地財(cái)政發(fā)展初期，相關(guān)制度不健全、不完善，加上政府在不同時(shí)期的主要發(fā)展目標(biāo)不同，不免會(huì)造成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公平之間的矛盾。土地財(cái)政在稀缺的土地資源基礎(chǔ)之上過(guò)分追求收入最大化導(dǎo)致地方財(cái)政和土地資源都缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性，諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)度投資，房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展過(guò)熱引起土地資源的粗放利用，農(nóng)用地的占用，公共品供給結(jié)構(gòu)失衡等土地利用和土地財(cái)政收支行為。土地財(cái)政片面追求土地出讓收益最大化，從而導(dǎo)致地方政府在配置土地資源時(shí)有選擇性地控制供需狀況、出讓條件以影響土地價(jià)格，土地市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制沒(méi)有得到充分發(fā)揮。土地財(cái)政對(duì)土地金融的持續(xù)增漲的需求引發(fā)了金融風(fēng)險(xiǎn)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，諸如土地出讓的增加、土地價(jià)格的增長(zhǎng)、抵押貸款規(guī)模的擴(kuò)大等都導(dǎo)致土地融資儲(chǔ)備的上升。

土地儲(chǔ)備制度實(shí)際上是在特殊的產(chǎn)權(quán)體系下，土地市場(chǎng)的不完全發(fā)育前提下地方政府對(duì)土地使用權(quán)的一種創(chuàng)新的配置和調(diào)節(jié)機(jī)制，也是土地財(cái)政的核心載體平臺(tái)。近兩

年，國(guó)家不斷出臺(tái)宏觀調(diào)控政策，緊縮“銀根”和“地根”，2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出化解房地產(chǎn)庫(kù)存，這意味著土地供求矛盾日益尖銳。

駐馬店市政府在土地收儲(chǔ)過(guò)程中，對(duì)一些企業(yè)改制后的 “僵尸企業(yè)”采取了“一企一策”的辦法來(lái)推動(dòng)企業(yè)問(wèn)題的解決，對(duì)符合破產(chǎn)條件的企業(yè)及時(shí)引入破產(chǎn)程序。對(duì)那些兼并重組后可以重生的企業(yè)促其兼并重組，對(duì)無(wú)意愿無(wú)能力繼續(xù)生產(chǎn)的企業(yè)依法收回用地，盤(pán)活存量土地，從而促進(jìn)了該市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在解決僵尸企業(yè)的同時(shí)，也加大了土地的收儲(chǔ)力度。

駐馬店市國(guó)土資源局土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心今后在制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃上報(bào)市政府時(shí)，可以采取先委托專(zhuān)業(yè)房地產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)，對(duì)城市土地的庫(kù)存、需求及結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面細(xì)致的調(diào)查，準(zhǔn)確掌握城市發(fā)展方向，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地以及房地產(chǎn)供求狀況等因素，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)合理的土地儲(chǔ)備計(jì)劃。當(dāng)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策變化時(shí)要及時(shí)修正，對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地先儲(chǔ)備、多儲(chǔ)備，對(duì)落后產(chǎn)業(yè)的用地少儲(chǔ)備或盡量不儲(chǔ)備，對(duì)城市公益事業(yè)用地適當(dāng)儲(chǔ)備，以保證有限的土地儲(chǔ)備資金在符合社會(huì)發(fā)展條件的儲(chǔ)備項(xiàng)目上合理使用。在土地收儲(chǔ)過(guò)程中要進(jìn)行調(diào)查研究，對(duì)收儲(chǔ)地塊區(qū)位條件好、具有較大升值潛力的地塊優(yōu)先進(jìn)行開(kāi)發(fā)，對(duì)暫時(shí)不在規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)的地塊暫緩開(kāi)發(fā)，減少資金的需求量，保證資金物盡其用，達(dá)到良性循環(huán)。盡量避免大量資金長(zhǎng)時(shí)間沉淀，無(wú)法有效融通。總之，資金在使用過(guò)程中，在保證滿足正常土地儲(chǔ)備工作的情況下，把資金需求降到最低。

在土地儲(chǔ)備工作中，土地開(kāi)發(fā)整理是至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，是“凈地”招拍掛出讓的關(guān)鍵，土地前期開(kāi)發(fā)工作量多，難度大，涉及資金量大，這也就使很多地方政府的債務(wù)快速增加，如果用做面餅的理論來(lái)形容就是：土地是面粉，決定了餅的品質(zhì)；資金是酵母，決定了餅?zāi)馨l(fā)多大。傳統(tǒng)的政府包攬城市整體建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，日益顯出高成本、低效率、可控性差等問(wèn)題，因此土地開(kāi)發(fā)整理工作，應(yīng)改變過(guò)去單獨(dú)由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)籌措資金的現(xiàn)狀，嘗試新的、更能適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境的土地開(kāi)發(fā)模式。創(chuàng)新土地開(kāi)發(fā)模式我認(rèn)為要從以下兩方面進(jìn)行探討。

一、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)模式，又叫BT（Build-Transfer）模式，即固定收益模式，是指土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)受政府或土地儲(chǔ)備中心的委托，依照土地利用總體規(guī)劃，將存量國(guó)有土地、農(nóng)轉(zhuǎn)用和待征用土地進(jìn)行征收開(kāi)發(fā)，在這個(gè)過(guò)程中，政府和土地儲(chǔ)備中心以一定比例的建設(shè)成本作為經(jīng)營(yíng)加成。但是這種模式有一定的弊端，就是BT模式是在項(xiàng)目完工并驗(yàn)收合格后，業(yè)主才對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行回購(gòu)，回購(gòu)期限較短，業(yè)主短期內(nèi)的回購(gòu)資金壓力仍然很大。在當(dāng)下地方政府債務(wù)較高的態(tài)勢(shì)下，應(yīng)該對(duì)這種BT模式進(jìn)行改良，建議采取邊收儲(chǔ)邊開(kāi)發(fā)整理，邊開(kāi)發(fā)整理邊出讓?zhuān)瑵L動(dòng)開(kāi)發(fā)的模式，將整體項(xiàng)目完工后進(jìn)行回購(gòu)轉(zhuǎn)變，然后變?yōu)椴糠值貕K完工后再進(jìn)行回購(gòu)。這樣既可以加快儲(chǔ)備項(xiàng)目推進(jìn)的速度，又能通過(guò)加長(zhǎng)回購(gòu)時(shí)間，減少資金融資成本，從而也間接的降低了土地開(kāi)發(fā)成本，這種改良后的BT模式不但能減少傳統(tǒng)的委托代理模式下的資金成本，而且還能有效控制土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的成本。

二、PPP模式，即公私合作模式，這種模式最早起源于在二十世紀(jì)九十年代的英國(guó)。是政府部門(mén)與社會(huì)資本之間的一種合作模式。社會(huì)資本參與到公共產(chǎn)品和服務(wù)的當(dāng)中去，政府部門(mén)和私人部門(mén)各取所長(zhǎng)，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方的不足，形成對(duì)等的合作伙伴關(guān)系，從而也避免了費(fèi)用的超支，政府部門(mén)在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本和社會(huì)福利的最大化。

這種PPP模式進(jìn)行的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，能夠建立多方共同參與機(jī)制，同時(shí)也有效的發(fā)揮了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)與合作，彌補(bǔ)了市場(chǎng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，也有效的避免了一切由政府兜底的風(fēng)險(xiǎn)，更能有效緩解地方政府債務(wù)進(jìn)一步加大的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)選擇社會(huì)資本，激活調(diào)動(dòng)資金、人力資源等要素的聯(lián)動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。對(duì)于土地開(kāi)發(fā)整理單位而言，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一員，其內(nèi)在的最大驅(qū)動(dòng)力即是追求利潤(rùn)的最大化，因此，PPP模式可以最大限度激勵(lì)土地開(kāi)發(fā)整理單位通過(guò)改進(jìn)管理方式，引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備來(lái)降低成本，以獲取更多利潤(rùn)，有效拓寬資金的來(lái)源渠道，化解地方政府債務(wù)危機(jī)，提高資金的使用效率，這也是土地開(kāi)發(fā)整理階段的較為有效的選擇。PPP模式在周（口）——南（陽(yáng)）高速公路的修建也正在運(yùn)作，即將開(kāi)工建設(shè)，這種合作方式由上海綠地公司、河南高速股份有限公司和駐馬店市政府三方共同修建。上海綠地公司和河南高速股份有限公司共同出資。上海綠地公司占股份百分之八十，河南高速股份有限公司占股份百分之二十，高速公路建成后運(yùn)行三十年之后再交給駐馬店市政府，由駐馬店市政府管理和使用。這一類(lèi)似模式最早在廣東省的廣——深高速試行，隨后PPP模式逐漸向全國(guó)推廣，這是一個(gè)較成功的運(yùn)營(yíng)模式。

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