韋錦義+賴潔基

【摘 要】 為推動廣西高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革，廣西區(qū)政府從2015年開始實施了廣西高等教育強基創(chuàng)優(yōu)計劃，先后投入財政專項資金8.36億元。然而，如何對強基創(chuàng)優(yōu)項目進行科學(xué)合理的績效評價，推動政策有效實施成為亟待解決的問題。文章以層次分析法（AHP）與關(guān)鍵績效指標（KIP）為理論基礎(chǔ)，嘗試構(gòu)建廣西強基創(chuàng)優(yōu)項目績效評價模型。模型指標體系分立項管理、過程管理和效益管理三方面，以項目本身的政策含義、實際效益為重點，兼顧項目制定與執(zhí)行過程，拓展評價內(nèi)容的深度與廣度，克服了以往項目績效評價過于籠統(tǒng)、模糊且可操作性差等缺點，具有較強的針對性和實用性。

【關(guān)鍵詞】 績效評估； 層次分析法； 關(guān)鍵績效指標

【中圖分類號】 F235 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）22-0052-05

一、引言

強基創(chuàng)優(yōu)計劃是廣西為深入貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化高等學(xué)校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2015〕36號）及《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于深化高等教育綜合改革的意見》（桂政發(fā)〔2015〕6號），推進廣西高等學(xué)校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革，提升廣西高等教育發(fā)展水平而開展的一項重要工作。政府通過設(shè)立高校強基創(chuàng)優(yōu)專項資金，突出財政投入方式的變革，以發(fā)揮財政資金、專業(yè)優(yōu)質(zhì)等政策導(dǎo)向作用，進一步推動高校提高人才培養(yǎng)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置與社會經(jīng)濟發(fā)展的吻合度，建立需求導(dǎo)向的學(xué)科專業(yè)優(yōu)化、多樣合作的協(xié)同育人新機制。2016年的數(shù)據(jù)表明，部分院校對資金投入使用規(guī)劃性不強、使用效率不高、資金閑置現(xiàn)象突出，少數(shù)高校盲目增加基建項目，追求短期產(chǎn)出效果，導(dǎo)致專項資金被挪用或浪費。為此，廣西財政廳和教育主管部門在建立完善高校生均撥款制度的同時，逐步引入了績效撥款機制，將高校強基創(chuàng)優(yōu)項目完成績效與下年度財政撥款緊密聯(lián)系起來，突出競爭引入與績效導(dǎo)向，以促進教育資源優(yōu)化配置。在此背景下，如何評價項目完成情況，建立全面、科學(xué)、合理的績效評價制度以及相應(yīng)的配套監(jiān)管措施，如何在賦予高校財務(wù)自主權(quán)的同時確保資金使用效益，實現(xiàn)教育資源的合理配置，是政府部門亟待解決的一個重要問題。

二、現(xiàn)狀評價

國外對于項目的績效評價開展較早，而且建立了較為完善的政府資助類項目績效評價制度。John Vaizey[ 1 ]在1958年首次提出了教育成本，認為應(yīng)當分析教育投入，而Coleman在1966年對高校財政支出項目資金績效評價方法的研究，完善了對高校財政支出項目資金的績效評價體系。Cast[ 2 ]在1979年將內(nèi)容、效率、滿意度做為績效評價的三個方面。英國資助委員會在1985年將績效評價指標劃分為囊括了人力、物力、財務(wù)的輸入指標，管理、組織能力的過程指標以及產(chǎn)出、使用效率的輸出指標三類，其后續(xù)編制的《英國大學(xué)管理統(tǒng)計和績效指標體系》更是成為各國學(xué)者公認的全面系統(tǒng)的績效評價指標體系。美國國家科學(xué)基金會（VSF）從資助結(jié)果、內(nèi)部管理和投資過程三方面構(gòu)建項目績效評價指標。Cordero[ 3 ]則從活動投入與活動產(chǎn)出兩個方面來分析研發(fā)活動的績效。

國內(nèi)從20世紀80年代起就有學(xué)者開始對高校財政支出項目績效評價進行零星研究和探討，隨后陸續(xù)展開對項目績效評價的概念、指標的確定、評價的模型和對財政投入等方面的研究，財政部從2001年開始探索財政資金支出使用的績效評價工作實踐，同年我國財政部聯(lián)合教委、學(xué)校及相關(guān)專家成立了教育財政咨詢委員會，并且開始建立財政資金專家論證制度。翁俊欽[ 4 ]設(shè)計了由通用指標、專用指標、補充指標和評議指標構(gòu)成的項目支出績效評價體系指標。受數(shù)據(jù)可獲得性的局限，劉國永[ 5 ]采用財務(wù)性與業(yè)務(wù)性指標相結(jié)合的方法從投入資金分析、財政資金產(chǎn)出效益、財政資金利用效率和發(fā)展?jié)摿λ膫€方面構(gòu)建了項目支出績效評價模型。安秀梅[ 6 ]在考慮反映項目社會效益的基礎(chǔ)上，在傳統(tǒng)績效投入產(chǎn)出項目績效指標上加入效率指標和實施管理指標，但在具體設(shè)計中，結(jié)果與影響部分仍偏重業(yè)務(wù)性指標，沒能體現(xiàn)社會效益的設(shè)計初衷。賈康、孫潔[ 7 ]采用平衡計分卡思想，從社會公眾維度、業(yè)務(wù)流程及其優(yōu)化維度、學(xué)習(xí)與成長維度和財務(wù)維度對支出績效進行考察，但只給出了粗略的設(shè)計框架，未對實際支出項目進行檢驗。楊蓮芬、唐韻[ 8 ]依據(jù)科研項目績效評價的四大原則，構(gòu)建了浙江省高?？蒲许椖靠冃гu價指標體系，并運用層次分析法和嫡權(quán)法確定各指標的主觀與客觀權(quán)重，最終計算組合權(quán)重。徐立軍[ 9 ]認為高?？蒲许椖靠冃侵疙椖客度肱c產(chǎn)出的對比關(guān)系，包括效益、效率和效果。周亦群、王艷[ 10 ]從項目決策、項目管理和項目績效三個方面設(shè)計績效評價指標，然而該研究更多依賴于項目產(chǎn)出來判斷績效，并未將政策性納入主要研究范疇。劉多等[ 11 ]提出高?？蒲许椖靠冃гu價是指從項目立項到成果產(chǎn)出及成果應(yīng)用各個階段，根據(jù)事先制定的預(yù)期目標和實際執(zhí)行情況所做出的全面綜合評價。胡雅妮[ 12 ]采用了類似分類，將指標分為投入、過程、產(chǎn)出、效果四類，并采用北京市公共教育支出項目進行了實證檢驗。申艷艷[ 13 ]利用平衡計分卡理論從使命、戰(zhàn)略、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長、財務(wù)五個維度構(gòu)建高校專項資金績效評價體系模型，分析上海、福建省高校專項資金績效管理情況，構(gòu)建了囊括立項、撥付、執(zhí)行、產(chǎn)出、信息整合的績效評價。

由于我國現(xiàn)在仍然很難進行精細化的政府管理，因此無法照搬國外成熟的績效評價體系。雖然國內(nèi)學(xué)者從不同角度研究了績效評價的意義、方法及指標體系建設(shè)，為我國高等教育績效評價和績效預(yù)算的開展提供了重要理論指導(dǎo)和有價值的參考。但是一部分學(xué)者單純以輸出為綱對現(xiàn)行項目支出績效進行分析與研究，更多地關(guān)注投入的直接產(chǎn)出目標或僅僅側(cè)重于業(yè)務(wù)性與財務(wù)性考察，忽略了根本目標，較難反映項目的實際效果與社會影響。同時對經(jīng)濟學(xué)上的“績效”概念過分依賴，缺少從價值取向、邏輯選擇等原則性環(huán)節(jié)上展開思考，在具體指標設(shè)計上往往會出現(xiàn)高績效、低評價、重產(chǎn)出、輕效果、項目績效指標與績效目標之間脫節(jié)的現(xiàn)象。另一部分學(xué)者注重對政策績效的考察，但只是給出方向性建議，沒有具體指標設(shè)計，或者過于依賴統(tǒng)計數(shù)據(jù)限制了績效評價內(nèi)容的深度與廣度，重新落入重產(chǎn)出輕結(jié)果的圈子中，忽視了項目本身的政策含義，更存在對績效評價應(yīng)用研究不足、可實踐性不高等缺憾。因此建立一個可操作、可應(yīng)用的、避免單純以輸出為綱、側(cè)重實際效果與社會影響、擴展評價內(nèi)容深度與廣度的評價模型極為重要。endprint

三、理論分析與績效評價模型構(gòu)建

（一）強基創(chuàng)優(yōu)項目績效評價指標的建立

1.強基創(chuàng)優(yōu)項目績效評價方法

關(guān)鍵績效指標（KPI）是一種用可行為化的標準或可量化的數(shù)據(jù)來反映組織目標實現(xiàn)程度的重要指標體系，并通過關(guān)鍵因素確定績效評價需求，是績效管理的有效手段。確定關(guān)鍵績效指標遵循SMART五大原則，其要求績效考核的績效指標是具體的、現(xiàn)實的，績效目標是可行為化或者可量化的、可以實現(xiàn)的但其實現(xiàn)具有時限性。層次分析法（AHP）是將與決策有關(guān)的元素分解成目標、準則、方案等層次，在此基礎(chǔ)上進行定性和定量分析的決策方法。

2.強基創(chuàng)優(yōu)項目績效評價指標構(gòu)建的理論分析

績效評價是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工作，從起點到終點，從概念上的判斷到最終報告的撰寫并發(fā)揮作用，在規(guī)章制度以外還有許多意識上、概念中擇取判斷的環(huán)節(jié)，這些決定了績效評價的價值取向，也就是以優(yōu)化資源配置為根本導(dǎo)向。在為最終目的服務(wù)的過程中，為了合理性與可操作性的原則，不能將績效評價涉及到項目的方方面面，而是有的放矢，突出重點。作為探索性的先創(chuàng)，其評價不能僅僅關(guān)注強基創(chuàng)優(yōu)項目的投入、直接產(chǎn)出目標或僅僅側(cè)重于業(yè)務(wù)性與財務(wù)性的考察，其重點與核心應(yīng)該是如實反映實際效果與社會影響，即政策的價值取向。這實際上也就是績效評價中最應(yīng)重視的方面，同時兼顧項目的制定過程與執(zhí)行過程，而圍繞這些點建立的績效評價體系才更適合對強基創(chuàng)優(yōu)項目進行科學(xué)合理的評價，這也是本文構(gòu)建評價指標體系的立足點。同時指標的設(shè)計需要遵循一系列規(guī)則，如能夠清晰指示問題，評價本身要規(guī)模合理且注意經(jīng)濟性，指標要定義精準不致誤解，指標考察內(nèi)容需被記錄，指標內(nèi)容要可行，在項目涉及的不同個體之間具有一定通用性。執(zhí)行結(jié)果往往會涉及一些不可量化的指標，如何處理無法定量的內(nèi)容也是對項目績效評價的一項挑戰(zhàn)。最后，要檢驗所構(gòu)建的指標體系是否能夠?qū)崿F(xiàn)最初的評價目的，即為檢查指標體系能否在必要的環(huán)節(jié)準確考察政策實施的效果，同時希望利用績效信息對項目進行優(yōu)化改進，為新一輪的決策提供依據(jù)?？紤]廣西各高?；A(chǔ)情況、高校發(fā)展與當?shù)亟?jīng)濟結(jié)合的定位，為便于執(zhí)行，本文將指標分為通用指標與專用指標兩類。通用指標具有極強的共同性，如資金到位率、資金使用合規(guī)率等可量化數(shù)據(jù)的評價；而專用指標則結(jié)合各類項目的特點，內(nèi)容上更為細致。

基于此，本文在設(shè)計指標的過程中利用KPI對項目績效重點進行衡量。圍繞戰(zhàn)略目標，基于關(guān)鍵績效指標的五個原則以及層次分析法的結(jié)構(gòu)思想，建立關(guān)鍵績效指標層次結(jié)構(gòu)模型。為使整個體系科學(xué)合理，且在邏輯結(jié)構(gòu)上層層遞進，將強基創(chuàng)優(yōu)項目評價指標體系分為立項管理、過程管理、效益管理3個一級指標，并設(shè)置了立項可行性等6個二級指標，二級指標進一步細化成21個三級指標。這些指標貫穿了從立項申報、執(zhí)行、監(jiān)管，到產(chǎn)出、發(fā)揮效益的整個過程。立項部分反映了項目立項的合規(guī)性、合理性及與績效目標填寫情況，過程管理部分反映了財務(wù)控制的內(nèi)容和業(yè)務(wù)管理的內(nèi)容，包含資金到位情況、資金使用合規(guī)性、項目上報初始目標變化率、執(zhí)行措施項目實施的人員條件、場地設(shè)備、信息支撐等措施落實到位情況等。效益部分反映項目產(chǎn)生的直接效果、經(jīng)濟效益及其他社會效益等，具體指標如表1所示。

（二）強基創(chuàng)優(yōu)項目績效評價指標權(quán)重的確定

為使各級指標權(quán)重具有合理性，利用層次分析法對績效進行分解后再利用冪法對所構(gòu)建指標的權(quán)重進行確定，首先在上述體系建立的每一層次結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上構(gòu)建通式為A=（？琢ij）n×n（i，j=1，2，…，n）的判斷矩陣，其中？琢ij表示在同一層次結(jié)構(gòu)兩兩要素以表2 Satty的1—9標度法為依據(jù)的比較結(jié)果。目標層與一級指標如表3所示，其他層級矩陣類似，限于篇幅，不再一一列舉。

此時對于A的特征值λi有λ1>λ2≥…≥λm≥0。同時存在n個線性無關(guān)的特征向量，設(shè)為x2，x3，…，xn。對于任意向量x （0），有x （0）=■？琢i？滋i，？琢i不全為0，則有x（k+1）=Ax（k）=…=A（k+1）x（0）=■A（k+1）？琢i？滋i=■？琢iλik+1？滋=

λ1k+1？滋[？琢1？滋1+（■）k+1？琢2？滋2+…+（■）k+1？琢n？滋n]≈λ1k+1？琢1？滋1，當K充分大時，有x（k+1）■x（k）=λ1k+1？琢1？滋■λ1k？琢1？滋=λ1，對應(yīng)的特征向量就是x （k+1）。

之后經(jīng)過若干次迭代進而計算出各矩陣的特征值和特征向量，對符合精度要求條件約束下最大的特征值λmax對應(yīng)的特征向量進行歸一化處理，反映與特征值對應(yīng)數(shù)據(jù)的方差（即數(shù)據(jù)的變化）對整體數(shù)據(jù)信息的影響，所得結(jié)果即是權(quán)重wi。為防止出現(xiàn)設(shè)計比重不合理的現(xiàn)象，進行一致性檢驗，檢驗結(jié)果顯示判斷矩陣通過一致性要求，權(quán)重數(shù)值與一致性結(jié)果見表4。

（三）強基創(chuàng)優(yōu)項目績效評價模型

根據(jù)績效評價指標權(quán)重表，得出如下績效評價模型：

I=0.1320X11 + 0.0660X12 + 0.0198X21 + 0.0396X22 +

0.0396X23+0.0588Y11 + 0.0324Y12 + 0.0178Y13+0.0231Y21 +

0.0120Y22 +0.0069Y23+0.0124Y24 + 0.0642Z11 + 0.0243Z12+

0.0555Z13 + 0.0359Z14 + 0.0595Z21 +0.1528Z22+0.0388Z23+

0.0846Z24+0.0240Z25

為測試模型的有效性，筆者選取了廣西科技大學(xué)2016年強基創(chuàng)優(yōu)項目——重點學(xué)科建設(shè)專項，根據(jù)指標體系和模型進行試評價，將評價結(jié)果代入模型后計算出該項目績效得分8.8896分。

四、結(jié)語

公平、客觀、全面的績效評價是進行績效管理的關(guān)鍵，而科學(xué)、合理、可行的績效評價指標體系是實現(xiàn)客觀、全面績效評價的保證。只有建立科學(xué)的績效評價制度以及相應(yīng)的配套監(jiān)管措施，才能夠在賦予高校財務(wù)自主權(quán)的同時確保資金使用效益得到切實保障，進而實現(xiàn)對教育資源的合理配置。本文綜合運用層次分析法（AHP）與關(guān)鍵績效指標（KIP）理論構(gòu)建的強基創(chuàng)優(yōu)項目績效評價指標體系模型，綜合客觀與主觀評價兩種因素，具有客觀和可操作性。評價指標體系及模型的建立，對提高強基創(chuàng)優(yōu)計劃的執(zhí)行效果，促進廣西高等學(xué)校辦學(xué)水平的全面提升具有重要的現(xiàn)實意義。

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