◎中國(guó)航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院 郝璐 張瑾 張浩

英國(guó)國(guó)防工業(yè)管理體系發(fā)展簡(jiǎn)析

◎中國(guó)航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院 郝璐 張瑾 張浩

近10年，受?chē)?guó)內(nèi)外環(huán)境以及執(zhí)政理念的影響，英國(guó)國(guó)防工業(yè)管理體系不斷發(fā)生調(diào)整。2016年脫歐程序的啟動(dòng)以及新首相的上臺(tái)都將對(duì)英國(guó)未來(lái)的發(fā)展產(chǎn)生影響，也引發(fā)了國(guó)防工業(yè)管理的變革。

筆者通過(guò)對(duì)英國(guó)國(guó)防工業(yè)管理體系發(fā)展歷程的梳理以及管理現(xiàn)狀的介紹，分析執(zhí)政者為“提高政府的管理效率”所采取的措施，總結(jié)未來(lái)英國(guó)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)。

一、發(fā)展歷程

1．決策機(jī)構(gòu)變更

英國(guó)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域的最高決策層由首相、內(nèi)閣及內(nèi)閣委員會(huì)組成，根據(jù)執(zhí)政者執(zhí)政理念的不同，內(nèi)閣委員會(huì)下設(shè)不同的專業(yè)委員會(huì)。因此，內(nèi)閣委員會(huì)的組成在新任首相上臺(tái)后會(huì)進(jìn)行一些調(diào)整。

1963年，英國(guó)政府成立國(guó)防海外政策委員會(huì)，該委員會(huì)主要負(fù)責(zé)國(guó)防及外交領(lǐng)域相關(guān)事務(wù)，是英國(guó)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域最高決策機(jī)構(gòu)。1979年，撒切爾夫人對(duì)國(guó)防海外政策委員會(huì)的職能進(jìn)行了重新定義。2007年布朗首相決定進(jìn)一步整合決策職能，提出建立一個(gè)統(tǒng)籌管理國(guó)家內(nèi)外部安全、處理恐怖事件等相關(guān)職能的綜合性更強(qiáng)的委員會(huì)，為國(guó)家安全委員會(huì)的成立奠定了基礎(chǔ)。2010年卡梅倫正式成立國(guó)家安全委員會(huì)，在國(guó)防與國(guó)際關(guān)系之外增加了恐怖主義、突發(fā)事件等事務(wù)的管理職能。2016年，特蕾莎對(duì)內(nèi)閣委員會(huì)職能進(jìn)行了調(diào)整，成立了脫歐事務(wù)相關(guān)的委員會(huì)，可能會(huì)涉及到與歐盟、歐防局、歐空局等在國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域合作事務(wù)的處理。

2．管理機(jī)構(gòu)變更

近些年，英國(guó)政府對(duì)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合，通過(guò)將相關(guān)業(yè)務(wù)的管理部門(mén)合并，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程、全周期的統(tǒng)籌管理。2007年，英國(guó)政府將國(guó)防采購(gòu)局和國(guó)防后勤局合并成立了國(guó)防裝備和保障總署，通過(guò)合并將裝備需求與采辦過(guò)程相匹配，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的國(guó)防采辦管理體系，保證國(guó)防采購(gòu)與保障計(jì)劃的統(tǒng)一，便于項(xiàng)目的全壽命費(fèi)用管理。2011年，將國(guó)防部所有資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)管理與運(yùn)營(yíng)部門(mén)合并成立國(guó)防基礎(chǔ)設(shè)施局，實(shí)現(xiàn)了英國(guó)軍隊(duì)資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施提供的“一站式”服務(wù)。2015年，通過(guò)將國(guó)防安全和環(huán)境管理局、軍事航空管理局和國(guó)防部消防安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)3個(gè)部門(mén)進(jìn)行整合，成立了國(guó)防安全局，對(duì)國(guó)防安全相關(guān)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

3．管理手段變更

英國(guó)政府非常重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)提高政府管理效率的重要作用。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，英國(guó)政府在管理手段方面進(jìn)行了一系列變革，包括縮小政府規(guī)模、私有化、效率審查等。其中最具影響力的文件是《改善政府管理：下一步行動(dòng)》，政府逐步將服務(wù)提供和執(zhí)行職能從集中決策部門(mén)中分離出來(lái)，給予服務(wù)提供和執(zhí)行機(jī)構(gòu)更大的自主性與靈活性，并通過(guò)與這些機(jī)構(gòu)簽訂績(jī)效合同使其對(duì)服務(wù)結(jié)果負(fù)責(zé)。這一政策使得執(zhí)行機(jī)構(gòu)在預(yù)算、薪酬結(jié)構(gòu)、人事分配制度等方面擁有了更大的自主權(quán)，形成一大批像英國(guó)航天局這樣由具體政府部門(mén)出資資助，自主運(yùn)營(yíng)，僅對(duì)該部門(mén)最高領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

此外，英國(guó)政府積極推進(jìn)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域管理的市場(chǎng)化：一方面政府將許多事務(wù)的開(kāi)展交給科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等商業(yè)機(jī)構(gòu)，以市場(chǎng)化的方式開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)，政府通過(guò)資助的方式對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，或者直接以招標(biāo)的方式購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；另一方面政府大幅減少對(duì)國(guó)有軍工企業(yè)的持股比例，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)上市，政府只通過(guò)“金股”對(duì)其決策進(jìn)行限制，阻止威脅國(guó)防與安全的公司交易或持股的權(quán)利。與國(guó)防、國(guó)際關(guān)系、恐怖主義、突發(fā)事件等國(guó)防工業(yè)方面相關(guān)事務(wù)的處理。

英國(guó)國(guó)防工業(yè)管理的絕大部分事務(wù)由國(guó)防部承擔(dān)，但在核、航天領(lǐng)域?qū)嵤┸娒穹止埽娪煤?、航天管理依然由?guó)防部負(fù)責(zé)，民用核、航天的管理則集中在商業(yè)、能源與工業(yè)戰(zhàn)略部，除此之外還會(huì)涉及到財(cái)政部，內(nèi)政部，司法部、國(guó)際貿(mào)易部、脫歐部等相關(guān)職能部門(mén)以及它們的下屬機(jī)構(gòu)、合作機(jī)構(gòu)。英國(guó)國(guó)防工業(yè)管理體系的基本構(gòu)成如圖1所示。

目前，國(guó)防部的主要職能部門(mén)有國(guó)防裝備與保障總署、國(guó)防基礎(chǔ)設(shè)施局、國(guó)防安全局，分別統(tǒng)籌管理需求采辦、基礎(chǔ)設(shè)施及國(guó)防安全相關(guān)事務(wù)。其余的管理與服務(wù)職能都從國(guó)防部逐步分離出去，由執(zhí)行機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等相關(guān)的合作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。脫歐部是2016年英國(guó)公投決定脫歐后新成立的，目前的主要職能是負(fù)責(zé)處理脫歐相關(guān)程序。在國(guó)防領(lǐng)域，英國(guó)與歐洲的合作較為緊密，相關(guān)合作的繼續(xù)開(kāi)展都需要脫歐部的介入。

二、國(guó)防工業(yè)管理體系現(xiàn)狀

英國(guó)國(guó)防工業(yè)的最高決策層是國(guó)會(huì)、首相及首相領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)閣與內(nèi)閣委員會(huì)。2016年，特蕾莎上臺(tái)后對(duì)內(nèi)閣委員會(huì)的構(gòu)成進(jìn)行了局部調(diào)整，新成立了脫歐與貿(mào)易委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理包括歐洲國(guó)防科研合作在內(nèi)的脫歐相關(guān)事務(wù)。國(guó)家安全委員會(huì)的職能、核心人員保持不變，負(fù)責(zé)

三、國(guó)防工業(yè)管理體系的發(fā)展趨勢(shì)

1．適應(yīng)環(huán)境變化，反映執(zhí)政理念，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整

在英國(guó)，政府管理體系會(huì)受到國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)外交環(huán)境和執(zhí)政理念的影響，不斷發(fā)生調(diào)整。但這種調(diào)整往往是緩慢、微小的，并不會(huì)對(duì)整體的組織架構(gòu)造成影響。例如，國(guó)防領(lǐng)域決策層從國(guó)防與海外政策委員會(huì)變更為國(guó)家安全委員會(huì)，相應(yīng)的管理層的職能也會(huì)作出適應(yīng)性調(diào)整，這是一個(gè)持續(xù)不斷、循序漸進(jìn)的過(guò)程。未來(lái)隨著國(guó)際關(guān)系變化以及英國(guó)脫歐進(jìn)程的推進(jìn)，國(guó)防領(lǐng)域的管理也必然會(huì)做出適應(yīng)性調(diào)整，但是國(guó)防工業(yè)管理體系的整體架構(gòu)不會(huì)發(fā)生突然的、巨大的變化。

2．提高管理效率，減少政府干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)作用

提高管理效率是政府改革的一個(gè)核心目標(biāo)，英國(guó)政府越來(lái)越認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)提高效率的重要作用，也采取了一系列的措施促進(jìn)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。一方面，政府組織管理的手段更加多樣化，在政府改革過(guò)程中部分職能分離為相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算、人事制度和其它管理活動(dòng)有較大的控制權(quán)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)實(shí)現(xiàn)了政府組織管理形式的多樣化，大大提高了國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)管理的靈活性及管理效率。未來(lái)英國(guó)政府會(huì)繼續(xù)探索執(zhí)行機(jī)構(gòu)這一管理方式，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的類型也會(huì)根據(jù)需要更加多樣化。

另一方面，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化，二戰(zhàn)后英國(guó)開(kāi)始開(kāi)展大規(guī)模的私有化運(yùn)動(dòng)，通過(guò)將部分管理職能與管理機(jī)構(gòu)分立和公司化改造實(shí)現(xiàn)私有化，企業(yè)則不斷減少持股比例。未來(lái)受到軍民融合以及政府管理企業(yè)化等政策的影響，市場(chǎng)在國(guó)防工業(yè)管理中的作用也會(huì)逐步增強(qiáng)。

3．推行統(tǒng)籌管理，整合職能部門(mén)，縮減組織機(jī)構(gòu)

國(guó)防部管理部門(mén)通過(guò)整合形成了國(guó)防裝備與保障總署、國(guó)防基礎(chǔ)設(shè)施局、國(guó)防安全局三足鼎立的局面，推行國(guó)防領(lǐng)域的統(tǒng)籌管理。未來(lái)為適應(yīng)這一管理思想，國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域相關(guān)管理部門(mén)會(huì)根據(jù)需要作出適應(yīng)性調(diào)整，甚至在科研院所、軍工企業(yè)中也會(huì)發(fā)生相關(guān)業(yè)務(wù)的合并，縮減管理機(jī)構(gòu)。

英國(guó)國(guó)防工業(yè)政府管理效率提升的主要手段是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理業(yè)務(wù)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在這一過(guò)程中，受到政府管理體制的限制以及國(guó)防工業(yè)性質(zhì)的影響，很多措施難以大范圍的統(tǒng)一實(shí)施，“漸進(jìn)式推進(jìn)”和“差別化對(duì)待”是英國(guó)政府解決這一問(wèn)題的一個(gè)重要思想。在改革過(guò)程中，政府從未對(duì)整體的架構(gòu)進(jìn)行根本性變革，對(duì)管理部門(mén)和機(jī)構(gòu)的調(diào)整也是一步步推進(jìn)，國(guó)家安全委員會(huì)的成立就是在兩屆執(zhí)政者的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及政府業(yè)務(wù)企業(yè)化的過(guò)程都體現(xiàn)了“漸進(jìn)式推進(jìn)”和“差別化對(duì)待”，政府從民事國(guó)防領(lǐng)域的管理入手，根據(jù)具體情況設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)或移交給軍工企業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化?！?/p>