梁婷+李陽

摘 要：土地，是人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)，是我們進(jìn)行一切生產(chǎn)和生活不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是人類社會(huì)和自然界十分稀缺的資源之一?？墒牵S著我國人口的不斷增加和城市化進(jìn)程的不斷加快，尤其是一些地方政府急功近利，大搞開發(fā)區(qū)建設(shè)與大學(xué)城建設(shè)，而忽視對(duì)土地的合理開發(fā)利用，導(dǎo)致土地被大量征用。在被征用的土地中，一部分已經(jīng)被開發(fā)，還有一部分長(zhǎng)期處于閑置和荒廢的狀態(tài)。美國提出的“Smart Growth”雖然是為城市合理發(fā)展而提出的，但其本身對(duì)保護(hù)與合理、有效利用土地卻有十分積極的意義。

關(guān)鍵詞：土地開發(fā)利用；“Smart Growth”；政策建議

中圖分類號(hào)：F207 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）29-0104-02

一、我國土地開發(fā)利用現(xiàn)狀

（一）我國土地資源的特征

我國土地資源的主要特征是總量大、人均低、質(zhì)量差、區(qū)域差異嚴(yán)重、耕地資源總體質(zhì)量不高、難以開發(fā)利用的土地占比例較大、后備土地資源潛力不足等。

（二）我國土地開發(fā)利用存在的主要問題

目前，我國土地開發(fā)利用主要存在以下問題：

一是城市化進(jìn)程造成耕地面積不斷減少。造成耕地面積不斷減少的原因較多，其中新城區(qū)開發(fā)是一個(gè)主要原因，也是一個(gè)威脅最大的原因。在我國城市化進(jìn)程中，城市用地規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)和城市面積急劇增長(zhǎng)，城市建設(shè)出現(xiàn)無限制的低密度的發(fā)展趨勢(shì)。

二是土地利用率低，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。在1995年到2004年之間，伴隨著城市化進(jìn)程，我國城市人口增加了54.33%，而城市建成區(qū)面積卻上升了85.95%，二者之比超過了國際上的合理值。僅從這一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中就可看出我國在城市化進(jìn)程中存在著土地利用率低的現(xiàn)象。這種土地低利用率的現(xiàn)象，我們可將其稱為對(duì)土地的隱性浪費(fèi)。

三是土地開發(fā)利用引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題嚴(yán)重。一方面，由于對(duì)土地的過度開發(fā)利用，導(dǎo)致植被減少、水土流失、土地沙化和地力減退等問題；另一方面，由于城市化、工業(yè)化的發(fā)展，污染現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，導(dǎo)致大量污染物質(zhì)排入河流最終影響到農(nóng)田。這方面的問題其實(shí)也是第一個(gè)方面原因?qū)е碌慕Y(jié)果。

二、“Smart Growth” 對(duì)我國土地合理開發(fā)利用的借鑒意義

（一）“Smart Growth”的內(nèi)涵

“Smart Growth”是一項(xiàng)涵蓋了多維的城市發(fā)展綜合策略，它將城市發(fā)展融入到區(qū)域整體生態(tài)體系和人與社會(huì)和諧發(fā)展的目標(biāo)中，以城市增長(zhǎng)邊界、TOD和內(nèi)城或老城廢棄地再利用等為主要內(nèi)容。其實(shí)質(zhì)是通過限制土地低密度蔓延、鼓勵(lì)城市空間的高效集約利用來促進(jìn)城市整體的可持續(xù)發(fā)展。其目標(biāo)是通過規(guī)劃建設(shè)緊湊型城市和社區(qū)，充分發(fā)揮或重新挖掘老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的效力與潛力，提供多樣化交通（以步行和自行車為主）和居住選擇促進(jìn)土地集約、高效利用，控制城市無限制蔓延。

（二）“Smart Growth”在我國的適用性問題

美國的工業(yè)化與城市化進(jìn)程都比我國早，因此美國在城市化進(jìn)程中所遇到的問題我們可能也將面臨。事實(shí)證明，我們目前在城市新區(qū)開發(fā)中的確或多或少地存在美國遭遇過的問題。目前，我國在城市空間擴(kuò)展上存在以下問題：以“GDP”增長(zhǎng)為核心和導(dǎo)向的城市空間擴(kuò)展；城市用地規(guī)模快速增長(zhǎng)從而大肆占用耕地；城市建設(shè)規(guī)劃盲目求大、貪圖奢華、缺乏考察，大搞形象工程和政績(jī)工程；城市發(fā)展及其模式選擇只重速度，不重質(zhì)量；城市土地利用率低，呈低密度、外延式擴(kuò)展?！癝mart Growth”正是基于此而提出，因此不管其理念還是其內(nèi)容均對(duì)我國的土地開發(fā)利用有十分積極的借鑒意義。

3.“Smart Growth”對(duì)我國土地合理開發(fā)利用的積極意義

“Smart Growth”這一全新理念的提出是城市發(fā)展觀念上的變革，其倡導(dǎo)的優(yōu)先考慮將城市新增用地需求引導(dǎo)至已經(jīng)開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，減少侵占城市建設(shè)用地以及堅(jiān)持高密度化、集約化、混合利用的用地模式等內(nèi)容對(duì)指導(dǎo)我國土地集約利用與城市新區(qū)開發(fā)具有重要的意義。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，“Smart Growth”強(qiáng)調(diào)土地混合使用。土地混合使用的實(shí)質(zhì)是指將不同使用功能的各種設(shè)施有機(jī)整合在同一片土地上，以達(dá)到提高土地使用率的目的，進(jìn)而達(dá)到節(jié)約用地的目的。

其次，“Smart Growth”提出的適合的步行社區(qū)和提供多種交通選擇原則對(duì)節(jié)約土地也有其科學(xué)性。適合步行社區(qū)、多功能社區(qū)和多種交通選擇社區(qū)減少了人們對(duì)小汽車的需求，也提高了人們辦事的效率。這樣，一則有利于環(huán)境保護(hù)，二則降低了對(duì)路在寬、大方面的需求，從而節(jié)約了用地。對(duì)路的要求降低，也同時(shí)制約了新城區(qū)的不斷蔓延，最終還是節(jié)約了土地。以上兩條均對(duì)我們?cè)谛聟^(qū)規(guī)劃時(shí)提出了新的要求。

最后，“Smart Growth”強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化現(xiàn)有社區(qū)的發(fā)展。這就要求我們政府在開發(fā)新區(qū)的同時(shí)，更要注重對(duì)已有城區(qū)、社區(qū)的開發(fā)與潛力挖掘。已有社區(qū)和城區(qū)有其固有的優(yōu)勢(shì)，如各種基礎(chǔ)設(shè)施健全、資源較易獲得等，如果我們能充分挖掘它們的潛力加以改造，則不僅節(jié)約了運(yùn)營(yíng)成本與新開發(fā)成本，而且更節(jié)約了用地。

三、土地開發(fā)利用政策建議

要保證土地的合理開發(fā)利用，政府的政策引導(dǎo)應(yīng)置首位，通過政策引導(dǎo)人們自覺不自覺地合理、節(jié)約、高效和集約利用土地?；谝陨戏治?，現(xiàn)對(duì)我國的土地合理開發(fā)利用政策提以下幾點(diǎn)建議。

（一）嚴(yán)格審批新區(qū)開發(fā)建設(shè)用地，完善我國城市規(guī)劃體系

對(duì)新區(qū)開發(fā)建設(shè)用地的審批，包括對(duì)其項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、規(guī)劃設(shè)計(jì)文件等的嚴(yán)格審批，尤其在對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)文件審批時(shí)，要參考“Smart Growth” 的有關(guān)原則，審查其規(guī)劃設(shè)計(jì)文件是否滿足土地節(jié)約、集約利用的目標(biāo)。這就要求我們?cè)诰幹瞥鞘幸?guī)劃設(shè)計(jì)文件時(shí)，要結(jié)合本城市實(shí)際，以節(jié)約用地為原則，既注重當(dāng)前，又要注重長(zhǎng)遠(yuǎn)。對(duì)不切本地實(shí)際、一味貪大求洋的現(xiàn)象要堅(jiān)決予以制止。國家在審批各城市發(fā)展規(guī)劃文件時(shí)，應(yīng)結(jié)合每個(gè)城市的發(fā)展定位，制定其城市發(fā)展邊界，這樣便從宏觀上對(duì)土地合理開發(fā)利用畫上了紅線，從事前控制了對(duì)土地的不合理開發(fā)利用。另外，在審批土地時(shí)，一定要建立健全土地審批制度，并加強(qiáng)跟蹤調(diào)查，嚴(yán)防并大力處罰開發(fā)商或地方政府以“化整為零”等不正當(dāng)方式獲取大面積土地使用權(quán)的違法現(xiàn)象。endprint

（二）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，改變發(fā)展觀念

改革開放以后，由于我們求變心切，在發(fā)展觀上以“GDP”為導(dǎo)向，注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略社會(huì)發(fā)展和人的全面發(fā)展；注重經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而不注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。這種發(fā)展觀反映在城市發(fā)展上，就是“GDP”增長(zhǎng)為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式。比如，有的地方政府為了改善當(dāng)?shù)氐拿婷?，擴(kuò)大地方財(cái)政收入，解決地方就業(yè)問題，往往以很多“優(yōu)惠政策”擴(kuò)大土地供給，從而吸引投資。一方面造成土地資源大量浪費(fèi)，另一方面有的企業(yè)排放的污染物嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，對(duì)當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。這些教訓(xùn)都是有的。正基于此，黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀，就是實(shí)現(xiàn)人與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。這要求我們?nèi)珖舷略诖龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)，務(wù)必要將認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到“注重當(dāng)前，更要注重長(zhǎng)遠(yuǎn)，即經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”這一觀念上來。要做到這一點(diǎn)，還應(yīng)對(duì)各級(jí)地方政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)予以調(diào)整，將其引導(dǎo)到科學(xué)發(fā)展這一軌道上來。

（三）加大對(duì)已有城區(qū)改造的投資力度，借以減少新城區(qū)開發(fā)對(duì)土地的征用

已有城區(qū)配套設(shè)施完善，易于獲得各種資源。政府應(yīng)加大對(duì)已有城區(qū)改造的投資力度，充分挖掘其潛力，讓已有城區(qū)舊貌換新顏，更加富有生機(jī)與活力。這樣就減少了新城區(qū)開發(fā)中對(duì)土地的征用及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。不能因?yàn)橐延谐鞘械脑O(shè)施陳舊而不加改造利用，轉(zhuǎn)而將眼光投向新區(qū)開發(fā)，這往往在實(shí)際上從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益等方面來講都是不劃算的。當(dāng)然也不能一概而論，而應(yīng)在決定開發(fā)新城區(qū)時(shí)，要做好開發(fā)新城區(qū)與改造舊城區(qū)兩種方案的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果顯示的確需要開發(fā)新城區(qū)時(shí)，才能付諸實(shí)施?？傊?，決策一定要科學(xué)、可靠。

4.對(duì)新區(qū)開發(fā)已征用的土地要進(jìn)行跟蹤控制，制定政策反對(duì)占而不用，以達(dá)到保護(hù)土地的目的。

前文已談到，在城市新區(qū)開發(fā)中，一些土地并未真正開發(fā)，而是閑置起來。筆者認(rèn)為，政府不應(yīng)該把土地使用權(quán)拍賣獲得土地出讓金后就不加管理了，而應(yīng)對(duì)其進(jìn)行跟蹤。應(yīng)制定政策，如發(fā)現(xiàn)在規(guī)定的期限內(nèi)仍未動(dòng)工的，應(yīng)采取措施或處以罰金，或重新拍賣?？傊?，不能讓土地的價(jià)值付諸東流。這樣做，不僅節(jié)約、保護(hù)了土地，而且也擴(kuò)大了地方財(cái)政收入，何樂而不為。

結(jié)語

我國在土地開發(fā)利用中確實(shí)存在許多值得深思的問題，本文僅基于糧食安全與“Smart Growth”理論對(duì)土地開發(fā)利用進(jìn)行了政策研究。這是一個(gè)新的視角。當(dāng)然，土地開發(fā)利用問題的研究涉及到各個(gè)方面，遠(yuǎn)不是糧食安全和“Smart Growth”所能涵蓋，因此研究還存在某種程度上的片面性。希望有更多的人從較為全面的視角研究我國土地開發(fā)利用政策，為決策者提供科學(xué)的政策性建議，促使我國在土地合理開發(fā)利用方面取得更大成就。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李冬冬，陳龍乾，趙科科.精明增長(zhǎng)理論對(duì)我國土地集約利用的啟示[J].山西建筑，2008，（3）：1-2.

[2] 馬強(qiáng)，徐循初.“精明增長(zhǎng)”策略與我國的城市空間擴(kuò)展[J].城市規(guī)劃匯刊，2004，（3）：1-8.

[3] 劉冬華，諸大建.面向土地低消耗的城市精明增長(zhǎng)研究[J].同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（4）：1-6.

[4] 董文.我國糧食安全現(xiàn)狀與科技對(duì)策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008，（21）：1-4.

[責(zé)任編輯 杜 娟]endprint