湯金金+孫榮

〔摘要〕公共領(lǐng)域的沖突治理是社會治理的重要方面。2017年6月，第六屆全國公共領(lǐng)域沖突治理學(xué)術(shù)研討會在上海同濟(jì)大學(xué)舉辦，會議圍繞公共沖突的治理機(jī)制建設(shè)展開了討論，形成了卓有成效的研究成果。綜合而言，公共沖突治理需要以全過程治理為指導(dǎo)，建立事前預(yù)防、事中化解與事后優(yōu)化的彈性治理機(jī)制。具體而言，就是要注重前端管理，建立“表達(dá)-引導(dǎo)”的沖突預(yù)防機(jī)制；聚焦矛盾根源，建立“溝通-化解”的沖突解決機(jī)制；關(guān)注制度調(diào)適，建立“反饋-修正”的沖突管理優(yōu)化機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕公共沖突；彈性治理；全過程治理；社會力量

〔中圖分類號〕D631.43〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）05-0102-03

黨的十八屆三中全會提出要全面深化改革，創(chuàng)新社會治理體制，以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的全面轉(zhuǎn)型。隨著改革的深化，各種社會不穩(wěn)定因素相繼涌現(xiàn)。利益的調(diào)整使社會個(gè)體嵌入到這種風(fēng)險(xiǎn)之中，各利益相關(guān)方在公共利益的分配方面一旦溝通不暢就極易誘發(fā)公共沖突，我國社會已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期和敏感期，迫切需要在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化和沖突治理方面進(jìn)行相關(guān)研究，形成具有針對性和可操作性的治理方案和機(jī)制。 在此背景下，學(xué)界積極關(guān)注公共領(lǐng)域的沖突治理。相關(guān)研究力量圍繞公共沖突治理展開了持續(xù)性的研究，至今已舉辦五屆公共沖突治理的學(xué)術(shù)研討會，有力地促進(jìn)了公共沖突領(lǐng)域的研究進(jìn)展，相關(guān)研究力量也在不斷壯大。2017年6月24日-25日，由同濟(jì)大學(xué)公共管理系、北京航空航天大學(xué)公共沖突解決研究中心和上海市行政管理學(xué)會共同主辦的第六屆全國公共領(lǐng)域沖突治理學(xué)術(shù)研討會在上海同濟(jì)大學(xué)舉辦，會議除了圍繞公共沖突治理的機(jī)制、方法、實(shí)踐研究等傳統(tǒng)議題進(jìn)行研討外，還對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)沖突、環(huán)境沖突、醫(yī)患沖突等具體議題進(jìn)行了討論，形成了豐碩的研究成果。總體而言，公共沖突在類型和內(nèi)容上具有時(shí)代性，隨著社會發(fā)展階段的不同而具有不同的特點(diǎn)，因此應(yīng)構(gòu)建可調(diào)適的公共沖突彈性治理系統(tǒng)。此外，公共沖突的發(fā)生和發(fā)展具有階段性，各個(gè)階段的沖突治理具有不同的針對性和工作要點(diǎn)，應(yīng)該以過程視角為指導(dǎo)，將公共沖突的彈性治理系統(tǒng)劃分為事前預(yù)防、事中化解與事后優(yōu)化三個(gè)部分。 一、注重前端管理，建立“表達(dá)-引導(dǎo)”的沖突預(yù)防機(jī)制 公共沖突的發(fā)生往往起因于公共利益的分配不均衡或觀點(diǎn)、主張的不一致，這種不一致是沖突發(fā)生的誘因，但并不必然會形成公共沖突。如果能在早期給予各利益相關(guān)方以表達(dá)、疏通不同觀點(diǎn)的機(jī)會和平臺，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，則可以有效避免公共沖突的發(fā)生。具體而言，公共沖突預(yù)防機(jī)制的建設(shè)要從決策制定的公眾利益吸納和公眾意見表達(dá)機(jī)制的完善兩個(gè)方面著手： 第一，決策制定要兼顧不同利益群體的訴求。公共沖突的發(fā)生大多是由于公眾對決策后果的不滿造成的，公眾作為公共決策執(zhí)行后果的承受者，因其對社會不平等的感知而進(jìn)行群體性抗?fàn)帲沟矛F(xiàn)有的公共沖突往往伴隨著大規(guī)模的群體性上訪、群體性事件等，社會影響力和破壞力較大。為此，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變治理思維，使公眾由決策后果的被動承受者變?yōu)闆Q策制定的主動參與者。當(dāng)然，這種公眾參與不僅僅是象征性的到場參與，而是實(shí)質(zhì)性的進(jìn)行利益表達(dá)和協(xié)商，使公眾主張和公眾利益在決策中得到體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)，以維持均衡的利益生態(tài)系統(tǒng)，減輕公眾的被剝奪感。例如，在對大型的社會工程進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)論證時(shí)就要引入公眾參與機(jī)制，吸納公眾的意見，盡可能減少因環(huán)境污染危害公眾利益而導(dǎo)致鄰避沖突等類型的公共沖突事件的發(fā)生。 第二，建立公眾意見“表達(dá)-反饋”機(jī)制。公共政策不可能覆蓋社會生活的所有方面，因政策內(nèi)容的不完善而產(chǎn)生的政策縫隙在實(shí)踐中常常會給予政策執(zhí)行者以較大的自主發(fā)揮空間，其中存在著多種利益磁場，極易誘發(fā)各種不規(guī)范和不確定性行為，造成公器私用等腐敗行為。這些行為違背了公共政策的公共利益導(dǎo)向，因而會成為公眾關(guān)注和進(jìn)行意見表達(dá)的主要內(nèi)容之一。此外，公眾社會參與意識的提高也使得公眾具有意見表達(dá)的訴求。如果沒有相應(yīng)的意見表達(dá)平臺和渠道，就會使得公眾的不滿和各種社會矛盾累積，容易引發(fā)大的社會沖突。因此需要拓寬公眾意見表達(dá)的渠道，借助互聯(lián)網(wǎng)等新興的即時(shí)溝通平臺，通過智慧政府系統(tǒng)的構(gòu)建，及時(shí)處置公眾意見并進(jìn)行意見引導(dǎo)和回饋，完善相關(guān)政策和多主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制，減少政策縫隙的存在，將社會不滿等情緒化解在萌芽狀態(tài)，防止事態(tài)擴(kuò)大與擴(kuò)散。 二、聚焦矛盾根源，建立“溝通-化解”的沖突解決機(jī)制 沖突化解是公共沖突事中管理的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容，是應(yīng)對公共沖突的基本態(tài)度和方法，也是沖突解決的關(guān)鍵。公共沖突的化解強(qiáng)調(diào)探尋事件背后的深層次原因，而不是對沖突進(jìn)行一味的控制和壓制，因?yàn)閱渭兊囊种菩曰獠呗圆焕趶氐紫环€(wěn)定因素，應(yīng)當(dāng)在充分溝通的基礎(chǔ)上以利益的適當(dāng)調(diào)整為切入點(diǎn)對沖突進(jìn)行有效的化解。通過探求沖突背后的結(jié)構(gòu)性因素，以沖突轉(zhuǎn)化消解導(dǎo)致公共沖突的制度性根源，充分發(fā)揮公共沖突社會減壓閥和溝通表達(dá)的功能，避免形成更大規(guī)模的沖突。具體而言，“溝通-化解”的沖突解決機(jī)制的構(gòu)建需要建立兩個(gè)支持性機(jī)制： 首先，建立開放式、彈性化的公共沖突調(diào)處機(jī)制。公共沖突的雙方具有各自的利益立場，難以就利益調(diào)整直接進(jìn)行良好的溝通協(xié)商，需要引入第三方調(diào)解主體。第三方主體具有相對的利益無涉性和客觀性，能夠?qū)_突雙方進(jìn)行相對公正的調(diào)解，利于進(jìn)行充分、深入和實(shí)質(zhì)性的溝通，找到?jīng)_突的焦點(diǎn)和矛盾的根源。此外，公共沖突具有復(fù)雜性和多層次性，相關(guān)主體在公共沖突治理中應(yīng)摒棄剛性的控制思維，建立彈性化的沖突調(diào)解機(jī)制，化解引發(fā)沖突的深層次矛盾。具體而言，一方面應(yīng)在政府干預(yù)和司法調(diào)解之外，引入社會組織等中介組織共同進(jìn)行沖突調(diào)處，充分發(fā)揮社會組織在社會整合、溝通協(xié)商等方面的作用。社會組織具有非營利性、公益性等特點(diǎn)，來自于基層社會，也更了解基層群眾的需求，在公共沖突中能夠靈活地在各方主體之間進(jìn)行信息傳達(dá)和協(xié)商調(diào)停工作。相比于政府行政部門和司法部門的正式調(diào)解和硬性服務(wù)，社會組織可以用非正式的軟性服務(wù)緩解公共沖突各相關(guān)方的對立情緒，達(dá)至理性解決沖突的目的。另一方面，建立彈性化的政府調(diào)解體系，進(jìn)行調(diào)解的層級發(fā)包，充分發(fā)揮原有調(diào)解體系中行政力量的作用。我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型和利益調(diào)整期，社會矛盾多發(fā)，政府的維穩(wěn)壓力和維穩(wěn)力度較大。通常，政府出于維穩(wěn)的目的，傾向于對公共沖突進(jìn)行即時(shí)的控制和壓制，反而有可能形成更大的不穩(wěn)定因素。因此應(yīng)調(diào)整壓力型體制下的剛性維穩(wěn)策略，建立彈性的維穩(wěn)機(jī)制，做好沖突各方的協(xié)調(diào)和溝通安撫工作，以深層矛盾的挖掘和解決為前提進(jìn)行沖突化解。 其次，建立跨部門、跨地區(qū)聯(lián)動的沖突化解機(jī)制。公共沖突的涉及面較廣，具有跨部門性和跨地區(qū)性，僅僅依靠某一部門或地區(qū)進(jìn)行沖突解決不具有現(xiàn)實(shí)性。而我國傳統(tǒng)的維穩(wěn)體制具有條塊分割、碎片化管理的特點(diǎn)，在面臨跨區(qū)域、跨部門的公共沖突時(shí)往往治理乏力，亟需建立跨部門和跨地區(qū)的資源聯(lián)動與沖突解決協(xié)同機(jī)制。公共沖突所涉及的利益整合和調(diào)整需要多部門協(xié)商處理，因此應(yīng)根據(jù)具體的矛盾沖突焦點(diǎn)，建立以上級主管領(lǐng)導(dǎo)為組長、責(zé)任部門領(lǐng)導(dǎo)為主管副組長、各相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為組員的跨部門的沖突協(xié)同應(yīng)急管理小組，集中優(yōu)勢力量進(jìn)行沖突解決的協(xié)商和資源調(diào)配。對于需要跨地區(qū)協(xié)商的公共沖突，可以建立以更高一級行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)掛帥的聯(lián)動組織，打破行政區(qū)劃的阻隔和地方政府本位主義的掣肘，形成沖突治理的合力?？傊褪且⒐矝_突的整體性治理機(jī)制，進(jìn)行跨部門、跨區(qū)域、跨主體的治理力量的整合，以包絡(luò)性的公共沖突治理機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)對各種跨界公共沖突，形成公共沖突的網(wǎng)格化管理機(jī)制。 三、關(guān)注制度調(diào)適，建立“反饋-修正”的沖突管理優(yōu)化機(jī)制 制度發(fā)展的可持續(xù)性在于其適應(yīng)性和制度更新能力，能夠及時(shí)做出調(diào)整以應(yīng)對現(xiàn)實(shí)需求。沖突管理制度需要關(guān)注公共沖突的變化，及時(shí)進(jìn)行事后的制度優(yōu)化和調(diào)適，使沖突管理制度與沖突發(fā)展相適應(yīng)。在風(fēng)險(xiǎn)社會和復(fù)雜社會的背景下，公共沖突具有復(fù)雜化和多樣化的特點(diǎn)，在沖突發(fā)生的頻率、強(qiáng)度和規(guī)模等方面都表現(xiàn)出急速上升的趨勢。原有的沖突管理體制主要以政府的行政干預(yù)和司法調(diào)解為主，解決沖突的效率不高，沖突化解路徑具有單一性，過于僵化而缺乏靈活性，不能適應(yīng)公共沖突的發(fā)展。因此應(yīng)及時(shí)更新公共沖突的治理策略，建立公共沖突治理的能動反饋機(jī)制，將在沖突治理實(shí)踐中遇到的新問題及時(shí)反饋給相關(guān)職能部門，相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)調(diào)整沖突治理策略，修正原有的沖突治理制度。彈性治理機(jī)制強(qiáng)調(diào)政策的回應(yīng)性和調(diào)適性，能夠因應(yīng)公共事務(wù)的時(shí)代變化需求。因此需要建立與公共沖突的特點(diǎn)相適應(yīng)的彈性治理體系和機(jī)制。彈性的公共沖突治理機(jī)制應(yīng)在傳統(tǒng)沖突治理策略、治理原則之外給予制度更新和靈活治理以一定的空間，方便相關(guān)處置部門依據(jù)沖突的發(fā)展特點(diǎn)隨機(jī)應(yīng)變并推動政策的及時(shí)回應(yīng)。 建立適應(yīng)性強(qiáng)的公共沖突管理機(jī)制需要做好以下兩方面的工作：一是完善沖突化解效果的跟進(jìn)反饋機(jī)制。除了即時(shí)式的情緒性公共沖突，一般而言，公共沖突的發(fā)生往往具有深層次的社會結(jié)構(gòu)性原因，而目前的沖突解決機(jī)制往往只關(guān)注沖突的負(fù)功能，急于進(jìn)行沖突控制，忽視對深層矛盾的分析和處置，對公共沖突的暫時(shí)性控制和化解難以保證沖突因素的徹底消解。因此應(yīng)在沖突化解后，在一定時(shí)期內(nèi)，繼續(xù)跟進(jìn)監(jiān)控沖突主體的后續(xù)發(fā)展情況，并進(jìn)行及時(shí)的反饋，在滿足沖突主體的合理訴求的基礎(chǔ)上確保不穩(wěn)定因素的徹底消解。二是建立健全沖突治理的監(jiān)督機(jī)制。行政力量是目前公共沖突治理的主導(dǎo)力量，而相當(dāng)一部分公共沖突事件中行政主體是沖突的重要一方，行政權(quán)威的存在使這部分公共沖突事件的解決可能有失偏頗，需要引入社會力量進(jìn)行沖突治理的監(jiān)督。參與監(jiān)督的社會力量由公眾、熱心公益的律師和專業(yè)的社會組織構(gòu)成，可以保證沖突治理的相對公正。同時(shí)，行政體制內(nèi)的人大、政協(xié)等監(jiān)督力量也應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)有作用，以形成公共沖突治理的力量制衡體系。 總體而言，公共沖突治理具有時(shí)代性和前瞻性，需要以沖突類型和強(qiáng)度等的變化為基礎(chǔ)進(jìn)行治理制度的調(diào)適?；谟邢拚慕ㄔO(shè)和治理權(quán)責(zé)的逐步規(guī)范化，在沖突治理中需要吸納社會力量參與，增強(qiáng)公共沖突治理的政策回應(yīng)性和社會回應(yīng)性。以全過程治理為導(dǎo)向，通過事前、事中和事后的分階段化解治理，增強(qiáng)沖突治理的針對性和有效性，最終建立包絡(luò)性的公共沖突彈性治理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會的相對穩(wěn)定發(fā)展和各項(xiàng)改革的平穩(wěn)過渡。

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】黨政研究20175endprint