文/中國音樂學院 程鴿

淺談公務用車制度改革
—— 以市屬高校中國音樂學院為例

文/中國音樂學院 程鴿

2016年10月，北京市對行政事業(yè)單位開始新一輪公車改革。此文的目的是為了解決北京市屬高校在公車改革后出現(xiàn)的新問題，以期建立更加科學合理的公務出行管理模式，從而為北京市教育事業(yè)的發(fā)展提供更好的服務保障。通過梳理國家和北京市在整個公車改革過程中頒布的相關規(guī)章制度和實際效果，結合當前市屬高校公務出行的情況，探討本次公車改革后市屬高校普遍存在的公務出行難題和因法規(guī)性而產(chǎn)生的資產(chǎn)浪費問題，并針對發(fā)現(xiàn)的問題提出自己的思考和建議。

公車改革；市屬高校；社會化；更新置換

公務車輛，一般指的是黨政機關和全額撥款事業(yè)單位及其工作人員的公務活動用車。多年以來，公務用車制度改革是國家和各級地方及公眾關注的熱點和難點問題。各方對公車制度改革的呼聲從未停止。

一、國家層面的公車改革情況

20世紀80年代后期，中央和地方政府便開始了對公務用車制度改革的思考和探索。這一時期我國政府機構的改革觸及到了公務用車制度的改革，是公車改革的起步階段。因牽涉各方面的利益比較復雜，有些地方的改革雖然取得了一定的成效，但效果并不明顯。

20世紀90年代中期，國家黨政機關相繼出臺了政策法規(guī)和規(guī)范性的文件，對當時的公務用車進行了必要的規(guī)范和管控，這標志著我國公務用車改革的進一步深化，起到了一定的積極作用。但也出現(xiàn)了公車與專車混淆、公車私用、公務用車管理與改革沒有嚴格執(zhí)行相關文件要求等問題。

20世紀90年代末，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于調(diào)整黨政機關汽車配備使用標準的通知》（廳字〔1999〕5號）。通知中提出了公開競價、統(tǒng)一購置的原則，并規(guī)定了不同級別配車的價格限制及要求，以遏制購買高檔公務用車的現(xiàn)象。

2000年至2009年，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，國內(nèi)汽車產(chǎn)業(yè)有了新變化，汽車市場景象繁榮，車型較多，價格逐年降低。以前的規(guī)章制度難以對公務用車的浪費和頻繁更換車型等行為形成強有力的約束，于是國務院在2003年、2004年、2008年相繼頒布了《中華人民共和國采購法》（中華人民共和國主席令〔第68號〕）《中央國家機關公務用車編制和配備標準的規(guī)定》（國管財〔2004〕120號）《中央和國家機關進一步加強節(jié)油節(jié)電工作和深入開展全民節(jié)能行動具體措施的通知》（國管辦〔2008〕293號）等文件，詳細規(guī)定了公務用車報廢的年限，進一步降低了公務用車的配備標準，使公車采購制度更加明確并具體可行，有效控制了新車更換的頻率，限制了公車數(shù)量的過快增加，全國各地也出現(xiàn)了大規(guī)模的公車改革現(xiàn)象，這一時期的公務用車制度改革正在穩(wěn)步向前，逐步成熟。

通過以上四次對公車制度改革的嘗試和探索，逐漸形成了我國當時普遍實行的公務用車管理制度。即：“一是實行統(tǒng)一管理、分級負責，接受紀檢、監(jiān)察和財政部門的監(jiān)督。從中央國家機關到縣一級黨政機關都以本級機關事務管理局為管理主體，具體負責上述規(guī)定管理范圍內(nèi)公務車輛的編制、配置、更換、調(diào)配和維修等管理工作。二是實行編制管理，控制公車數(shù)量。按‘三定方案’確定車輛編制數(shù)量，按干部級別及機關工作人員數(shù)量確定公車數(shù)量及標準。三是實行統(tǒng)一采購制度，按照等價擇優(yōu)等質擇廉的原則公開競價、統(tǒng)一購置。四是實行定點維修制度。五是規(guī)范公車的報廢拍賣?！?/p>

國務院在批轉發(fā)展改革委《關于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見的通知》（國發(fā)〔2010〕15號）中提到，要“研究推進中央國家機關公務用車制度改革”。同年11月底，國家發(fā)展改革委啟動了中央國家機關公務用車制度改革的調(diào)研工作。

2011年，財政部下發(fā)了《關于黨政機關公務用車預算決策管理辦法》（財行〔2011〕9號），明確規(guī)定黨政機關公務用車實行編制管理。中辦、國辦印發(fā)了新的《黨政機關公務用車配備使用管理辦法》（中辦發(fā)〔2011〕2號），文件規(guī)定“中央和國家機關一般公務用車編制按每20人不超過1輛確定；地方各級黨政機關一般公務用車編制標準，由各省、自治區(qū)、直轄市參照中央和國家機關標準，結合工作需要和當?shù)貙嶋H情況確定”。

2012年，溫家寶同志在政府工作報告中提到要“深化公務用車制度改革”。

2013年，中共中央、國務院印發(fā)了《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》，規(guī)定“改革公務用車實物配給方式，取消一般公務用車，保留必要的執(zhí)法執(zhí)勤、機要通信、應急和特種專業(yè)技術用車及按規(guī)定配備的其他車輛。普通公務出行由公務人員自主選擇，實行社會化提供”。

2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》（中辦發(fā)〔2014〕40號）和《中央和國家機關公務用車制度改革方案》（中辦發(fā)〔2014〕41號）。文件中提出：“取消一般公務用車，保留必要的機要通信、應急車輛，取消副部級（不含）以下領導干部用車，普通公務出行社會化，適度發(fā)放公務交通補貼”。

文件中的公務交通補貼并不是完全按照人頭發(fā)放，而是要根據(jù)不同工作性質靈活掌握。不能理解成改革性補貼，更不能簡單地解讀成普遍發(fā)放的福利性質的補貼。

2015年，中央公務用車制度改革領導小組印發(fā)了《中央事業(yè)單位公務用車制度改革實施意見》（中車改〔2015〕35號）。文件中明確規(guī)定了黨中央、國務院直屬事業(yè)單位機關本級公務用車制度改革2016年上半年完成；各部門所屬在京事業(yè)單位公務用車制度改革2016年底前完成；京外中央事業(yè)單位公務用車制度改革，按屬地化原則，與地方同步完成。

二、北京市公車改革情況

北京市的公車改革也一直在跟隨國家的車改政策逐步推進。

早在2001年就以大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)作為本市車改的首個試點，率先嘗試“貨幣化”公車制度改革。

西紅門鎮(zhèn)的公車改革實施三年后，除房山區(qū)琉璃河鎮(zhèn)、平谷區(qū)夏各莊鎮(zhèn)隨之跟進以外，北京市各區(qū)縣對外公開的資料中，再沒有其他新的區(qū)縣跟進公車改革。

現(xiàn)在看來，這種自下而上的公車改革，沒有達到預想的效果，是因為改革進行的不夠徹底，化解矛盾和問題不夠深入，是被動式改革，也有體制上的原因。

2016年10月，北京市公務用車制度改革領導小組面向全市印發(fā)了《北京市事業(yè)單位公務用車制度改革工作實施意見》的通知（京車改發(fā)〔2016〕1號）。通知要求按照中央和本市公車制度改革計劃，結合本市公車制度改革工作進展實際情況，市級和區(qū)級黨政機關直屬事業(yè)單位公務用車制度改革如無特殊情況，原則上要在2016年12月31日前基本完成。

三、中國音樂學院公車改革情況

作為市屬行政事業(yè)單位，自20世紀90年代末進行后勤社會化改革開始，各市屬高校就結合實際校情進行了公車改革的嘗試。

中國音樂學院于2001年劃歸北京市管轄后，根據(jù)要求實施高校后勤社會化改革，同時一并對公務用車進行了改革。因當時沒有上級主管部門關于公車改革的相關文件，只能根據(jù)學校實際情況，將原先由行政處管理的車隊取消，精減人員后僅留2名司機和2輛轎車，其職能納入學校辦公室統(tǒng)一管理，后又成立交通科具體負責。

2001年改革之初，學校公務和外事活動用車量不是很多，故2名司機勉強能夠應付工作需要。此后隨著社會經(jīng)濟發(fā)展及上級部門的工作部署與學校各項工作的增加，依據(jù)相關規(guī)定和標準，學校逐漸添加購置了車輛，但專職司機仍然只有2名。

到2008年，學校擁有的車輛數(shù)量基本能夠滿足各部門和校級領導公務出行的需求。經(jīng)會議討論研究，為節(jié)約開支，降低聘用專職司機帶來的資金成本，在專職司機嚴重不足的情況下，在學校無大量集中用車的情況下，在和其他兄弟院校交流調(diào)研后，允許校級領導自駕車公務出行。學校辦公室起草了《關于院領導公務用車的相關規(guī)定》，作為學校內(nèi)部的一個管理依據(jù)。

2014年后，由于學校事業(yè)發(fā)展和對外交流的需要，司勤人員增加到了4名。2015年學校正式下發(fā)了《關于院領導公務用車的相關規(guī)定（試行）》《學院公務用車管理規(guī)定（試行）》兩個紅頭文件，使學校的公務用車管理制度進一步得到了規(guī)范。

2016年10月，根據(jù)《北京市公務用車制度改革領導小組關于印發(fā)<北京市事業(yè)單位公務用車制度改革工作實施意見>的通知》（京車改發(fā)〔2016〕1號）精神，結合學校工作實際，經(jīng)學校公務用車改革領導小組集體討論，制定了《中國音樂學院公務用車制度改革工作方案》（國音院〔2016〕34號），上報市教委后獲得批準。

學校改革前原有公車12輛，改革時取消4輛，保留8輛。取消的車輛在規(guī)定時間內(nèi)上交市教委車改辦統(tǒng)一處理。保留的車輛在規(guī)定時間內(nèi)完成了公務用車標識化的粘貼工作。

改革前，學校公車管理運行模式和人員配置就已經(jīng)不適應學校事業(yè)的發(fā)展，借此契機，按照北京市教委車改辦的要求，在本次公車改革中，學校采取了內(nèi)部轉崗的辦法，妥善安置了2名不再適宜司機崗位且年齡偏大的人員；保留公務用車的標準、數(shù)量按照相關規(guī)定執(zhí)行；學校主要領導采用實物保障，校級副職領導取消實物配備以發(fā)放交通補貼的方式進行，補貼標準參照北京市黨政機關公務交通補貼標準執(zhí)行；學校有重大事項和活動時采取短時租賃社會車輛的方式；其他人員公務出行采取實報實銷的方式，從嚴從緊執(zhí)行。首先要填寫學校公務出行申請記錄單，要求部門負責人先簽字確認公務用車，再到交通科審核并預約；如學校無車可派，再申請乘坐出租車出行，經(jīng)交通科初審和黨院辦主任簽字同意后，方可乘坐出租車并憑申請單和票據(jù)到財務處報銷。

為配合公車改革，學校制定了實報實銷的財務專門規(guī)定，修訂了現(xiàn)有的學校公務車輛使用管理規(guī)定，使公務用車管理工作更加合理規(guī)范、有章可循。

本次公車改革，是市屬高校抓住機遇，優(yōu)化和提升公務用車管理制度與服務水平的具有實際意義的改革。

目前，學校各部門按照相關規(guī)定，履行公務出行財務報銷審批程序，運行尚可。后續(xù)將根據(jù)各部門反映的問題和實際情況，經(jīng)學校公務用車改革和使用領導小組討論研究后，加以調(diào)整和完善，確保學校公務出行管理工作更加合理規(guī)范。

四、改革后存在的問題

2017年3月，為了首都的藍天更多，空氣更凈，北京市要求國Ⅰ國Ⅱ機動車工作日停駛，學校保留的8輛車中4輛為國Ⅰ國Ⅱ，1輛限高限路段；工作日可用的3輛車中2輛為同一天限號停駛，限號時全校僅有一輛車可用。公務出行人員大部分乘坐公交車、出租車或用私家車前往。

有些緊急和重要公務如：機要件、人事檔案、財務票款、試卷、組織、紀檢、監(jiān)察、老干部等公務出行從安全和保密角度考慮，不適宜長期采用乘坐公交車、出租車或私家車的方法去辦理。對此，公務外出辦事人員頗感無奈。

五、思考與建議

筆者曾與其他幾所市屬高校交流探討，情況大致相同。

從中國音樂學院公車改革可以看出，一方面，市屬高校大量國Ⅰ國Ⅱ車輛停放車庫不能上路，造成了很大的資產(chǎn)浪費；另一方面，教職工公務出行卻沒有車用。長久下去，不利于發(fā)揮教職工的工作積極性，十分影響公務出行任務的順利完成，急需更新置換公務車輛。

另外，本次車改中有一項節(jié)支率的測算，是出于財政上的考慮。筆者認為高校的公車改革，不能單從節(jié)約了多少資金的角度來看。僅盯著車改前后財政支出的對比數(shù)值，這種對比意義并不大。而是應從解決問題和教職工公務出行的順暢合理上來看。當然節(jié)約資金和減少支出也很重要，從學校改革后新方案運行三個季度的情況粗略計測，公務出行支出費用確實有一定的減少，但最終目的是既要節(jié)約成本還要提高公務出行的效率。

當前，這一輪事業(yè)單位公車改革已基本完成，上級主管部門已開始對參加車改的市屬高校進行摸查改革后公務出行的情況。

年底，政府辦公機構將統(tǒng)一搬遷到通州區(qū)的北京市行政副中心，市屬高校也面臨搬遷到遠郊區(qū)的問題，勢必會給外出辦理公務的人員增加新的出行難度。

建議盡快為事業(yè)單位特別是市屬高校更新置換公務車輛，以緩解當前公務出行的窘境。使北京市高校在公車改革后，公務出行管理模式更加科學合理，為北京市教育事業(yè)的發(fā)展提供更好的服務保障。

[1]李強,公車管理制度的弊端與改革[J].重慶教育學院學報,2010(3):80—82.

[2]國務院批轉發(fā)展改革委.關于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知(國發(fā)〔2010〕15號)[Z].2010-5-27.

[3]中共中央國務院.黨政機關公務用車配備使用管理辦法(中辦發(fā)〔2011〕2號)[Z]..

[4]國務院總理溫家寶2012年政府工作報告二.2012年工作總體部署.

[5]中共中央國務院.黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例[Z]. 2013.

[6]中共中央國務院.中央和國家機關公務用車制度改革方案(中辦發(fā)〔2014〕41號)[Z].