雷 禹

淺論行政訴訟中濫用行政訴權(quán)行為的規(guī)制

雷 禹

行政訴訟法是行政法的重要組成部分，在規(guī)范行政權(quán)力的行使和保障公民合法權(quán)利方面發(fā)揮著巨大作用。2015年5月1日起，我國的新《行政訴訟法》開始施行。該法最大的變化之一就是由原先的立案審查制改為立案登記制。立案登記制的確立，從根本上解決了“民告官”難立案的問題，也對進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為起到了有效的促進(jìn)作用。但與此同時(shí)，由于行政訴訟的門檻大大降低，也出現(xiàn)了少數(shù)人濫用行政訴權(quán)的現(xiàn)象，這不僅給人民法院和各級行政機(jī)關(guān)工作的正常開展造成了較大影響，也給其他人合理行使行政訴權(quán)造成了阻礙，應(yīng)該引起我們的足夠重視。

行政訴訟

一、新《行政訴訟法》實(shí)施以來的情況

新《行政訴訟法》實(shí)施以來，最為明顯的變化莫過于行政訴訟收案數(shù)量呈現(xiàn)爆炸式的增長。在不到兩年的時(shí)間里，不少法院行政訴訟的收案數(shù)從以前每年幾十上百件猛增至幾百上千件。以某法院為例，該院行政案件2014年收案總數(shù)為232件；2015年收案總數(shù)為726件，較2014年增長212.93%；2016年收案總數(shù)為1734件，較2015年又增長138.84%。出現(xiàn)這種情況，一方面是因?yàn)榇罅啃路▽?shí)施之前由于各種原因沒有立案的案件在實(shí)行立案登記制之后的集中爆發(fā)，另一方面也是因?yàn)殡S著依法治國建設(shè)的不斷推進(jìn)，人民群眾的法治觀念和法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，在行政機(jī)關(guān)的不法侵害時(shí)，敢于運(yùn)用法律武器來維護(hù)自身的合法權(quán)益。

但通過分析，在這些數(shù)量龐大的行政訴訟案件中，有相當(dāng)數(shù)量的案件是因?yàn)闉E用訴權(quán)引起的。根據(jù)最高人民法院的總結(jié)，濫用訴權(quán)的表現(xiàn)主要有以下幾個(gè)方面：“第一，反復(fù)訴訟，即針對同一行為的各個(gè)程序反復(fù)起訴，或者針對不同的行為、不同的行政機(jī)關(guān)反復(fù)提起訴訟；第二，利用法律規(guī)定的投訴、舉報(bào)制度，將一些更加適宜通過仲裁、民事訴訟渠道化解的糾紛，轉(zhuǎn)化為行政糾紛，以行政機(jī)關(guān)不履行、不完全履行對投訴、舉報(bào)的查處職責(zé)為由提起的行政訴訟；第三，利用上下級行政機(jī)關(guān)之間的層級監(jiān)督規(guī)定，將下級行政機(jī)關(guān)管轄的事項(xiàng)以上級機(jī)關(guān)不履行監(jiān)督、轉(zhuǎn)移甚至查處的職責(zé)為由提起行政訴訟；第四，利用政府信息公開立法不完善、不明確的漏洞，以被申請機(jī)關(guān)不依法公開政府信息為由提起行政訴訟；第五，濫用訴訟程序權(quán)利，如管轄權(quán)異議、回避、要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴以及以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴為由，不配合法庭審理?！雹?/p>

2015年2月27日，江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院召開新聞發(fā)布會(huì)通報(bào)了8起濫用獲取政府信息權(quán)、濫用訴權(quán)的行政訴訟案件，在全國范圍內(nèi)率先對政府信息公開濫訴行為進(jìn)行了規(guī)制。該法院裁定駁回了原告分別針對南通市公安局、國土局、發(fā)改委、城建局、審計(jì)局的起訴。據(jù)報(bào)道，原告曾在1年左右的時(shí)間內(nèi)，至少94次向上述5個(gè)行政機(jī)關(guān)提出政府信息公開申請，并向港閘區(qū)人民法院提出了8起行政訴訟。從這個(gè)案件中，我們可以看到濫用行政訴權(quán)并非是立案登記制實(shí)行之后的產(chǎn)物，但這種現(xiàn)象在立案登記制實(shí)行之后愈演愈烈，尤其集中在征地拆遷、政府信息公開等類型的案件中，必須加以規(guī)制。

二、濫用訴權(quán)產(chǎn)生的負(fù)面影響

（一）浪費(fèi)司法資源

每一個(gè)行政案件無論案情簡單還是復(fù)雜，都要嚴(yán)格按照程序進(jìn)行審理。據(jù)了解，目前很多法院行政審判人員相對數(shù)量較少、法官助理和書記員等司法輔助人員還不到位的情況比較普遍。面對著案多人少的現(xiàn)實(shí)，法官在處理審理案件之外還要承擔(dān)大量繁雜的事務(wù)性工作。因此，濫訴案件如果得不到有效控制，必然會(huì)造成司法資源的極大浪費(fèi)。

（二）干擾行政機(jī)關(guān)的正常工作

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或工作人員必須出庭應(yīng)訴，不能僅有代理律師出庭，且在法定的情形下，必須由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。同時(shí)，為了確保案件審理的正常進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)還要收集和提供相關(guān)證據(jù)并進(jìn)行答辯。所以濫訴案件的大量出現(xiàn)會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)耗費(fèi)大量的精力疲于應(yīng)訴，從而使行政機(jī)關(guān)的正常工作受到影響。

（三）影響其他公民訴權(quán)

行政訴訟中公民和法人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)不僅僅局限于得到立案，還應(yīng)該包括案件得到盡快處理、獲得公正裁判。一旦濫訴案件數(shù)量增加，勢必會(huì)影響到正常案件的審理，可能出現(xiàn)案件久拖不決甚至超期辦理、可以開庭審理但因?yàn)闀r(shí)間和人員限制最后通過書面審理或者通過詢問調(diào)查來審理等情況，極大的影響行政案件審理的效率和質(zhì)量。

三、濫用訴權(quán)行為的制約方法

一是調(diào)整訴訟費(fèi)用調(diào)節(jié)機(jī)制。濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)，一定程度上與訴訟費(fèi)用調(diào)節(jié)機(jī)制的失靈也有關(guān)系。根據(jù)我國《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定，商標(biāo)、專利、海事行政案件每件交納100元，其他行政案件每件交納50元。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平有較大提升的情況下，現(xiàn)有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，使得敗訴成本不足以制約訴訟權(quán)利的不當(dāng)行使，助長了濫訴現(xiàn)象的發(fā)生?？陀^地說，適當(dāng)提高行政訴訟的訴訟費(fèi)用交納標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)有助于提高敗訴成本，遏制訴訟權(quán)利的不當(dāng)行使。但是，訴訟費(fèi)用提高的幅度也不能違背了行政訴訟保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的初衷。因此，參照民事訴訟依據(jù)訴訟標(biāo)的額大小進(jìn)行收費(fèi)并不妥當(dāng)，可以由各省根據(jù)城鎮(zhèn)居民可支配收入等標(biāo)準(zhǔn)制定符合本省居民生活水平的訴訟費(fèi)用交納標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利和遏制濫訴現(xiàn)象的平衡。

二是規(guī)范立案登記。新《行政訴訟法》規(guī)定，“人民法院在接到起訴狀時(shí)對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮?，并對起訴條件進(jìn)行了列舉。根據(jù)最高人民法院的觀點(diǎn)，在立案審查的過程中，對這些起訴條件不能僅作形式上的審查，而要進(jìn)行一定程度的實(shí)體審查。但在實(shí)際中，一方面新《行政訴訟法》及相關(guān)配套的法律法規(guī)對如何進(jìn)行實(shí)體審查并沒有一個(gè)十分明確的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，有的法院在立案的過程中，只作形式審查，不作實(shí)體審查，從而導(dǎo)致大量應(yīng)當(dāng)裁定不予立案的案件進(jìn)入法院。因此，需要進(jìn)一步明確對起訴條件的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查程度，提高法律規(guī)定在司法實(shí)踐中的可操作性。此外，還要進(jìn)一步加強(qiáng)立案庭和行政庭的溝通協(xié)調(diào)，使立案庭能夠更準(zhǔn)確的理解立案登記制的立案條件和立法精神，把好行政案件的入口，從源頭上做好濫訴案件的防范工作。

三是制定濫用訴權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和懲罰措施。在司法實(shí)踐中，有的當(dāng)事人將行政訴訟作為向行政機(jī)關(guān)施壓、迫使行政機(jī)關(guān)就范的方式，來爭取更多不合理甚至是不法的利益。如果任由這種行為的發(fā)生，就違背了行政訴訟法的立法目的和立法精神。因此，在正面引導(dǎo)和規(guī)制失去作用的情況下，通過一定的手段加以懲戒也是很有必要的。目前，已有法院通過立案時(shí)簽訂誠信訴訟承諾書的方法來防范濫訴案件，但由于約束力有限，并不見得能夠取得比較明顯的成效。也有人建議采取建立濫用訴權(quán)、惡意訴訟人員清單等措施來規(guī)制濫用訴權(quán)的行為。但不管采取哪種方法，最根本的還是應(yīng)該由法律或者司法解釋對濫用訴權(quán)的行為做出明確的界定，規(guī)定具體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序。在此基礎(chǔ)上，按照法定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對濫訴行為人給予不同程度的懲處，這樣才能確保在最大限度保障當(dāng)事人合法行使訴權(quán)的同時(shí)，有效減少濫用訴權(quán)行為的發(fā)生。

四是拓寬行政糾紛多元化解決的途徑。行政訴訟應(yīng)該作為行政糾紛的最終解決機(jī)制而不是主要或者唯一的解決機(jī)制。在國外，除了行政訴訟還有很多其他較為完善的行政糾紛解決機(jī)制，比如法國的行政調(diào)解專員制度、德國的行政復(fù)議制度、英國的行政裁判所制度等，這些制度都對行政糾紛起到了有效的分流作用。但是在我國，由于行政復(fù)議的作用不甚理想、其他解決途徑極為缺乏，行政訴訟便成了解決行政糾紛的主要途徑。很多當(dāng)事人為了實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求，讓本不應(yīng)該通過行政訴訟來解決的矛盾進(jìn)入到行政訴訟的程序之中，導(dǎo)致了大量濫訴案件的產(chǎn)生。只有進(jìn)一步強(qiáng)化行政復(fù)議的作用，建立健全行政裁決、行政調(diào)解、行政和解等多元化的行政糾紛解決機(jī)制，使這些機(jī)制做出處理結(jié)果的效力和效果真正得到當(dāng)事人的認(rèn)可，才能及時(shí)分流和化解各類行政糾紛。

注釋：

①耿寶建．新《行政訴訟法》實(shí)施一年回顧與展望[J]．法律適用,2016(8)．

[1]顧浩立．博弈與平衡:試論新《行政訴訟法》框架下訴權(quán)保障與濫訴規(guī)制[J]．法制博覽,2016(07)．

[2]石東弘,王娟．對行政訴訟中不當(dāng)行使起訴權(quán)行為的引導(dǎo)與規(guī)制[J]．人民法院報(bào),2016．

[3]黃先雄,黃婷．行政訴訟立案登記制的立法缺陷及應(yīng)對[J]．行政法學(xué)研究,2015(6)．

（作者單位：湖北省高級人民法院）