尹 剛
農(nóng)村養(yǎng)老保障特殊現(xiàn)象的法律制度
——非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度研究
尹 剛
農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的一環(huán),對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和諧,實(shí)現(xiàn)改革的成果惠及廣大人民群眾的目標(biāo)具有巨大的推動(dòng)作用。雖然我國(guó)目前已經(jīng)初步建立了涵蓋農(nóng)村不同老年人群體的養(yǎng)老保障制度,但是,隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展特殊時(shí)期的到來(lái),目前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度面臨著新諸多新問題、新挑戰(zhàn)。因此,為有效應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)造成的影響,在當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)上構(gòu)建非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障法律制度很有現(xiàn)實(shí)必要性。
法律制度 非繳費(fèi)型 養(yǎng)老保障
所謂非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障,指的是養(yǎng)老保障的受益人只要滿足相關(guān)的條件,可以無(wú)需繳納相應(yīng)費(fèi)用就可以獲得養(yǎng)老金的制度。它實(shí)質(zhì)上是屬于收入轉(zhuǎn)移支付的一種,其資金主要來(lái)源于特種商品稅或者一般稅收,是對(duì)收入的再分配。在許多發(fā)展中國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家中,這種養(yǎng)老保障制度都在農(nóng)村以不同形式存在。我國(guó)當(dāng)前在農(nóng)村實(shí)施的養(yǎng)老保障主要表現(xiàn)為社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩種形式,而通過社會(huì)福利的方式來(lái)開展養(yǎng)老保險(xiǎn)的做法還相對(duì)缺乏。因此,建立農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度,在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度中引入社會(huì)福利這一方式,促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展是當(dāng)前完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的重要途徑之一。本文從法律制度的視角就這一制度的建立進(jìn)行解讀分析。
(一)有利于推動(dòng)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)
黨的十八大提出要建立更加公平和可持續(xù)的社會(huì)保障制度。在社會(huì)保障體系中,農(nóng)村養(yǎng)老保障是重要組成部分,是對(duì)社會(huì)分配進(jìn)行二次調(diào)節(jié)、促進(jìn)社會(huì)公平的重要手段之一。當(dāng)前我國(guó)雖然已經(jīng)初步建立起涵蓋農(nóng)村和城市、國(guó)家企事業(yè)單位職工、農(nóng)村和城市普通大眾的養(yǎng)老保障制度,但是農(nóng)村和城市之間、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、企事業(yè)單位職工與農(nóng)村普通大眾之間在養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇方面差距依然很明顯,這種差距的存在與社會(huì)保障所追求的社會(huì)公平的目標(biāo)嚴(yán)重背離。因此,要實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保障的公平就必須要建立能夠體現(xiàn)“底線公平”的社保制度。非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度在統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障范圍的基礎(chǔ)上,由被保障人自由選擇參加繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度。非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障作為涵蓋全體養(yǎng)老保障適齡老年人的體現(xiàn)“底線公平”的養(yǎng)老保障,體現(xiàn)的是農(nóng)村老年人與城鎮(zhèn)老年人享有同等的養(yǎng)老保障,而繳費(fèi)型養(yǎng)老保障則通過自愿繳費(fèi)的原則提高養(yǎng)老金的收入,它致力于在保障基本生活需要的基礎(chǔ)上體現(xiàn)差別,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平。
(二)非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度與絕大多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老意愿要求更加契合
1、農(nóng)民對(duì)醫(yī)療保障制度的需求更加強(qiáng)烈
由于家庭養(yǎng)老、養(yǎng)兒防老、以及土地養(yǎng)老且農(nóng)村生活成本相對(duì)較低等原因,絕大多數(shù)農(nóng)民對(duì)于繳費(fèi)型養(yǎng)老的需求普遍不高。對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō),會(huì)對(duì)滿足生活生存需要產(chǎn)生困難的主要是醫(yī)療支出,雖然醫(yī)療支出的產(chǎn)生極其費(fèi)用多少是難以預(yù)料的,但是這種費(fèi)用一旦產(chǎn)生往往是普通農(nóng)民家庭難以承擔(dān)的。農(nóng)村“因病返貧”就是典型。因此,從農(nóng)民生活的現(xiàn)實(shí)角度來(lái)說(shuō),絕大多數(shù)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度的需求要明顯低于對(duì)醫(yī)療保障制度的需求。
2、非繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更符合農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的選擇意愿
在養(yǎng)老金收入方面,由于我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)檔次不合理,同時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇相對(duì)較低,所以對(duì)于廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō),難以通過繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)獲得較高的養(yǎng)老金。因此,在農(nóng)民能夠通過家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老等方式獲得基本生活保障的前提下,他們更加傾向于選擇費(fèi)繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度。
此外,我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅在城鄉(xiāng)之間存在差距,在不同地區(qū)的農(nóng)村之間也存在差距。非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度作為確保實(shí)現(xiàn)“底線公平”的社保制度安排,在整個(gè)養(yǎng)老保障制度中處于基礎(chǔ)地位,其目的主要在于為困難群眾提供基本生活保障。而繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度作為一種建立在差別公平基礎(chǔ)上的養(yǎng)老保障制度,作為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的選擇性制度或補(bǔ)充性制度,其繳費(fèi)型特征更加符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好地區(qū)農(nóng)民的選擇意愿。將非繳費(fèi)型和繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度結(jié)合是社會(huì)養(yǎng)老保障制度與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平二者之間協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要。
(一)立法原則
首先,平等原則。一方面,所有符合身份和年齡條件的農(nóng)村老年人都應(yīng)該被納入制度保障范圍,普遍而平等地領(lǐng)取養(yǎng)老金;另一方面,非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度范圍內(nèi)的農(nóng)民領(lǐng)取全國(guó)統(tǒng)一數(shù)額的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。因?yàn)榉抢U費(fèi)型養(yǎng)老保障制度是一種公益性極強(qiáng)的普惠式社會(huì)養(yǎng)老保障制度,因此,公平原則應(yīng)該要被貫徹到其法律制度的構(gòu)建過程中。
其次,適度保障原則。這一原則主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障的待遇與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤;二是該保障制度定位上立足于覆蓋全部符合保障條件的農(nóng)村老年人,同時(shí)立足于為保障對(duì)象提供基本生活的保障。
(二)推動(dòng)實(shí)施普惠式農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老保障制度
建立《農(nóng)村非繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老保障法》構(gòu)建普惠式農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老保障制度。就一下內(nèi)容從制度構(gòu)建角度加以著重安排。
1、養(yǎng)老金領(lǐng)取主體的條件
隨著我國(guó)戶籍制度改革的不斷深入,農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口之間性質(zhì)的區(qū)分正逐漸弱化,隨之而來(lái)的就是以往“農(nóng)民”這一概念在法律層面上的模糊和弱化,然而我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)卻不能在短時(shí)間內(nèi)改變,經(jīng)濟(jì)上的城鄉(xiāng)差異還將在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)存在下去,因此,在農(nóng)民中推行非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度仍然很有必要。所以,針對(duì)這種現(xiàn)實(shí)的矛盾狀況,在建立農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度的過程中,合理準(zhǔn)確地確定養(yǎng)老金的領(lǐng)取主體很有必要。當(dāng)前,我國(guó)正在推動(dòng)解決宅基地使用權(quán)等一系列農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等確權(quán)登記。因此,在養(yǎng)老金領(lǐng)取主體的認(rèn)定方面,針對(duì)目前農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口界限不僅清晰的問題,我們可以從農(nóng)村土地權(quán)利主體角度入手,認(rèn)定養(yǎng)老金領(lǐng)取主體。具體來(lái)說(shuō),領(lǐng)取主體應(yīng)滿足如下三個(gè)條件:一是具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍,具有我國(guó)法律承認(rèn)的公民身份;二是年滿60周歲(可根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)整);三是與相應(yīng)的農(nóng)村土地之間存在長(zhǎng)期、穩(wěn)定的關(guān)系。
2、養(yǎng)老基金的籌措、及其運(yùn)營(yíng)和管理
養(yǎng)老金的籌措主要分為中央籌措和地方籌措兩個(gè)部分。中央籌措養(yǎng)老金有中央財(cái)政每年按照特定比例將其納入財(cái)政專項(xiàng)基金,其比例在當(dāng)年財(cái)政收入的2.4%—5%之間。在地方財(cái)政籌措方面,由于受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響,地方財(cái)政收入存在差距,在養(yǎng)老基金籌措方面,地方政府應(yīng)該在中央籌措的基礎(chǔ)上,根據(jù)本地方的最低生活水平標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行換算,在此基礎(chǔ)上確定財(cái)政支出的比例。
在養(yǎng)老基金的運(yùn)營(yíng)和管理方面。實(shí)行誰(shuí)籌措誰(shuí)管理的原則,中央籌措資金由中央相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理,地方籌措資金則由相關(guān)地方機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。需要指出的是無(wú)論是中央還是地方政府的基金運(yùn)營(yíng)管理都應(yīng)該進(jìn)行信息公開,并接受相應(yīng)層級(jí)的政府部門和社會(huì)監(jiān)管。
3、養(yǎng)老金待遇的調(diào)整
中央根據(jù)每年財(cái)政收入比例進(jìn)行養(yǎng)老金籌措,地方則根據(jù)當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行養(yǎng)老金籌措。因此,養(yǎng)老金的調(diào)整是一個(gè)與財(cái)政收入水平、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方生活水平相聯(lián)系的動(dòng)態(tài)浮動(dòng)過程。
4、法律責(zé)任的劃分
非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的籌措和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管主要是在政府的主導(dǎo)下完成的,因此,應(yīng)當(dāng)明確政府在資金籌措和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管中的法律責(zé)任,對(duì)造成籌措不當(dāng)以及監(jiān)管失誤等進(jìn)行相關(guān)層次的處罰。同時(shí)對(duì)于冒領(lǐng)、騙取保險(xiǎn)金的行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。
(三)建立對(duì)特困農(nóng)民的養(yǎng)老補(bǔ)貼專門制度
建立《農(nóng)村非繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老保障法》以法律形式支撐建立特困農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)貼制度。
1、特困農(nóng)民申請(qǐng)人資格認(rèn)定
一是具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍,具有我國(guó)法律承認(rèn)的公民身份;二是年滿60周歲(可根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)整);三是與相應(yīng)的農(nóng)村土地之間存在長(zhǎng)期、穩(wěn)定的關(guān)系;四是符合《農(nóng)村非繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老保障法》中關(guān)于特困農(nóng)民收入標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(不同經(jīng)濟(jì)法站水平地區(qū)可作靈活調(diào)整)。
2、補(bǔ)貼基金籌措、以及運(yùn)營(yíng)管理
特困農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)貼專門制度是非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的補(bǔ)充性制度,補(bǔ)貼資金主要來(lái)自于地方財(cái)政收入,對(duì)于這種現(xiàn)象比較嚴(yán)重的地區(qū),中央財(cái)政進(jìn)行專門補(bǔ)貼,同時(shí)這一項(xiàng)資金的籌措也接受社會(huì)捐款。這一項(xiàng)的財(cái)政支出,建立在不同地區(qū)最低生活標(biāo)準(zhǔn)和五保供養(yǎng)制度的基礎(chǔ)上,由地方社?;鸸芾頇C(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和管理。
3、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及其確定
補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)具體地區(qū)最低生活標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定,同時(shí)根據(jù)每年的農(nóng)民人均收入和恩格爾系數(shù)加以適時(shí)調(diào)整。以確保特殊困難農(nóng)民的基本生活得到保障。
4、法律責(zé)任劃分
因?yàn)樘乩У恼J(rèn)定有較大的認(rèn)為操作空間,所以容易產(chǎn)生相關(guān)工作人員出現(xiàn)權(quán)力尋租、農(nóng)民權(quán)利濫用等問題,所以要加強(qiáng)對(duì)冒領(lǐng)、騙保等行為的法律打擊力度。
雖然我國(guó)目前在社會(huì)養(yǎng)老保障制度方面已經(jīng)頒布了《公務(wù)員法》、《社會(huì)保障法》等法律法規(guī)加以規(guī)范。但是,對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度仍然是以政策性制度為主,沒有形成專門的、具體的行政法律法規(guī)加以立法規(guī)范。這造成在具體的實(shí)踐中農(nóng)民對(duì)非繳費(fèi)型等農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的信任不夠,以及養(yǎng)老保障待遇及養(yǎng)老保障相關(guān)操作容易受到行政權(quán)力的干預(yù),進(jìn)而導(dǎo)致其效率低下、違法行為時(shí)有發(fā)生等問題的出現(xiàn)。因此,筆者認(rèn)為,鑒于目前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀,以及目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度運(yùn)行中的種種問題,就目前相關(guān)制度進(jìn)行整合完善,進(jìn)而構(gòu)建專門的非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度,是走出當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度發(fā)展諸多困境的有效途徑。本文,在對(duì)非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度構(gòu)建合理性進(jìn)行論述的基礎(chǔ)上,提出了制定《農(nóng)村非繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老保障法》專門規(guī)范農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障制度的建議。
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(作者單位:邵陽(yáng)市委黨校)
尹剛(1977-),男,碩士,邵陽(yáng)市委黨校法學(xué)教研部講師。