盧梒冰

我國行政訴訟撤訴制度考

盧梒冰

行政訴訟撤訴是行政訴訟當事人對其與其他當事人之間的爭議不再要求法院進行審理，而基于自己的訴訟權(quán)利所作的一種撤銷所提之訴的行為。行政訴訟撤訴制度體現(xiàn)了當事人在訴訟中的處分自愿原則，也是新形勢下解決行政爭議的一項有效制度。在歷史上，行政訴訟案件撤訴率經(jīng)歷了一個由高到低再大幅上升的發(fā)展過程，其背后反映著司法政策的變化，也隱含了中國不同時期法治行政的現(xiàn)狀。

行政訴訟 撤訴制度 法規(guī)研究

1990年10月，《中華人民共和國行政訴訟法》正式施行，其后的一段時間內(nèi)行政訴訟撤訴率一直維持著較高比率。其間，司法部門與理論學術(shù)界均對這種高比率持否定態(tài)度，包括最高院在內(nèi)的許多法院都將降低撤訴率作為一項重要工作。最為典型的是1997年初，吉林省高院曾專門下達文件要求各地法院特別是基層法院行政案件撤訴結(jié)案率不得超過30%。并將此作為評選“行政審判群眾滿意法院”和“群眾滿意行政法官”的重要條件。

伴隨著社會轉(zhuǎn)型，我國各種社會矛盾開始凸現(xiàn)，行政糾紛也大為增加。這給我國現(xiàn)實處境下的法院帶來了很大的壓力：一方面行政糾紛不斷，訴訟案件上升；而另一方面當時現(xiàn)有的行政法律法規(guī)在與現(xiàn)實接軌時也存在著滯后性問題。因此國家的司法政策開始傾向于完善行政訴訟撤訴制度，鼓勵行政訴訟當事人選擇行政調(diào)解。2006年9月，中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于預防和化解行政爭議、健全行政爭議解決機制的意見》。在鼓勵調(diào)解政策的指引下，行政訴訟的撤訴率大幅上升。

然而一味地追求行政撤訴訴訟率，又使得“非正常撤訴”或“不當撤訴”現(xiàn)象應運而生，主要表現(xiàn)為：

（1）行政案件久拖不決，原告出于訴訟成本的考慮撤訴。行政訴訟中的原告方大多在經(jīng)濟上處于弱勢地位。聘請律師費用等直接成本和間接成本必將給原告方帶來經(jīng)濟壓力，若此時被告方稍作讓步，原告方出于訴訟成本的考慮，可能會傾向于不再據(jù)理力爭，向人民法院申請撤訴。

（2）原告迫于被告的壓力撤訴。由于行政權(quán)的優(yōu)先性，強制性等特點，原告和被告在行政法律關(guān)系中常常存在著事實上的管理和被管理的關(guān)系，雙方實質(zhì)的法律地位是不平等的。一旦上法庭，被告可能會利用手中的行政權(quán)力，對原告施加壓力。

（3）被訴行政機關(guān)害怕當被告，采取私下協(xié)議方式解決糾紛。一些政府部門可能會基于部門權(quán)威性考慮，害怕敗訴。一旦被訴，被告會千方百計地動員原告撤訴，“私下協(xié)議”即是其中一種方式。至于“私下協(xié)議”的內(nèi)容，則可能合法也可能違法，法院無法監(jiān)督。這給被告規(guī)避法律預留了空間，成為法律無法調(diào)控的灰色地帶。

（4）法院變相調(diào)解，原告撤訴。法官可能出于自身利益的考慮，不愿得罪行政機關(guān)，于是對行政爭議雙方進行無原則的協(xié)調(diào)。

為了盡可能的規(guī)范行政案件撤訴行為，2007年12月最高人民法院審判委員會通過了《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》。隨后又發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于認真貫徹執(zhí)行〈關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定〉的通知》?！冻吩V規(guī)定》規(guī)范了人民法院適用行政訴訟撤訴制度的主要案件類型、適用條件和基本步驟：當行政訴訟被告改變其具體行政行為且原告申請撤訴行為符合法定條件時，人民法院才能作出準許撤訴的裁定。對于行政爭議中有履行內(nèi)容且履行完畢，符合撤訴條件的，應當裁定準許撤訴；不能即時或一次性履行的，為防止約定的義務不能及時履行或者不履行，使當事人的權(quán)益再次受到侵害，既可以裁定準許撤訴，也可以裁定中止審理。另外，經(jīng)審查申請撤訴不符合法定條件的，或者行政機關(guān)改變被訴具體行政行為后當事人選擇不撤訴的，法院應當及時作出裁判。

2014年12月新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》也對行政訴訟撤訴制度做了進一步的完善。第五十八條將舊法中的推定撤訴規(guī)定改為了“可以按照撤訴處理”，增強了推定撤訴的嚴謹性。第五十九條第五項則針對“非正常撤訴”行為，規(guī)定對于訴訟參與人或者其他人以欺騙、脅迫等非法手段使原告撤訴的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重，依法追究法律責任。

以上規(guī)定有效地保障了行政訴訟撤訴在一種規(guī)范有序且相對穩(wěn)定的制度之下運行。但除此之外，為了進一步完善行政訴訟撤訴制度，我認為還應當在以下兩個方面努力：樹立司法權(quán)威，保障司法獨立，從而從降低行政機關(guān)對司法活動的干預，從根本上避免法官處于自身利益對案件進行變相調(diào)解；人民檢察院作為國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)，對行政訴訟進行監(jiān)督。

[1]江必新.中國行政訴訟制度的完善[M].北京:法律出版社,2005.

[2]何海波.行政訴訟撤訴考[J].中外法學,2001(2).

[3]陳嫻靈.民事撤訴制度若干問題探討[J].湖北社會科學,2004

（作者單位：華中師范大學法學院）