文/杜學(xué)峰

以規(guī)范業(yè)主自治推進住宅小區(qū)綜合治理

文/杜學(xué)峰

住宅小區(qū)是市民生活的基本場所，是城市管理的基本單元，也是社會治理的重要領(lǐng)域，加強住宅小區(qū)綜合治理是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體舉措。當(dāng)前，上海住宅小區(qū)數(shù)量大、類型多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的加速，住宅小區(qū)的各類矛盾相對突出，亟待研究解決。

一、住宅小區(qū)治理方面存在的突出問題

（一）住宅小區(qū)綜合治理面臨較大壓力

以某區(qū)為例，目前全區(qū)有各類住宅小區(qū)411個，總建筑面積達3401萬平方米，其中：商品住宅小區(qū)215個，占52.31%；售后公房（含直管公房）小區(qū)55個，占13.38%；動遷房小區(qū)63個，占15.33%；農(nóng)民集資房小區(qū)51個，占12.41%；混合型小區(qū)27個，占6.57%。

隨著住宅量的快速增長，區(qū)域內(nèi)物業(yè)規(guī)模也在不斷擴大，總體來看其“量”增而“質(zhì)”未升，住宅小區(qū)綜合治理面臨一定壓力。在全部411個小區(qū)中，有專業(yè)物業(yè)管理的333個，無專業(yè)物業(yè)管理的有78個。在有物業(yè)管理的小區(qū)，物業(yè)費普遍較低，其中服務(wù)收費標準每月每平方米在0.5元以下的有171個，占52%。由于服務(wù)費長期沒有調(diào)整，嚴重制約了物業(yè)服務(wù)水平和居民滿意度的提升。再加上區(qū)域內(nèi)動遷房、集資房問題比較復(fù)雜，部分老舊小區(qū)或面積較小樓盤因經(jīng)費問題，無法維持小區(qū)運行，長期處于無物業(yè)管理、無居民自治的失管狀態(tài)，增加了許多不穩(wěn)定因素，給當(dāng)?shù)卣纳鐣卫韼砹穗y度。

（二）住宅小區(qū)矛盾糾紛多發(fā)，涉案率高

2016年至2017年6月，某區(qū)12345、12319、962121平臺受理投訴類案件共有6911件，其中：涉及業(yè)主不文明行為的有4175件，占60.41%；涉及物業(yè)服務(wù)的有1318件，占19.07%；涉及停車、違建、業(yè)主大會運作的有1418件，占20.52%。2013年至2016年間，某區(qū)人民法院審理判決的物業(yè)類案件共12765起，起因主要是房屋漏水、墻體開裂、地表下沉、違法搭建、違法經(jīng)營、寵物擾民、停車難、環(huán)境衛(wèi)生和綠化養(yǎng)護。2010年至2015年6月，某區(qū)法院受理調(diào)解了28089件案件，其中住宅小區(qū)矛盾糾紛8314件名列第一，占總數(shù)的31%，是排名第二的交通事故糾紛的1.2倍，是勞動爭議、醫(yī)患糾紛、消費糾紛、土地承包糾紛總和的2.3倍。

（三）業(yè)委會規(guī)范建設(shè)與全市要求還存在很大差距

某區(qū)現(xiàn)有居住小區(qū)中，符合業(yè)委會成立條件的有212個，已經(jīng)有192個小區(qū)成立了業(yè)委會，占90.57%。已成立的小區(qū)業(yè)委會能夠保持正常運作的167個，業(yè)委會因種種原因不能正常運作的25個，業(yè)委會非正常運作率13.02%。

從業(yè)委會人員組成情況來看，在正常運作的167個業(yè)委會中，共有業(yè)委會委員853人，其基本特點為：一是年齡普遍偏高，50歲以下的僅占16%；二是構(gòu)成比較復(fù)雜，機關(guān)事業(yè)人員占33%，企業(yè)人員占20%，其他占47%，其中退休人員占60%；三是黨員比例較高，業(yè)委會委員中黨員占比為68%，各業(yè)委會中黨員人數(shù)過半數(shù)的小區(qū)占52%。

從業(yè)委會參與小區(qū)治理的情況看，無論是運轉(zhuǎn)機制，還是管理落實，都與全市要求有一定差距。目前，實施業(yè)委會、居委會人員交叉任職的僅有9個小區(qū)，業(yè)主大會使用新版《三項規(guī)約》的占比僅6%，使用2016版物業(yè)服務(wù)合同的占9%，已組建的業(yè)委會每季度定期召開會議的占87%，半年召開一次或者長期不開的占13%。

（四）業(yè)主在公共義務(wù)承擔(dān)方面存在責(zé)任缺失

業(yè)主的積極參與和居民自治，是住宅小區(qū)綜合治理的基礎(chǔ)。但現(xiàn)實問題是多數(shù)業(yè)主缺乏責(zé)任意識，參與小區(qū)事務(wù)的積極性不高。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)業(yè)主對居住小區(qū)沒有主人翁感，權(quán)利義務(wù)意識和文明居住意識非常薄弱，“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”是普遍心態(tài)。特別是實施違法違規(guī)行為的居民，公共意識缺失、法制觀念淡薄的問題比較突出。2015年上海市政府辦公廳對2000多位居民進行調(diào)查，結(jié)果顯示,居民反映需要優(yōu)先解決的10個突出問題（停車難、群租、違法建設(shè)、寵物擾民、堆物占道、高空拋物、技防安保、物業(yè)服務(wù)不到位、居住環(huán)境和房屋維修），幾乎都與居民責(zé)任意識缺乏、自我管理不夠有關(guān)。再加上現(xiàn)代社區(qū)中業(yè)主群體構(gòu)成復(fù)雜、利益訴求多樣，真正有公德、有能力、愿意為集體公益付出的居民并不多，因而關(guān)心公共利益、參與到小區(qū)治理的業(yè)主不多。

二、發(fā)揮業(yè)主作用，完善住宅小區(qū)治理的思路對策

要實現(xiàn)住宅小區(qū)的有效治理，協(xié)調(diào)分工關(guān)系、規(guī)范業(yè)主物業(yè)使用行為、提升業(yè)主自我管理能力非常重要。當(dāng)前住宅小區(qū)治理問題的產(chǎn)生，涉及多方面的因素，但根本還在于業(yè)主主體作用發(fā)揮不到位，未能形成真正的業(yè)主自治管理。對此提出的基本思路是，遵循社區(qū)發(fā)展規(guī)律，以提升住宅小區(qū)綜合治理績效為目標，切實完善和落實居民自治機制，著力培養(yǎng)業(yè)主主體意識，引導(dǎo)業(yè)主主動參與，發(fā)揮業(yè)主作用，為加強和創(chuàng)新特大型城市社會治理奠定堅實基礎(chǔ)。具體的對策和措施如下。

（一）完善居民自治機制以增強業(yè)主自我管理能力

用制度規(guī)范并處理好居民自治的外部關(guān)系，減少外部不當(dāng)干預(yù)，讓小區(qū)業(yè)主自治真正發(fā)揮作用。街鎮(zhèn)、居委會要充分尊重業(yè)主的主體地位，讓業(yè)主有權(quán)利根據(jù)自己的意愿選擇業(yè)委會成員和選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，只要不違背法律和社會良俗，街鎮(zhèn)無權(quán)撤銷業(yè)主大會決定。但考慮到目前多數(shù)小區(qū)業(yè)主主體意識還未達到一定水平，社區(qū)參與意識較弱等情況，有必要強化居委會對業(yè)主大會、業(yè)委會的組建、換屆、日常運作的指導(dǎo)服務(wù)和監(jiān)督職責(zé)，要加強對新組建、換屆業(yè)委會的人員構(gòu)成的干預(yù)，在3-5年內(nèi)使黨員和專業(yè)人員比例達半數(shù)以上。

完善業(yè)主自治的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力制衡，防止業(yè)主委員會專權(quán)。業(yè)主大會是業(yè)主自治的決策機構(gòu)，業(yè)主通過業(yè)主大會共同決定小區(qū)立法立約、選擇物業(yè)服務(wù)人、決定建設(shè)項目、制止違約行為等重大事務(wù)，依法具有足夠的治理權(quán)。業(yè)主委員會是執(zhí)行者，主要是按照業(yè)主大會的決定做好執(zhí)行和落實工作。在小區(qū)業(yè)主自我管理意識普遍不足的情況下，為了防范業(yè)主委員會權(quán)力過于集中和執(zhí)行不力，建議街鎮(zhèn)或居委會做好監(jiān)督工作，履行監(jiān)督責(zé)任?？紤]到政府承擔(dān)民事責(zé)任的尷尬，必要時可以引入監(jiān)事會，規(guī)范內(nèi)部制衡機制。

（二）通過規(guī)約制定與執(zhí)行的協(xié)調(diào)，優(yōu)化小區(qū)治理結(jié)構(gòu)

小區(qū)治理分權(quán)不足的核心問題是“制定規(guī)約”與“執(zhí)行規(guī)約”的權(quán)利基本都統(tǒng)一到業(yè)主委員會，這也是經(jīng)常遭致詬病的主要機制缺陷。建議住宅小區(qū)成立獨立于“業(yè)主委員會”的小區(qū)“立法委員會”，主要吸納業(yè)主代表、業(yè)主專家、街道、黨小組等進入其中。這一方面有利于調(diào)動業(yè)主的參與熱情，規(guī)約業(yè)委會行為，使得業(yè)委會在處理棘手問題時，能得到更多業(yè)主的支持，且不傷及業(yè)委會在獨立辦事上的權(quán)利與積極性；另一方面有利于建立規(guī)范的公權(quán)、其他組織影響小區(qū)的合規(guī)途徑，即通過立法立約途徑，而不是干預(yù)執(zhí)行途徑。

（三）保障權(quán)利以調(diào)動業(yè)主參與治理的積極性和主動性

充分重視并有效發(fā)揮業(yè)主的主體作用，調(diào)動業(yè)主參與治理的積極性和主動性，是發(fā)揮居民自治和社區(qū)共治作用、增強住宅小區(qū)綜合治理能力的基礎(chǔ)。因此，居委會和業(yè)委會必須從保障業(yè)主知情權(quán)、維護業(yè)主合法權(quán)益入手，增強業(yè)主的主體意識和責(zé)任觀念。通過定期召開民情懇談會、矛盾協(xié)調(diào)會、事務(wù)聽證會以及進行政策法規(guī)培訓(xùn)等渠道，經(jīng)常廣泛聽取業(yè)主意見，引導(dǎo)業(yè)主真正關(guān)注小區(qū)治理工作。鼓勵業(yè)主為小區(qū)治理和建設(shè)貢獻聰明才智，對其中的“金點子”在采納后予以公告表彰。挖掘人才，發(fā)揮小區(qū)內(nèi)具備專業(yè)知識和技能的業(yè)主的作用，為居民服務(wù)，為小區(qū)治理出力。

（四）發(fā)揮黨組織和黨員作用以引領(lǐng)小區(qū)有效治理

充分發(fā)揮黨組織優(yōu)勢，推進社區(qū)黨建聯(lián)建，以社區(qū)黨組織為核心，當(dāng)好居委會、業(yè)委會和物業(yè)企業(yè)的“掌舵者”。進一步推進社區(qū)黨組織和業(yè)委會人員交叉任職，強化居住小區(qū)綜合聯(lián)席會議制度的落實，必要時可在符合條件的業(yè)委會中成立黨的工作小組。鼓勵黨員和干部積極參與小區(qū)自治管理、矛盾化解和公益活動，以身示范，并作為其晉升條件之一，將包括小區(qū)矛盾在內(nèi)的社會矛盾化解數(shù)量作為對街鎮(zhèn)班子考核的內(nèi)容之一。

（作者單位：中共上海市奉賢區(qū)委黨校）