陳科

【摘 要】基層政府建立權(quán)力清單制度具有前沿性，在理論維度和制度本身方面缺乏可行性參考，因此基層政府建立權(quán)力清單制度必須認清權(quán)力清單制度建構(gòu)的實質(zhì)、張力、局限并找到克服的辦法?；诖譁\分析認為基層政府權(quán)力清單制度的建構(gòu)應(yīng)倡導(dǎo)簡政放權(quán)和職權(quán)法定相結(jié)合并在此基礎(chǔ)上進行制度本身具體依據(jù)和法律依據(jù)方面的完善，加上立法和監(jiān)督方面的創(chuàng)新，以期為基層政府權(quán)力清單制度建構(gòu)提供粗淺的方法理論。

【關(guān)鍵詞】行政職權(quán)；權(quán)力清單制度；基層政府；簡政放權(quán)；職權(quán)法定

一、推行基層政府權(quán)力清單制度的意義

我國《憲法》規(guī)定：“一切權(quán)力屬于人民”。這充分說明是廣大人民群眾賦予了政府權(quán)力。沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)力。政府機關(guān)在享有人民大眾所賦予的權(quán)力時，也應(yīng)當積極履行自己對人民群眾所負有的義務(wù)。政府機關(guān)是對納稅人負責的公共權(quán)力機關(guān)、提供公共服務(wù)的部門，政府機關(guān)的本質(zhì)是服務(wù)者，行政權(quán)力的實質(zhì)屬性是服務(wù)。通過對行政權(quán)力規(guī)范的訂立和行使，為社會大眾提供更好的生活環(huán)境。當前隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，社會階層結(jié)構(gòu)多元化發(fā)展趨勢越發(fā)明顯，而這些新興社會階層不僅有強烈的參與政治的愿望，而且具有直接參與社會決策的能力，這進一步加速了我國政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。

（一）推行權(quán)力清單制度，能夠更好的服務(wù)民眾。

在我國，行政權(quán)力一直處于不公開透明的狀態(tài)，社會大眾對政府的權(quán)力了解程度低、公民的參與意識更是捉襟見肘，所以只能被動接受執(zhí)行當?shù)卣囊?guī)章與制度。而也是因為人民群眾的不了解，政府就消極被動地履行義務(wù)。我國經(jīng)過了漫長的計劃經(jīng)濟時期，在當今社會需要行政審批的事項仍然很多，政府部門的權(quán)力劃分不清，有利可圖時搶著上，要擔責任時互相推誘，形成懶政、惡政的不良風氣，對社會公眾造成了很大不便。在沒有實行政府權(quán)力清單制度前，民眾個人辦事要不僅跑遍很多部門，而且經(jīng)過層層審批，分別繳納合理甚至不合理的費用最后還不一定能辦成事，民眾苦不堪言，造成了很大的人力資源浪費。企業(yè)也被這些過多的行政障礙鬧得苦不堪言，必須得通過其他的利益化途徑才能獲得自己本該享有的服務(wù)機會，而這些就強化了權(quán)力尋租行為。實行政府權(quán)力清單制度，政府工作就以規(guī)定的形式分條理晰的被社會公眾所熟悉，每一行為背后都有相應(yīng)的條款作為標準從而受到社會各界的監(jiān)督，社會公眾可針對政府權(quán)力濫用或者政府不作為進行問責，行使自己的知情權(quán)和參與權(quán)。推行權(quán)力清單制度，使政府部門權(quán)力有底有據(jù)、流程清晰、公開透明，能夠強化對權(quán)力運行的監(jiān)督制約，消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，堵住腐敗滋生的漏洞，推進廉潔政府建設(shè)；有利于深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府。

（二）推行權(quán)力清單制度，能夠?qū)崿F(xiàn)有效政府治理、加強政府自身建設(shè)。

經(jīng)過多年實踐總結(jié)，我國各級政府治理能力不斷提升，但基層政府在工作理念、管理內(nèi)容、運行方式和治理水平方面，仍存在不相適應(yīng)的情況，一些基礎(chǔ)性的制度建設(shè)仍不完備，特別是政府及其部門對自身職權(quán)的“家底”并不十分清楚，不同層級政府、政府與部門以及部門之間的職責權(quán)限不夠明確，甚至存在職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)象。推行權(quán)力清單制度，有利于厘清政府職權(quán)，使之更明確地行使權(quán)力、履行職責。

（三）推行權(quán)力清單制度，能引導(dǎo)形成良好的市場秩序。

我國正在建立社會主義市場經(jīng)濟，當前正處于激烈的變革期面對經(jīng)濟新常態(tài)和提質(zhì)增效升級的新要求，必須更多依靠市場機制的調(diào)節(jié)作用，激活經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力。基層政府堅持權(quán)力清單與責任清單結(jié)合，做到有的放矢地管理市場：保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，解決公眾反映強烈的執(zhí)法不公、食品藥品安全和環(huán)境污染等問題，克服懶政、怠政、失職、瀆職，提高行政效率和服務(wù)水平，為企業(yè)創(chuàng)新、大眾創(chuàng)業(yè)提供更好環(huán)境。

二、基層政府推行權(quán)力清單制度的困境

（一）地方的實踐與探索

2015年4月20日安徽省黃山市黟縣人民政府公布《黟縣人民政府關(guān)于推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單和責任清單制度的實施方案》，圍繞建立法治政府和服務(wù)型政府，以轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力為核心，清理規(guī)范行政權(quán)力，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力清單和責任清單制度。這算是基層政府權(quán)力清單制度建構(gòu)的先驅(qū)者。

（二）基層政府建立權(quán)力清單制度的困境分析

從黟縣的實際情況可以看出表面上各項事務(wù)一應(yīng)俱全，從但實際上只是對表面的簡單梳理，一直在就清單說清單，并沒有從根本上找到對應(yīng)的解決辦法。從各地實踐來看，權(quán)力清單制度在實施過程中也存在若干問題。譬如，政府職權(quán)的梳理和確定缺乏明確的法律依據(jù)；行政審批改革主要由政府自身推動，缺乏社會成員、相關(guān)專家等社會主體的參與；各級政府在權(quán)力清理時基于部門利益驅(qū)動，選擇性梳理的現(xiàn)象比較明顯；相關(guān)的行政職權(quán)回歸社會后，與之相對應(yīng)的市場主體的自我規(guī)制能力還有待提升。主要有以下幾個方面：

1.行政機關(guān)工作人員維度

工作人員消極應(yīng)對，存在形式主義問題。安徽黟縣在總結(jié)工作時表明“雖然已經(jīng)建立了依申請公開制度，但是宣傳力度不夠，且未實現(xiàn)窗口辦公，接受申請的次數(shù)較少，與市民的互動較少。”可見關(guān)于推行權(quán)力清單制度的結(jié)果當下并不理想，一些基層政府部門工作人員受“經(jīng)濟人”屬性和“官本位”觀念的影響覺得公務(wù)員就應(yīng)該是“人民的大爺”。

2.清單本身維度

存在規(guī)范不夠、條理不清的問題。比如黟縣建立權(quán)力清單制度只是明確行政權(quán)力的項目名稱、項目編碼、責任事項、實施主體、承辦機構(gòu)、實施依據(jù)、實施對象、辦理時限以及廉政風險點、收費（征收）依據(jù)和標準等，明確行政權(quán)力運行的辦理程序（包括申請、受理、審查、決定等）、涉及部門、承辦機構(gòu)和崗位、辦理期限、服務(wù)方式、相對人權(quán)利、監(jiān)督投訴途徑等。制度推行只是在對原來工作的簡單梳理并沒有理清清單之間的的邏輯關(guān)系，沒有表明清單實施的具體依據(jù)和相關(guān)規(guī)范。缺乏全國統(tǒng)一的科學合理的清單標準來規(guī)范清單的制定行為。endprint

3.保障機制維度

存在立法滯后、監(jiān)督乏力和統(tǒng)一協(xié)調(diào)不足的問題。在政府工作總結(jié)中表示：“探索新媒體公開做得不夠。因事多人少，缺乏專人進行微博微信發(fā)布及互動回應(yīng)，只能在政民互動、縣長信箱做到有問必答，主動征集意見和互動等活動開展較少。政務(wù)公開和政府信息公開部門機構(gòu)編制、人員配備和工作經(jīng)費均急需加強?！痹谀撤N程度上，法制保障以及監(jiān)督機制跟不上是促成這種狀況的重要因素。法制保障跟不上主要是說專門為權(quán)力清單制度而進行的立法滯后。權(quán)力清單編制、主體的權(quán)限以及清單的效力、主體的公開等這些對全面科學推進權(quán)力清單制度最為核心的內(nèi)容都沒有立法方面的明確支持，導(dǎo)致基層政府在推行過程中“畏首畏尾”或者“各自為政”的情況層出不窮。

三、推行權(quán)力清單制度應(yīng)遵循的原則

（一）職權(quán)法定原則

推行權(quán)力清單制度應(yīng)遵循職權(quán)法定原則，使行政權(quán)的來源具有法律依據(jù)。行政機關(guān)行使職權(quán)，依法律、法規(guī)、規(guī)章等制定權(quán)力清單制度，確保每一項清單的法律效力。沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)，現(xiàn)實中仍在行使的行政權(quán)力，要納入重點清理范圍。

（二）簡政放權(quán)原則

要遵循簡政放權(quán)原則，促進簡政放權(quán)、放管結(jié)合?！皬闹財?shù)量向重實效轉(zhuǎn)變，從重監(jiān)管向重服務(wù)，從分頭分層級推進向縱橫聯(lián)動、協(xié)同并進轉(zhuǎn)變”：著力發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分發(fā)揮社會力量在管理社會中的作用，激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展活力；同時，針對當前辦事程序多拖拉的實際問題優(yōu)化權(quán)力運行流程，減少辦事環(huán)節(jié)，簡化辦事程序，提高辦事效能，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。此外監(jiān)督體系也應(yīng)堅持這一原則，政府行使行政權(quán)力（除涉秘依法不予公開外），應(yīng)完整、準確地向社會公開基本信息（職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項），接受社會監(jiān)督。監(jiān)督程序的設(shè)定也應(yīng)該是簡潔高效、張弛有度的。

四、基層政府推行權(quán)力清單制度的初步建議

（一）加強權(quán)力清單制度建設(shè)的頂層設(shè)計和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

習近平總書記在《關(guān)于（中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定）的說明》中指出：“全面深化改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠某一個或某幾個部門往往力不從心，這就需要建立更高層面的領(lǐng)導(dǎo)機制。”為了加強權(quán)力清單制度建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)行動，建議設(shè)置國務(wù)院權(quán)力清單制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。此外，省級政府也要成立省政府權(quán)力清單制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，主要職能是協(xié)助國務(wù)院權(quán)力清單制度領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來開展本省的權(quán)力清單制度建設(shè)工作。相應(yīng)的到市縣一級也形成自己的對應(yīng)的一體化管理渠道建立健全上傳下達的機制，減少政策的曲線執(zhí)行事項的發(fā)生。形成一個權(quán)責清晰、層級明確、執(zhí)行有力、機制健全領(lǐng)導(dǎo)集體。

（二）推進權(quán)力清單制度的標準化和全面化建設(shè)

1.具體依據(jù)上的完善

權(quán)利行使行政權(quán)的主體所依據(jù)的法律存在很大的模糊性。權(quán)力清單列舉的權(quán)力依據(jù)擁有備案但是都只是簡單帶過，很多依據(jù)直接羅列法律條文沒有具體展開。比如浙江省的教師資格認定的審批權(quán)屬于省教育廳，但是具體依據(jù)只寫了《中華人民共和國教師法》中的兩條（第l2條、第13條），具體內(nèi)容并沒有展開。導(dǎo)致相關(guān)人員在需要查看此內(nèi)容時還需自己查找相關(guān)法規(guī)。同時《教師法》第l2條規(guī)定：本法實施前已經(jīng)在學?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)中任教的教師，未具備本法規(guī)定學歷的，由國務(wù)院教育行政部門規(guī)定教師資格過渡辦法。這就導(dǎo)致了一些很牽強狀況的產(chǎn)生。《教師法》第12條的內(nèi)容只表明了未具備學歷條件的在職教師如何取得教師資格證，卻沒有指出具備學歷條件和不符合在校條件的將交由有關(guān)教育行政部門具體負責部門。遇到具體的情況時找不到具體負責機構(gòu)和依據(jù)，浙江省反映出的這一問題只是全國此類問題的一個縮影，因此針對現(xiàn)在已經(jīng)公布的和準備接下來公布的每一項清單都要確定具體的依據(jù)和來源?；鶎诱ぷ鞑块T必須根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)對本單位行政權(quán)進行梳理并形成一份清晰的權(quán)力清單具體依據(jù)。同時明確權(quán)力清單應(yīng)包含的基本內(nèi)容。權(quán)力清單中應(yīng)包含基層政府各部門的基本內(nèi)容、權(quán)力的流程圖、監(jiān)督體系、清單的外延等方面都應(yīng)該具有明確的標準。確保有單可依，每一行為的背后都要有具體的依據(jù)。

2.法律程序上的完善

以2013年5月29日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》為例，《決定》中明確寫到16項擬取消或下放的行政審批項目是依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立的，國務(wù)院將依照法定程序提請全國人民代表大會常務(wù)委員會修訂相關(guān)法規(guī)定。國務(wù)院發(fā)布的5個決定中每一次取消或是下放行政審批事項都有法律依據(jù)，嚴格按照法律程序。地方在推行權(quán)力清單制度的同時更應(yīng)該嚴格按照法律程序進行。

（1）以法律或行政法規(guī)形式對權(quán)力清單制度進行明確規(guī)定

可以制定一部行政權(quán)力清單方面的法律或行政法規(guī)，對權(quán)力清單制度的推行做出相應(yīng)規(guī)定，并加以規(guī)范。規(guī)范的內(nèi)容具體包括：一是把公布權(quán)力清單作為政府的職責來規(guī)定?；鶎诱仨毎褭?quán)力清單的制定作為政策來監(jiān)督落實并取得實際效果。二是明確權(quán)力清單應(yīng)包含的基本內(nèi)容。即對各行政機關(guān)在權(quán)力清單中應(yīng)包含的事項作出規(guī)定，一般包括權(quán)力清單范圍、每項權(quán)力實現(xiàn)的流程圖、責任清單、負面清單等，使得各行政機關(guān)清單在內(nèi)容上具有相對統(tǒng)一性。三是規(guī)定各地定期對權(quán)力清單進行修訂，實時更新，進行動態(tài)管理。首先必須形成一份具有法律效力的管理條例專門監(jiān)督基層政府部門實時對內(nèi)容進行動態(tài)管理。其次管理條例里面應(yīng)明確基層政府部門在自己的權(quán)責規(guī)范發(fā)生變化時及時的更新自己的權(quán)責規(guī)范并對外公布。緊接著管理規(guī)定內(nèi)應(yīng)明確更新的形式和更新應(yīng)交涉的部門同時在不符合實際的權(quán)力清單制度的內(nèi)容及時刪除。以確保權(quán)力清單的時效性和準確性。

（2）以地方性法規(guī)形式對權(quán)力清單的內(nèi)容予以法制化

對基層政府權(quán)力清單法制化比較簡易的路徑有兩種方式：一是基層政府規(guī)章的形式，一是地方性法規(guī)的形式。以基層政府規(guī)章的形式對政府權(quán)力清單進行規(guī)范，仍難逃脫政府自己為自己制定規(guī)則所帶來的弊端。而地方性法規(guī)則不同，以地方性法規(guī)的形式對權(quán)力清單內(nèi)容進行法制化可以對行政權(quán)力實施有效的控制和監(jiān)督，可以有效發(fā)揮地方權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督作用，充分體現(xiàn)人民基層人民的意志。同時以地方性法規(guī)的形式體現(xiàn)權(quán)力清單內(nèi)容，可以作為行政訴訟的依據(jù)，假如基層行政主體未按照權(quán)力清單內(nèi)容認真履行，行政相對人可以提起行政訴訟，權(quán)力清單的內(nèi)容將作為法院審理行政案件的裁判依據(jù)，以更好地發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。endprint

（三）加快權(quán)力清單制度的專門立法工作和監(jiān)督機制創(chuàng)新

要以“法無授權(quán)不可為”和“法定職責必須為”為標準，加強對地方政府推行行政權(quán)力清單制度工作的全方位監(jiān)督。建議國務(wù)院盡快制定并出臺《行政權(quán)力清單條例》來全面規(guī)范全國范圍內(nèi)的權(quán)力清單制度建設(shè)。（1）編制與權(quán)力清單對應(yīng)的責任清單，并建立兩份清單都在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)公開運行系統(tǒng)，最大限度接受公眾和社會的監(jiān)督，進而強化權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督。（2）堅持普遍監(jiān)督與專門監(jiān)督齊頭并進。對權(quán)力清單內(nèi)容的編制、公開、運行。監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)都要進行全程化、普遍化監(jiān)督，也要對重點范圍內(nèi)的權(quán)力清單進行專門化監(jiān)督，使二者齊頭并進。（3）監(jiān)督機制的及時更新。權(quán)力清單改革存在動態(tài)變化，那么權(quán)力清單的監(jiān)督機制就要做到及時更新，適應(yīng)權(quán)力清單的這種變化。

（四）加強行政機關(guān)工作人員隊伍建設(shè)

1.形成相應(yīng)的管理團隊

從黟縣的實際情況中可以看出，推行權(quán)力清單制度建設(shè)缺乏相應(yīng)的足夠的人力資源和相應(yīng)的人才，致使最后實施起來缺乏與民眾的互動。因此建議建立由國家到地方的權(quán)力清單制度人才培養(yǎng)機制，對參與人員進行基本的理論培訓(xùn)和實踐培訓(xùn)。培訓(xùn)他們關(guān)于制度的實質(zhì)、張力、局限等方面的思想；遇到具體問題時的解決方案；如何處理理論與實踐等不符的情況；如何及時的解決操作技術(shù)層面的問題等。確保權(quán)力清單制度建設(shè)的可操作性和實效性。

2.加強行政機關(guān)工作人員的思想道德建設(shè)

行政機關(guān)工作人員深受中國傳統(tǒng)的官本位思想的影響，做事傾向于“利益化”、尋求穩(wěn)定不求改變，所以制度在推行中容易產(chǎn)生形式主義和消極應(yīng)對的情況。因此，必須加強行政機關(guān)工作人員的思想道德建設(shè)，用先進的思想鼓勵人、發(fā)展人；并結(jié)合當前實際開展一些“官員樹新風”的活動，促進工作人員的“自律”與“他律”相結(jié)合，在思想上形成高度統(tǒng)一的認識。為權(quán)力清單制度建構(gòu)提供人員思想基礎(chǔ)。

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