李錕

【摘 要】本文以加快黃河灘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與防洪保安全為視角，辨證思考新形勢下灘區(qū)發(fā)展過程中面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，對河南黃河灘區(qū)開發(fā)利用的前景、外遷中存在的問題及如何做到以人為本進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】黃河灘區(qū)；開發(fā)利用；建議

黃河是我國的第二大河， 也是中華民族的搖籃， 養(yǎng)育了流域的眾多人口，是華夏文明的重要發(fā)祥地之一。黃河水少沙多、水沙異源的現(xiàn)實(shí)狀況，造成了河道淤積嚴(yán)重，臨河與背河的高度差越來越大。黃河“淺、散、亂”的特性，河流擺動幅度大，使得黃河下游河道屬于寬河道類型，并形成了黃河下游灘區(qū)既是汛期行洪、滯洪和沉沙的區(qū)域，又是灘區(qū)群眾賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)這一狀況。河南省黃河灘區(qū)涉及洛陽、鄭州、開封、焦作、新鄉(xiāng)、濮陽等6市17個縣（市、區(qū)），面積達(dá)2116平方千米。目前，灘區(qū)內(nèi)居住人口約125.4萬人，耕地228萬畝。長期以來，灘區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等需求與現(xiàn)有的灘區(qū)政策存在著不適應(yīng)之處，因此，根據(jù)黃河下游治理的要求和社會發(fā)展需要，用辨證的和歷史的觀點(diǎn)去觀察分析黃河下游灘區(qū)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，具有重要意義。

一、河南黃河灘區(qū)的基本情況

黃河下游游蕩在華北平原上，由于泥沙淤積，歷史上就形成了河床高于兩岸平原的懸河局面，現(xiàn)今河床已高出兩岸堤外地面數(shù)米至十?dāng)?shù)米。為防止洪水泛濫，自桃花峪以下兩岸共修建1370km堤防。黃河下游屬寬淺型河道，南北兩堤間距離一般在5—10km，最寬處大約24km，形成了面積廣闊的黃河下游灘地，成為黃河洪水泛濫時行洪、滯洪、沉沙的重要場所，對消減堤防防洪壓力、確保下游兩岸平原的安全，起到了重要作用。由于歷史原因，黃河下游南北大堤之間的灘地一直有耕地與村莊分布，居民以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。

河南黃河灘區(qū)的形成，歷史較為復(fù)雜。據(jù)河南黃河灘區(qū)移民搬遷問題研究課題組走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，蘭考東壩頭以下是1855年黃河改道后在民埝基礎(chǔ)上修建黃河大堤所形成的新灘，實(shí)際上是黃河奪去了當(dāng)?shù)厝罕姷牡兀嵵菀韵轮翓|壩頭的老灘現(xiàn)狀，則是特定歷史環(huán)境下為解決人口問題和充分利用土地資源在政府的組織和鼓勵下形成的。由此看來，河南黃河灘區(qū)的發(fā)展，甚至移民搬遷，其實(shí)也是河南統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，是實(shí)現(xiàn)灘區(qū)群眾與全國全省人民同步實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的重大戰(zhàn)略舉措。

二、加快河南黃河灘區(qū)治理的必要性和緊迫性

加快河南黃河灘區(qū)治理，其必要性和緊迫性是不言而喻的。一是加強(qiáng)黃河河道治理的需要。黃河灘區(qū)移民搬遷是國家實(shí)施黃河治理的重要組成部分，能從根本上緩解人與河爭地的局面。比如灘區(qū)修建了大量生產(chǎn)堤，不但影響了黃河行洪，對灘區(qū)居民生產(chǎn)生活也牢牢地打上了“緊箍咒”。二是灘區(qū)居民遷建工作的實(shí)施將有利于進(jìn)一步發(fā)揮灘區(qū)在河道演變中的功能作用，有效減輕黃河下游防洪壓力，減少洪水造成的災(zāi)情發(fā)生，促進(jìn)灘區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，為從根本上實(shí)現(xiàn)灘區(qū)群眾脫貧致富創(chuàng)造條件。

河南黃河灘區(qū)相關(guān)設(shè)施不配套，避水工程不成規(guī)模，灘區(qū)居民生產(chǎn)條件惡劣。生活在黃河灘區(qū)，土地本身就少，加之基礎(chǔ)設(shè)施落后，灘區(qū)農(nóng)民在土地上的收入處于很低水平。河南黃河灘區(qū)基本上是“一麥一水，一季留足口糧”，即農(nóng)民只能收獲到夏季的小麥，而秋季黃河大多會淹沒灘區(qū)土地，難以有所收獲。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要看黃河的臉色，基本是“望天收”。另外，受特殊地理環(huán)境等因素的制約，灘區(qū)以種植業(yè)為主，基本無工業(yè)，是典型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，教育、醫(yī)療、文化等社會事業(yè)發(fā)展滯后。

三、河南黃河灘區(qū)面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

（一）黃河下游灘區(qū)遷建已進(jìn)入實(shí)施階段。

黨中央和國務(wù)院對黃河下游灘區(qū)居民防洪安全和脫貧致富問題高度重視。近年來，水利部、黃委、河南河務(wù)局多次組織高層次調(diào)研組深入調(diào)研，開展相關(guān)前期工作，提出政策建議。河南省委、省政府將黃河下游灘區(qū)脫貧納入“三山一灘”攻堅(jiān)工程，并于2013年正式啟動河南黃河灘區(qū)居民遷建前期工作。灘區(qū)群眾脫貧致富奔小康的愿望強(qiáng)烈，是灘區(qū)遷建的最大動力。長期以來，灘區(qū)群眾飽受黃河水患的侵?jǐn)_，搬遷脫貧愿望強(qiáng)烈。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)的廣泛開展、灘區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)生活方式的變化等，為扶貧搬遷提供了強(qiáng)大的內(nèi)生動力。近年來，河南省實(shí)施了丹江口水庫移民搬遷、深石山區(qū)扶貧搬遷等工程，探索積累了許多切實(shí)可行的做法經(jīng)驗(yàn)，為黃河灘區(qū)扶貧搬遷提供了有益借鑒。全省實(shí)施黃河灘區(qū)扶貧搬遷的基礎(chǔ)已經(jīng)具備，條件趨向成熟，已經(jīng)完成了《河南省黃河灘區(qū)居民遷建總體方案》，

（二）河南黃河遷建面臨的突出問題。

一是搬遷人口多，資金存在很大壓力。根據(jù)建議方案，首先實(shí)施的搬遷人口多達(dá)817個村莊和82.02萬人。由此可見，不論是從搬遷規(guī)模，還是從搬遷人口而言，都是達(dá)到了很高的程度，由此而來的壓力也會很大。

二是人口結(jié)構(gòu)不同，分類推進(jìn)存在問題。對年輕人來說，現(xiàn)代化的生活環(huán)境更符合他們的意愿；而年齡較大的群眾往往安土重遷，更加傾向于原有的灘區(qū)生活。對不同的人群進(jìn)行不同對待，是一個應(yīng)該考慮到的問題。

三是搬遷后可持續(xù)發(fā)展問題亟需解決?！板X從哪里來，人往哪里去”，在落實(shí)人口搬遷及安置過程中，以往因安置不當(dāng)、沒有就業(yè)，導(dǎo)致外遷群眾返灘的教訓(xùn)時有發(fā)生。搬遷后，群眾的生產(chǎn)生活如何可持續(xù)，是不是搬遷了就能夠致富，能夠比以往的生活更好，搬遷后的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套、安置地產(chǎn)業(yè)、優(yōu)惠政策等等，是一個亟需解決并應(yīng)該擺上議事日程的問題。

四、加快灘區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展應(yīng)做到以人為本

（一）明確權(quán)責(zé)，統(tǒng)籌兼顧。無論從灘區(qū)群眾的生存發(fā)展，還是從保障黃河安瀾功能的角度來看，都須將灘區(qū)部分人口逐步分類外遷或就地相對集中安置。但人口搬遷將是一個長期過程，且不可能將所有的灘區(qū)人口都移至灘外，所以灘區(qū)部分群眾依靠灘區(qū)土地生存和發(fā)展的狀況將是長期的，必須依靠灘區(qū)土地的高效、優(yōu)化利用來謀發(fā)展、脫貧困、奔小康。

（二）集體作戰(zhàn)，形成合力。河南黃河灘區(qū)搬遷，需要中央和地方集體“作戰(zhàn)”。在中央層面將黃河灘區(qū)扶貧開發(fā)納入國家扶貧攻堅(jiān)扶持范圍，解決灘區(qū)當(dāng)?shù)卣α坎蛔愕膯栴}，形成扶貧開發(fā)合力，從根本上改變黃河灘區(qū)群眾的生存條件和發(fā)展環(huán)境，讓黃河灘區(qū)群眾早日搬遷、實(shí)現(xiàn)小康。

（三）解決欠賬，基礎(chǔ)先行。要盡快完善灘區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，灘區(qū)生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬太多，要同步實(shí)現(xiàn)小康，必須采取特殊政策和措施，合力攻堅(jiān)，盡快使基礎(chǔ)設(shè)施有明顯改善。要抓好教育和培訓(xùn)扶貧，抓好相關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)的指導(dǎo)，用強(qiáng)有力的科技支撐灘區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要探索適宜灘區(qū)發(fā)展的土地利用模式和產(chǎn)業(yè)發(fā)展路子，向土地要效益。

（四）遷出安置，遷好遷穩(wěn)。遷出之后，關(guān)鍵在于不反彈，在于遷好遷穩(wěn)，讓灘區(qū)群眾真正受益。要創(chuàng)新移民安置的形式。目前，黃河灘區(qū)所在的地級市，多數(shù)為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市，其城市周邊基本具有容納幾萬人至 10 萬人規(guī)模的移民的條件。此外，一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的省直管縣，也具有這方面的條件。利用城市近郊移民安置方式，可以穩(wěn)得住灘區(qū)群眾。endprint