文/王建學

論地方政府事權的法理基礎與憲法結構

文/王建學

科學合理地劃分各級政府事權是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。各級政府事權規(guī)范化和法律化的最高形態(tài)是憲法，根本出發(fā)點也是憲法。探討地方政府事權的法理基礎，并在憲法層面梳理出關于地方政府事權的融貫自洽結構尤為必要，否則相關法律制度的建構就可能迷失方向，不僅無法準確理解十八屆四中全會的基本精神，而且最終會走進制度設計的死胡同。

關于單一制國家地方事權的法理檢討

我國通行的單一制理論歷來采取一種關于地方事權的三段論，即單一制國家的地方事權來自中央授予（大前提），我國屬于單一制（小前提），因此我國各級地方事權由中央授予（結論）。在文獻檢索和溯源的基礎上可以認為它源自民國時期。然而，前述通說只是選擇性繼承了民國時期的特定理論片段，而忽視了其整個脈絡。實際上，地方自治在被納入清末立憲的核心內(nèi)容時起便獲得了理論界普遍認可，此后通行的憲法理論對地方應否自治本身并無爭議，存在爭議的是地方自治權的來源與保障，即地方自治權是固有的、中央賦予的，還是憲法制度保障的。我國大陸地區(qū)的通說如果放在這種更為完整的理論譜系中，顯然應當歸入傳來權說的范疇。

實際上，如果將時間退回到“二戰(zhàn)”以前，絕大多數(shù)單一制國家仍處在中央集權單一制階段，中央集中所有國家權力或者壟斷國家權力的來源，各地方的權力多源自中央授予，并在人事、組織、財政和事權等方面受中央的控制。但在晚近30多年以來，越來越多的傳統(tǒng)中央集權單一制逐漸走向地方自治。對當前各單一制國家憲法的統(tǒng)計表明，聯(lián)合國的193個成員國共有165個實行單一制，在165個單一制國家的160部成文憲法典（5個單一制國家沒有憲法典）中，有67部將地方自治確立為基本原則，其中又有66部直接列舉地方事權的范圍， 占單一制憲法典總數(shù)的41%強。由此可見，單一制憲法已經(jīng)發(fā)生重大變化，而我國當前單一制理論嚴重落后于憲法實踐的發(fā)展。在單一制憲法中出現(xiàn)了一種前所未有的重要類型，即地方自治是固有的憲法基本原則，并且地方事權范圍得到憲法的直接列舉和保障。

憲法將地方自治確立為基本原則并直接列舉地方事權，意味著地方事權的自主性具有拘束立法權甚至修憲權的最高效力。憲法對地方自治的確認和保障并非制度性保障那樣的價值中立體系，而是貫通了個人自由、地方自治和國家自主這三者之間的邏輯鏈條，從而為整個法體系確立了一個客觀的價值秩序?；诘胤阶灾螜嘣趹椃ㄒ?guī)范意義上的固有性，可以在憲法理論中提出一種關于地方自治權的“新（規(guī)范）固有權說”，作為傳統(tǒng)固有權說的修正和更新。與傳統(tǒng)固有權說的基礎在于自然法不同，規(guī)范固有權說建立在實定憲法及其社會基礎之上。與制度性保障說不同，它不僅具有排除立法者還具有排除修憲者侵害的效力。

當?shù)胤阶灾卧瓌t與制度明確規(guī)定于憲法中時，中央政權并不構成憲法授予事權與地方取得事權之間的中間環(huán)節(jié)。在新固有權說的基本框架下，通常還隱匿著一層法律保留關系，即憲法對地方事權的直接列舉不可能是窮盡和僵化的，因此必然需要授權法律進一步劃分央地事權，不過這種法律保留同時也是對法律的拘束，法律不得過分侵害地方自主權限。傳來權理論中所謂地方事權“都是中央通常以法律的形式授予”之說，只看到了法律保留，而忽視了法律保留背后地位更高的固有權框架。

對于規(guī)范固有權類型的憲法而言，其解釋活動必須遵循地方自治這一憲法中的基本價值決定，既要闡明憲法中的地方自治原則及其具體制度體系，又要深刻認識地方自治在現(xiàn)代地方治理體系中的重要意義和社會基礎。

我國憲法中的中央與地方事權劃分：以憲法解釋為基礎

現(xiàn)行憲法乃至新中國歷部憲法都是近現(xiàn)代中國國家轉型的文本形式和制度方案，因此必須在國家轉型的歷史情境中才能得到準確詮釋，而憲法央地關系條款在其中具有核心意義。從郡縣制大帝國向以地方自治為核心的民主立憲體制轉變，就成為現(xiàn)代國家轉型的根本方向，而地方自治顯然構成其中的核心內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨采用“地方的主動性、積極性”這一靈活的表述來尋求國家治理的縱向平衡，并且逐漸將其制度化和憲法化。

目前學界普遍將第3條第4款的兩個積極性原則視為政策條款，因此放棄了規(guī)范釋義的努力，這是法學認識論與方法論上的誤區(qū)。該款實為原則條款，包括了“中央”和“地方”兩個封閉的不確定概念，以及“統(tǒng)一領導”“主動性”和“積極性”三個開放的不確定概念。其實，現(xiàn)代立法大量使用不確定概念，“以保持法律的適度抽象性，更好地適應社會的發(fā)展，并能夠維持其開放性”。 只是此種由不確定概念構成的原則條款不能僅以一般解釋方法進行釋義，還須依價值判斷予以具體化，而為防止價值判斷的肆意性則既應結合相關的具體條款，也要考慮社會情勢等客觀因素。

民主集中制原則是充分承認和保障地方自主權的。這種承認和保障正是地方主動性和積極性的基礎，在根據(jù)民主集中制原則所建立的國家機構體系中，地方國家機構自然也就具有自身的固有事權。不過，兩個積極性原則在本質(zhì)上是一個“雙中心”結構，既強調(diào)中央的統(tǒng)一領導又注重地方主動性和積極性，并且其特殊也即靈活之處在于，這兩個中心之間存在內(nèi)在沖突和張力卻又必須保持平衡。否則，當其中一個超重時，另一個就會失重，整個天平也會隨之傾覆。因此，兩個中心必然需要對彼此具有防御功能。中央統(tǒng)一領導的防御功能主要以地方為對象，而地方主動性和積極性的防御功能主要以中央為對象。正是在這種極為微妙的憲法布局中，地方自主權得到了適當?shù)某姓J，既不能太少也不能太多。基于地方自治在近代國家轉型中的重要性，并考慮到改革開放以來權力集中的弊端仍較突出這一社會情勢，《憲法》第3條第4款的解釋就應當在堅持雙方平衡的前提下特別注重地方主動性和積極性的防御功能，從而保證足以實現(xiàn)地方主動性和積極性的自主職能不受中央的侵害。

為實現(xiàn)第3條第4款所規(guī)定的地方主動性和積極性，《憲法》第三章在地方組織、人事和職能等各個具體方面都設置了配套方案，從而使各級地方能夠自我負責地處理本地方公共事務。在組織和人事方面，各級地方具有本地方選舉產(chǎn)生的地方國家權力機關即人大。在此基礎上，地方政府由本地方人大產(chǎn)生并對其負責，它們作為地方國家權力機關的執(zhí)行機關，當然以管理本地方的公共事務為本職。在職能方面，《憲法》第三章分節(jié)具體列舉了各級國家權力機關和行政機關的事權。這些直接列舉都表明，地方人大和政府作為地方的機關而對本地方承擔特定職能，這些職能可以類比于比較法意義上的地方自治職能。

我國憲法在基本原則和具體制度設計上都存在對地方自主事權的承認與保障。地方自主原則和地方事權基本安排就具有拘束修憲權的效力，在憲法規(guī)范意義上是固有的。因此，我國的地方事權屬于前文所說的規(guī)范固有權而非傳來權。央地關系在第3條第4款的天平上蘊含一定的平等元素，只有在此基礎上，《憲法》第三章關于地方自主事權的具體安排才是可理解的，也只有在此基礎上才可能認識到，現(xiàn)行憲法雖制定于20世紀80年代，卻在21世紀全球地方治理譜系中仍具先進性。

兩種意義上的地方政府與兩種類型的地方政府事權

我國憲法雖然承認和保障地方自主事權，但地方自主事權并不等同于地方政府事權。因此，在理解十八屆四中全會決定時，必須準確界定地方自主事權與地方政府事權的關系。

根據(jù)《憲法》第105條和第110條，地方各級人民政府既是地方國家權力機關的執(zhí)行機關，對本級人大負責并報告工作，也對上一級國家行政機關負責并報告工作，都是國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關并服從國務院。據(jù)此，地方政府在職能上具有雙重性，兼具地方自主機關和中央派駐機關的身份。

根據(jù)《憲法》第107條的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”。學界習慣將該內(nèi)容籠統(tǒng)理解為“行政工作”，但這種認識過于簡單。若作此理解，該條就會成為病句，因為在用頓號與“和”連接不止兩項的并列短語時，正確的語法規(guī)則是“或是都用頓號，或是在最后兩項中間用‘和’字”。但該條并未將“和”字置于“監(jiān)察”和“計劃生育”之間?；趯椃ā白鳛閳远ㄐ欧疃患討岩伞?的法教義學立場必須避免將該條降格為病句，因此只能認為“和”字連接著兩個分別含有多個頓號的超長語段，制憲者在以一種超乎常規(guī)的表達方式特別強調(diào)將縣級以上地方政府的職權分為兩個部分。

“和”字前的半部分應當理解為地方政府的自主事權，即作為地方人大的執(zhí)行機關管理本地方之事業(yè)的興辦，其核心表述是“事業(yè)”。這一內(nèi)容并不是孤立的，必須與關于地方人大等的所有憲法條款進行綜合理解。首先，《憲法》第99條列舉了地方各級人大的職權，即“依照法律規(guī)定的權限……審查和決定地方的經(jīng)濟建設、文化建設和公共事業(yè)建設的計劃”，其中也采用“事業(yè)”的表述，且在內(nèi)容上與地方政府興辦的事業(yè)重合（如經(jīng)濟、文化等）。可見，“事業(yè)”是地方自主事權在憲法中的本質(zhì)表述。其次，地方政府對地方事業(yè)履行“管理”也即舉辦和執(zhí)行等職權，而地方人大則履行“審查和決定”職權，因此二者在事權承擔形式上存在分工。最后，地方人民根據(jù)《憲法》第2條第3款對本地“經(jīng)濟和文化事業(yè)”享有管理權，這構成地方人大與地方政府承辦地方自主事權的民主基礎。綜合上述三點，同一地方范圍內(nèi)的事業(yè)、人民和人大與政府構成不可分割的整體。地方政府興辦和管理地方事業(yè)的自主事權并非孤立，它既需要同級人大的審議和決定，更離不開地方人民的主體作用。

“和”字后的半部分則應理解為中央委托事權，即作為國務院的下屬機關而承辦其委托事項，其核心表述是“行政工作”。與前半部分不同，這類職權本質(zhì)上是中央事權，只不過中央政府坐落于首都而無法分身于地方直接執(zhí)行，因此不得不基于效率和可行性的考慮而委托地方政府來加以執(zhí)行。此類行政工作應在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一標準和尺度，必須嚴格遵循國務院的統(tǒng)一領導，對地方政府而言均為事務性工作，此時的地方政府更像國務院的“代理人”。

前述兩類地方政府事權顯然都屬于十八屆四中全會決定所說的“地方政府事權”，不過兩類事權由于性質(zhì)不同，因此在效力和地位上存在區(qū)別。地方政府的自主事權本身受到《憲法》第3條第4款后半段的原則性保障，并且經(jīng)相關條文的具體列舉產(chǎn)生憲法效力。而地方政府的中央委托事權本身并不具有憲法效力，雖然中央事權本身受《憲法》第3條第4款前半段的原則性保障，但中央事權應當在多大范圍和程度內(nèi)委托給地方政府卻并不必然由法律規(guī)定。

兩類地方政府事權的緊張關系來源于第3條第4款的兩個積極性之間的沖突和張力。如果中央委托事項過重，顯然會擠壓地方政府自主事權的空間，不僅地方事業(yè)的興辦受到影響，地方民主過程亦可能受到阻礙。因此，為保證第3條第4款本身的內(nèi)在平衡，應當將中央委托事項限制在必要范圍內(nèi)。

各級政府事權劃分的規(guī)范化和法律化

“各級政府事權規(guī)范化、法律化”應當注意到兩類地方政府事權的差別，并在主體、層級與形式等方面有所區(qū)別。

自主事權的劃分應當在層級相互獨立的基礎上進行，其原因如前文所述，地方自主事權在本質(zhì)上是地方事業(yè)，來源于當?shù)厝嗣竦墓餐枨?，因此需要以地方財政為基礎，由本級地方人大和政府共同興辦。地方自主事權的執(zhí)行也必須建立在民主的基礎上，以地方之人，用地方之財，興地方之事，理地方之政，并對本級選民負責。中央委托事權雖然形式上也在不同級別的人民政府之間劃分，但由于委托事權在本質(zhì)上是同一個事權，因此它的劃分只是在同一主體內(nèi)部的不同實施機構之間進行的。中央事權在根本上旨在為全國范圍內(nèi)的全體公民提供統(tǒng)一的公共服務，并且這種公共服務不能因公民所處地域的不同而有所差別。中央事權即使在委托于地方政府具體執(zhí)行的情況下，也必須處于中央政府的有力統(tǒng)一領導下，其財政亦應由中央政府統(tǒng)一承擔，從而實現(xiàn)公共服務的均等化。

自主事權的劃分必然也必須出現(xiàn)不同的層級，因為如果特定地方范圍內(nèi)的人民具有某種共同需求，就必須設置相應的事權及其處理機制。如果說中央和地方兩個積極性優(yōu)于中央一個積極性，那么多級地方則意味著更多的積極性，我國的四級行政區(qū)域設置再加上中央不是有五級積極性嗎？但對于委托事權而言，層級過多就可能構成一個重大缺陷。因為如果各級地方政府均承擔同一或同樣的中央委托事權，必然會在憲法上產(chǎn)生三個極其嚴重的不利后果。一是導致行政成本極度升高，違背《憲法》第27條所確立的“精簡與效率的原則”。兩級或兩級以上的政府辦理同一事務，這難道不是公共資源的巨大浪費嗎？二是產(chǎn)生多層轉委托現(xiàn)象，誘發(fā)嚴重的“代理人機會主義”，使中央政府難以進行監(jiān)管，損害《憲法》第3條第4款的中央統(tǒng)一領導。三是造成行政內(nèi)部的推諉現(xiàn)象，誘發(fā)官僚主義和文牘主義，違背《憲法》第27條所確立的“反對官僚主義”原則。兩類事權雖然在層級數(shù)量上存在不同要求，但其背后實則蘊含著相同的原則，即無論何種性質(zhì)的事權，其在劃分層級之后，均不能與人民產(chǎn)生過遠的距離。

就事權劃分的形式而言，對于中央政府事權和各級地方政府自主事權，應當通過法律進行合理的劃分，這在本質(zhì)上是法律保留的要求。地方自主事權法律化的核心在于明確地方自主事權的范圍，最好能夠針對不同層級地方制定專門的組織法，同時對地方自主事權進行有效保障，尤其是在憲法上設置針對性的救濟機制與程序，防止地方自主事權受到上級政府的擠壓和侵害。但對于各級地方政府的中央委托事權，顯然沒有必要完全通過法律來進行劃分，因為過于具體的法律化可能導致體制僵化。所以，應當通過行政組織法確定委托事權的基本原則（比如委托的扁平化原則），同時為國務院留下行政得以自我形成的空間。

結語

從歷史角度看，我國現(xiàn)行地方治理模式存在各種問題，不僅導致府際關系矛盾和各種社會矛盾，而且為法院額外造成沉重的司法負擔。顯然，“各級政府事權規(guī)范化、法律化”對解決前述所有矛盾和問題具有根本作用，但各級政府事權規(guī)范化和法律化具有一個基本前提，即對“中央統(tǒng)一領導”和“地方的主動性、積極性”的各自內(nèi)涵、界限和相互關系予以準確把握和深刻理解。十八屆四中全會以來的地方事權改革已經(jīng)推出若干新舉措，但相關實踐仍然存在各種迷思，亟待準確認識地方政府事權的法理基礎與憲法結構，并在此基礎上由政策型事權劃分模式向法理型事權劃分模式轉化。

（作者系廈門大學法學院副教授；摘自《中國法學》2017年第4期）