文/萬江紅 孫梟雄

權(quán)威缺失：精準(zhǔn)扶貧實踐困境的社會學(xué)解釋

文/萬江紅 孫梟雄

精準(zhǔn)扶貧是我國反貧困的新機(jī)制。自其提出以后，研究者多關(guān)注其“落地”情況，并從不同角度分析和解釋其實踐困境，認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧制度設(shè)計欠佳、村級組織操作不當(dāng)、村莊精英俘獲扶貧資源、村民自利性及平均主義文化觀等使之遭遇困境。但這種分析取向無法解釋筆者在實踐中看到的悖論，即花村村委認(rèn)真執(zhí)行了精準(zhǔn)扶貧、公平地確立了貧困名單，卻不斷被村民質(zhì)疑，遭到爭貧鬧訪。因此筆者在充分汲取已有研究資源和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，引入權(quán)威視角，對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行社會學(xué)解釋。本研究資料來源于筆者所在的研究團(tuán)隊于2016年3-4月在我國中部地區(qū)花村所進(jìn)行的田野調(diào)查。

權(quán)威缺失視角下的精準(zhǔn)扶貧：一個社會學(xué)解釋維度

何為權(quán)威？霍布斯、恩格斯、韋伯、丹尼斯等學(xué)者都給予了豐富的論述，一致認(rèn)為權(quán)威是一種對權(quán)力的合法化認(rèn)同。本研究所指的權(quán)威是建立在村莊共同價值基礎(chǔ)上，被村民認(rèn)可的村治主體的權(quán)力，這不僅使各項政策高效實施，而且能化解矛盾，減少治理成本。

從中國近代歷史來看，國家政權(quán)在不斷下沉，與之伴隨的是村治主體從“士紳”權(quán)威到行政權(quán)威轉(zhuǎn)變，也就是韋伯意義上的法理權(quán)威的確立，這推動著鄉(xiāng)村社會的縱深變遷，但在其確立過程中也與地方政府發(fā)生沖突，阻礙其成為村莊的公共權(quán)威。為了順利實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型，我國于1980年代推行了村民自治制度來實現(xiàn)兩種權(quán)威的平穩(wěn)過渡，取得良好效果。但稅費改革后，農(nóng)業(yè)稅取消，本由“稅”連接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委、村委和村民之間的關(guān)系相對疏遠(yuǎn)，基層政府懸浮，而處于壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍需完成國家下派的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫干預(yù)村委選舉，甚至直接指定村干部，將村委半納入或完全納入體制內(nèi)，但這種非正式運(yùn)作并未得到國家認(rèn)可，村治主體在制度上被架空，同時也與村民的關(guān)系松散，處于一種尷尬境地，其結(jié)果是，農(nóng)民增加了對中央的認(rèn)同，而村治主體的權(quán)威卻消失了，這在精準(zhǔn)扶貧的實踐中得到深刻體現(xiàn)。在對權(quán)威界定與我國鄉(xiāng)村權(quán)威變遷梳理之后發(fā)現(xiàn)，權(quán)威是現(xiàn)代村莊治理的主要方面，公共性的行政權(quán)威與合法性的公共權(quán)威的缺失不僅導(dǎo)致了村治主體角色迷失、村社規(guī)則失效、村民利益受損，而且也使整個村莊治理陷入困境，任何一項涉利政策進(jìn)入村莊都會遭遇困境，精準(zhǔn)扶貧也未能幸免。

精準(zhǔn)扶貧中的權(quán)威缺失表現(xiàn)

精準(zhǔn)扶貧政策的直接承擔(dān)者是基層政府，而基層政府行為受到整個治理、實踐場域、治理主體的情境選擇等多方面制約。本部分試圖說明花村精準(zhǔn)扶貧之所以發(fā)生困境，并非因為村治主體本身問題，而是由于村治主體公共權(quán)威缺失所導(dǎo)致。筆者將在“國家—社會（社區(qū)）”這一分析框架下，從吸納式治理、規(guī)?？刂?、建檔立卡制和權(quán)力替代層面來分析精準(zhǔn)扶貧中權(quán)威缺失的表現(xiàn)。

（一）吸納式治理

新中國成立以來，我國鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了高度集權(quán)的人民公社到分權(quán)于社會的村民自治的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)80年代的村民自治制度使村治主體兼具有政務(wù)和村務(wù)兩種職能，進(jìn)而也以“代理人和當(dāng)家人”（徐勇，1997）身份而存在，這不僅使國家和社會相勾連，而且也有助于兩種權(quán)威的平緩過渡。但稅費改革后，基層政府和村民的距離疏遠(yuǎn)，壓力體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實現(xiàn)責(zé)任目標(biāo)，主動將村治主體非正式納入到其治理體系中，村治主體也主動“被納入”其中，“代理人—當(dāng)家人”角色逐漸向“代理人”轉(zhuǎn)變，吸附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。據(jù)調(diào)查，花村村委選舉，趙某和錢某進(jìn)行了激烈的爭奪，趙某在村外有著豐富的社會資源，錢某在村內(nèi)有著深厚的人脈基礎(chǔ)，村民支持錢某，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)支持趙某，認(rèn)為具有豐富資源的趙某更適合做代理人，于是干預(yù)選舉，4次投票把趙某選出。把村委“當(dāng)家人”的角色“剝奪”了。

與此同時，村治主體也具有謀利化傾向，當(dāng)無利可圖時便消極應(yīng)對。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，花村村治主體權(quán)威缺失并非其謀利所致，而是“無利”導(dǎo)致的消極治理的結(jié)果。這從花村村委對項目制和精準(zhǔn)扶貧的態(tài)度中能夠得出。在花村有一個光伏發(fā)電項目，總投資85萬，國家出資50萬，村里自籌35萬，村干部調(diào)動各方關(guān)系“爭資跑項”；而精準(zhǔn)扶貧政策在村莊中宣傳卻很缺位。筆者認(rèn)為項目制對于村治主體和村民而言是一種利益共沾制度，一方面可以改善村莊事務(wù)，另一方面村級組織通過正式制度的非正式運(yùn)作謀得適當(dāng)利益，其運(yùn)作是在壓力型體制和利益共享的雙重激勵下進(jìn)行的，這也就是李祖佩（2016）筆下的“新代理人”機(jī)制。而精準(zhǔn)扶貧則不同，雖然在資源下鄉(xiāng)、財政轉(zhuǎn)移支付等層面與項目制類似，但是最根本的區(qū)別是，國家直接將資源對接農(nóng)民，無涉村治主體，村治主體沒有謀利機(jī)會，壓力體制下的與“無利”可求的村治主體必然采取消極治理方式，而這種消極治理方式也使其公共權(quán)威缺失。

總之，行政吸納和謀利傾向使村治主體正在經(jīng)歷著“代理人—當(dāng)家人”向“代理人—當(dāng)家人—理性人”（理性人指為自己謀利），再向“代理人—理性人”的轉(zhuǎn)變的，“當(dāng)家人”這一層角色缺失了，基于共同價值的村莊主體性也隨之消散，村莊權(quán)威也缺失了，當(dāng)精準(zhǔn)扶貧注入村莊中時，村民對其操作的不信任、困境頻出也就順理成章了。

（二）規(guī)?？刂?/p>

規(guī)?？刂剖菄乙罁?jù)貧困人口基數(shù)及人均最低收入所做出的貧困規(guī)模預(yù)測，進(jìn)而在各縣逐級分解，但是預(yù)測出的規(guī)模也帶來了消極后果。一些學(xué)者認(rèn)為規(guī)?？刂茣a(chǎn)生規(guī)模排斥，把真正貧困人口排除在幫扶之外（左停、楊雨鑫，2015），且家庭收入本身很難精確度量，所以規(guī)?？刂七€導(dǎo)致了邊緣貧困戶的猜忌和不滿。2014年，花村按照當(dāng)?shù)?500元/（人·年）的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格確定了一份具有54戶的貧困名單，但是2015年街道政策變動，要求縮減到30戶，村委依照貧困排序刪除24戶，而這一變動使村中矛盾全面激化，爭貧鬧訪頻發(fā)，影響了村莊正常事務(wù)。顯然，花村承擔(dān)了規(guī)?？刂苹蛏霞壵咦儎拥暮蠊?，但更為深刻的是村治主體沒有能力去化解這種消極后果而實現(xiàn)政策的“軟著陸”。面對政府壓力和村民的沖擊，村治主體被迫采取的策略行為是“推”，用“找上面”、“到上面鬧”來推卸，通過對“鬧”的轉(zhuǎn)嫁來獲得片刻喘息機(jī)會。街道出于維穩(wěn)考慮，不得不將名單又增加至50戶，但這一行為又帶了新一輪的爭貧鬧訪，陷入惡性循環(huán)。總之，在“規(guī)模控制—名單變動—村委轉(zhuǎn)嫁—名單再變”的過程中，帶動的不僅僅是貧民，而是整個村莊，村治主體從村民中脫離出來，成為既不被體制合法接納，又不被村民容納的外殼，甚至成了村民發(fā)泄怨氣的“出氣筒”，公共權(quán)威也就無從談起。

（三）建檔立卡

所謂扶貧建檔立卡制，是指各地方政府依據(jù)《扶貧開發(fā)建立檔案卡工作方案》，為每一個貧困者建立檔案卡的制度。研究者認(rèn)為稅費改革后，村莊治理由村務(wù)轉(zhuǎn)向了政務(wù)，文牘化和形式化的治理方式既未實現(xiàn)規(guī)則之治，又失去簡約治理的內(nèi)涵，最終造成困境（歐陽靜，2010；魏小換，2013）。在花村調(diào)研，筆者總能看到貧困戶一邊拿出來檔案袋，一邊抱怨的現(xiàn)象，有的村民甚至不知道上面寫著什么。也就是說，建檔立卡在基層推行中使村民產(chǎn)生了消極情緒，遭到變相抵制。筆者在調(diào)研歸納基礎(chǔ)上認(rèn)為原因有三，第一，農(nóng)民生活是一個“大概數(shù)”，而填寫檔案卡需要精確核算，這增加了其負(fù)擔(dān)；第二，填表給不識字的老人增加了困難，即使村委代填，這對其也成了擺設(shè)；第三，村民普遍認(rèn)為檔案徒具形式，且浪費資源。概言之，文牘化的治理方式使村民糾結(jié)于計算、填表等形式中，也正是在這些形式中，村民不滿情緒增加，村治主體便成為其傾瀉對象。而對于地方政府（除村委）而言，也恰恰是檔案卡制度使其扶貧工作具有量化可能，于是地方政府將之視為一項新的政績工程，進(jìn)而開展“書面脫貧”、“文本脫貧”，開展“扶貧競標(biāo)賽”。夾在地方政府和村民間的村委卻進(jìn)退維谷，一方面需要直面上級壓力，另一方面有必須依照扶貧制度建檔立卡，再一方面又要忍受村民對文牘化、形式化的不滿情緒，村委處于尷尬境地。

總之，國家通過建檔立卡旨在實現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)監(jiān)督，其初衷是增加農(nóng)民福祉，但是文牘化、形式化的治理方式卻和農(nóng)民生活“水土不服”，繁瑣的檔案資料使生活取向、“方便取向”、“大概”取向的農(nóng)民產(chǎn)生了消極、不滿乃至抵抗情緒，反倒增加了他們的負(fù)擔(dān)，而國家卻不知情。與此相反，建檔立卡制卻為地方政府（除村委）提供了一套突現(xiàn)政績的新方式，即書面脫貧。而作為扶貧第一實踐者的村委卻陷入既要按章辦事，又要承接上級壓力，還要承受來自村民的不滿情緒的“三角壓力”中，于是索性應(yīng)付。這樣就形成了國家盡力、農(nóng)民費力、村委應(yīng)付的困境格局，村治主體的權(quán)威也在這種困境格局中逐漸消失，精準(zhǔn)扶貧也就陷入困境了。

（四）權(quán)力替代

權(quán)力替代是衡量權(quán)威缺失的重要指標(biāo)，本研究中所講的權(quán)力替代是指在村莊治理中，村治主體主動退出，駐隊干部替代村委成為治理主體的現(xiàn)象。在我國政權(quán)下沉的現(xiàn)代化治理體制建設(shè)中，監(jiān)督、限制或取代村治主體部分權(quán)力是我國政權(quán)建設(shè)的基本邏輯，但這使村治主體在村莊治理中更為無力。這一現(xiàn)象在精準(zhǔn)扶貧中得到充分體現(xiàn)。國家為了高效實行精準(zhǔn)扶貧，2014年制定了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實施方案》，要求建立干部駐村幫扶工作制度，即從省市區(qū)分別向貧困村派駐幫扶工作隊。依據(jù)要求，花村所在街道下派了一個扶貧小組，扶貧隊長在該村擔(dān)任名義村委書記。駐村干部發(fā)揮了一定效果，如修碎石路、塘堰改造、利用閑散勞動力等，但村干部將其視為上級，村中很多事物要事先和駐村干部商量，甚至要他們直接拍板，駐村干部部分取代了村委職能。在訪談中，能隱約感到村干部對駐村干部的不滿，面對村民的爭貧鬧訪，村委索性“踢皮球”，將工作推給駐村干部，始終用“做不了主”、“找干部”來回絕。

同時，村民也將駐村干部視為新的權(quán)威代表，扶貧工作隊的實踐結(jié)果就是增加村民對中央的認(rèn)同，而排斥了村委，即“國家排斥了村治主體”。但另一層面，村民對新權(quán)力的認(rèn)同并非基于共同價值，而是村民找到了一個可以壓制村委、為自己“主持公道”的代表，駐村干部被村民工具性利用了?？傊?，駐村干部對村委的實質(zhì)替代，村民對其的工具性利用使村治主體權(quán)威進(jìn)一步喪失，精準(zhǔn)扶貧困難重重。

概言之，吸納治理、規(guī)模控制、建檔立卡與權(quán)力替代都加劇了村治主體權(quán)威缺失，進(jìn)而導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧實踐困境。更深層次上講，政權(quán)下沉的現(xiàn)代化制度建設(shè)看似拉近了國家與農(nóng)民的關(guān)系，實則增加了治理成本，國家與社會無法順利銜接。

精準(zhǔn)扶貧中的權(quán)威缺失后果

公共權(quán)威的缺失成為型塑村治實踐形態(tài)的新變量，這個變量產(chǎn)生于國家權(quán)力向村莊蔓延而忽略村治主體公共權(quán)威建立的過程中，也產(chǎn)生于國家直面農(nóng)村社會的努力中，但卻帶來了制度預(yù)期外的后果，不僅精準(zhǔn)扶貧面臨困境，村莊治理也陷入窘境。在花村，精準(zhǔn)扶貧中權(quán)威缺失的后果便是貧民爭貧鬧訪和村民怨氣橫生。

第一，貧民爭貧鬧訪。爭貧鬧訪是精準(zhǔn)扶貧中公共權(quán)威缺失的后果之一，花村貧民通過謾罵、毆打、鬧訪等方式爭奪貧困戶資格。筆者這里不關(guān)心“為什么爭”，而關(guān)心其“為什么敢爭”的問題，認(rèn)為村民的爭除了自利性、不公平感以外，還有對村治主體權(quán)威的蔑視。更深層次而言，爭貧是村民對村治主體被吸納到行政體制中而失去“當(dāng)家人”主體地位的反抗。而爭貧鬧訪之所以有效，則是基于村民和村委間相異的但卻相契合的邏輯。在村民看來，村治主體沒有合法性，但相信其背后是公正的國家，國家是為農(nóng)民做主的，當(dāng)他們認(rèn)為自己遭受了不公正待遇時，便通過“激活”國家來尋求公平；而對于村治主體而言，它并不是迫于壓力而做出妥協(xié)，而恰恰是通過村民鬧訪來使其獲得“許諾權(quán)”，換言之，作為形式上不隸屬于行政體系但實質(zhì)上已經(jīng)被納入其中的村委而言，只有通過上級允許才能對村莊事務(wù)做出決策。這也說明村治主體淪為上級操縱的空殼，也進(jìn)一步解釋了其在公共權(quán)威缺失下的策略治理行為。

第二，村民怨氣橫生。村民怨氣橫生是精準(zhǔn)扶貧中權(quán)威缺失的另一個后果。調(diào)研中，筆者總能感受到村民有諸多怨氣且不斷升級，演變成謾罵、冷眼，甚至想搬離村莊。筆者認(rèn)為花村村民的怨氣源于無原則、無主體的村委打破了村民心中的公平正義感。村民認(rèn)為村委不顧村民死活，通過精準(zhǔn)扶貧謀利，而村委認(rèn)為自己盡了責(zé)，二者相悖的邏輯致使二者間“氣”越積越深，惡性循環(huán)。

結(jié)論和探討

重新回到文章開頭提出的問題，即為什么花村村委認(rèn)真執(zhí)行了精準(zhǔn)扶貧政策，公正地確立貧困名單，卻依舊遭到村民反抗？筆者認(rèn)為這是國家政權(quán)下沉過程中忽視村治主體權(quán)威建設(shè)的后果。主要原因在于，稅費改革后，基層政府懸浮，村治主體和村民關(guān)系松散，村治主體非正式地被吸納到行政體制之內(nèi)，致使村委處于既沒有體制保障，又與村民疏遠(yuǎn)的尷尬境地，村治主體公共權(quán)威無法確立；其次，在國家進(jìn)行政策變動時（如規(guī)模控制等），作為精準(zhǔn)扶貧第一實踐者的村委又不得不承擔(dān)政策變動所帶來的消極后果，進(jìn)而使其公共權(quán)威陷入窘境；其三，國家為了實現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)監(jiān)督，實行了建檔立卡等制度，但是文牘化、形式化的治理方式與“方便取向”的農(nóng)民生活“水土不服”，一方面增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面也為地方政府（除村委）提供了凸顯政績的新方式，導(dǎo)致書面脫貧、文本脫貧、扶貧錦標(biāo)賽；與此同時，也使村治主體陷入到既要按章辦事、又要承接上級壓力，還要承受來自村民不滿情緒的三角壓力中，致使村治主體權(quán)威進(jìn)一步缺失；其四，國家為了提高效率下派駐村干部直面農(nóng)民，這些駐村干部在精準(zhǔn)扶貧中替代村治主體進(jìn)行短暫的村治，村民為此也將其視為新的權(quán)力，冷落和旁置村委，村治主體的權(quán)威進(jìn)一步喪失。所有這些，最終導(dǎo)致村民激烈的爭貧鬧訪、怨氣橫生，精準(zhǔn)扶貧無法達(dá)到預(yù)期效果。國家通過行政建設(shè)旨在提高治理效率，拉近國家和農(nóng)民的距離，卻忽視了村治主體公共權(quán)威建設(shè)，使村治主體發(fā)生著從“代理人—當(dāng)家人”到“代理人—當(dāng)家人—理性人”，再到“代理人—理性人”的轉(zhuǎn)變，村治主體成為有名無實的空殼或謀利者，雖然村民對遙遠(yuǎn)中央的認(rèn)同增加了，但是卻不再認(rèn)可村治主體，國家排斥了村治主體。這不僅增加了治理成本，而且也使村莊治理陷入困境。所以，重新找回村治主體的公共權(quán)威，在國家政權(quán)建設(shè)中注重村治主體公共權(quán)威的確立，是實現(xiàn)農(nóng)村基層治理良好運(yùn)行的有效途徑。

（作者單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院社會工作系/農(nóng)村社會建設(shè)與管理研究中心；摘自《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2017年第2期；原題為《權(quán)威缺失：精準(zhǔn)扶貧實踐困境的一個社會學(xué)解釋——基于我國中部地區(qū)花村的調(diào)查》）