文/桂曉偉

重新理解“政治”：對(duì)信訪治理困境的政治社會(huì)學(xué)解讀

文/桂曉偉

從1993年到2004年，全國(guó)信訪總量連續(xù)十二年上升。雖然信訪洪峰自2005年開(kāi)始消退，但“非正常進(jìn)京上訪”卻仍然持續(xù)高攀，并在2013年達(dá)到歷史峰值。盡管國(guó)家出臺(tái)了很多措施試圖扭轉(zhuǎn)局面，但效果不甚明顯。

如何改善這一局面，學(xué)界主要有法治化和政治化兩種思路。前者主張?jiān)诿裰鞣ㄖ蔚目蚣芟峦ㄟ^(guò)約束政府行為，改善公民政治參與，乃至廢除信訪制度，重塑法律權(quán)威來(lái)解決問(wèn)題。后者強(qiáng)調(diào)國(guó)家難以化解上訪的原因是因?yàn)樾旁L體系的內(nèi)在矛盾、基層政府專斷權(quán)力的式微，以及村莊內(nèi)生秩序的瓦解。為此，需要重塑信訪政治，建立信訪甄別和分類機(jī)制，找回群眾，并強(qiáng)化基層治理的權(quán)威。

然而，法治化思路雖然勾畫(huà)了一個(gè)美好的愿景，但至少在目前沒(méi)有充分考慮到中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，其所提出的制度建議不可避免地帶有理想化的政治想象；而政治化思路雖然具有一定的合理性，但在目前的法治語(yǔ)境下，卻沒(méi)有足夠的正當(dāng)性。其實(shí)，上述兩種思路都還是在制度層面談?wù)撔旁L治理困境的成因及其出路，而沒(méi)有上升到更高的價(jià)值層面去理解信訪制度在當(dāng)下的作用和意義。本文因此主張重新理解“政治”這一制度背后更為根本的價(jià)值關(guān)懷，通過(guò)區(qū)分“政治”的“道義論”（即“權(quán)利”）和“目的論”（即理想）理解，并比較中外歷史上基于不同政治理念所設(shè)置的信訪或請(qǐng)?jiān)钢贫鹊墓δ芎投ㄎ?，我們將可以從更為根本的層面深刻理解今天的信訪治理困境，并提出相應(yīng)的改進(jìn)之道。

道義論政治和目的論政治

所謂“政治”，就是“管理眾人之事”。而既為眾人之事，則有兩個(gè)問(wèn)題不得不繼續(xù)追問(wèn)，那就是“人們應(yīng)當(dāng)如何生活在一起”，以及“人們?nèi)绾紊畹母谩?。而?duì)這兩個(gè)問(wèn)題的回答則又可以區(qū)分出兩種不同的政治理想。首先是主張權(quán)利優(yōu)先于善的道義論。這一理論將人類天性中的自由置于自我克制的德性之前，主張個(gè)人自由是“唯一的、根本性的權(quán)利”，是人之為人的關(guān)鍵，而追求幸福的欲望必須永遠(yuǎn)處于“人是目的”的道德法則支配之下?！皺?quán)利優(yōu)先于善”意味著自由主義不再糾纏有爭(zhēng)議的價(jià)值問(wèn)題，而只關(guān)注可以滿足大眾需求的利益問(wèn)題。其次是主張善優(yōu)先于權(quán)利的目的論。這一理論以某種（或幾種）可欲之善作為最高價(jià)值，并以此規(guī)范人們的行為，再確定何者為正當(dāng)。功利主義就是這樣一種觀點(diǎn)，各種宗教教義（包括儒家）也都帶有明顯的目的論色彩。

目的論最易為人詬病之處便是其可能因追尋美德或理想之故而踐踏權(quán)利。然而，缺少了善之范導(dǎo)的個(gè)人僅僅依靠理性也難以為自己立法，而當(dāng)整個(gè)社會(huì)都彌漫著虛無(wú)氣息時(shí)，自由社會(huì)也將難以維系。在這個(gè)意義上，“道義論”和“目的論”的政治理想各有利弊，只要人們還在意美好生活何以可能，而不僅僅是如何生活在一起，兩者之間的爭(zhēng)論就不會(huì)終結(jié)。

闡明這一問(wèn)題的意義在于放棄西方壓倒東方、現(xiàn)代取代傳統(tǒng)的進(jìn)步史觀，而更為客觀地理解中西方各自的政治理想和制度實(shí)踐。具體而言，當(dāng)代西方民主國(guó)家多遵從“道義論”勾畫(huà)的政治方案，而無(wú)論是傳統(tǒng)還是當(dāng)代中國(guó)的政治理想中則都具有濃厚的“目的論”色彩。在不同的政治理想下，這些國(guó)家形成了不同的國(guó)家社會(huì)互動(dòng)模式，這進(jìn)而決定了身處不同模式中的請(qǐng)?jiān)富蛐旁L制度的功能和定位。接下來(lái)本文將對(duì)它們進(jìn)行比較分析，并在此基礎(chǔ)上更好地理解當(dāng)下中國(guó)信訪制度面臨的困境。

基于道義論政治的西方請(qǐng)?jiān)钢贫?/h2>

西方民主國(guó)家的政治理想建立在權(quán)利基礎(chǔ)之上。這一理想認(rèn)為政治的重心不是實(shí)現(xiàn)美好生活而是建構(gòu)保護(hù)每個(gè)人免受傷害的制度架構(gòu)。因此，政治需要的不是踐行美德之士，而是能權(quán)衡利弊的理性人。這一理想為權(quán)利提供了意識(shí)形態(tài)上的正當(dāng)性。不過(guò)，當(dāng)人們?cè)跈?quán)利劃定的內(nèi)在堡壘庇佑下追隨自己的欲望時(shí)，如何使他們?cè)诠采钪姓_地理解私利便成為一個(gè)難題。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這樣的自由可能威脅到自由社會(huì)的自我維系。然而，在權(quán)利優(yōu)先和政治中立的原則下，民主國(guó)家只能將此問(wèn)題交給社會(huì)管理，希望其能維系和生產(chǎn)源于生活之道的善觀念，并以此對(duì)個(gè)人產(chǎn)生范導(dǎo)。民主國(guó)家中的國(guó)家社會(huì)關(guān)系因此可以概括為“民主的國(guó)家—自主的社會(huì)—自由的個(gè)人”。

在這樣的國(guó)家社會(huì)關(guān)系中，民主國(guó)家雖然也有類似信訪的請(qǐng)?jiān)钢贫?，但其定位和功能卻大為不同。首先，民主國(guó)家主要依賴程序合法性，因此，雖然這些國(guó)家也需要類似信訪的制度來(lái)作為社會(huì)公正的最后一道防線，但其主要是一種程序性審查，并且有著明確的案件終結(jié)規(guī)定。其次，民主國(guó)家并不需要統(tǒng)合協(xié)調(diào)其他部門去對(duì)請(qǐng)?jiān)刚呒捌涫马?xiàng)進(jìn)行價(jià)值判斷，也不需要對(duì)請(qǐng)?jiān)甘马?xiàng)的最終解決承擔(dān)道義責(zé)任。最后，由于司法體系解決了大量糾紛，請(qǐng)?jiān)钢贫仍诿裰魃鐣?huì)并不承擔(dān)重要的社會(huì)治理功能。這與下文將要討論的深受目的論政治影響的中國(guó)信訪制度的功能形成了巨大的反差。

源于目的論政治的中國(guó)信訪制度

不同于西方現(xiàn)代國(guó)家的“道義論”傾向，中國(guó)政治傳統(tǒng)中一直都有濃厚的“目的論”色彩。受其影響，無(wú)論是傳統(tǒng)還是新中國(guó)初期的政治實(shí)踐都強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)某種政治理想的樹(shù)立，強(qiáng)調(diào)這種政治理想對(duì)個(gè)人德性的范導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)治理，以及強(qiáng)調(diào)這種治理對(duì)政治理想的實(shí)現(xiàn)作用。這進(jìn)而塑造了截然不同于西方的國(guó)家社會(huì)互動(dòng)模式，從而使信訪制度具有了不一樣的定位和功能。

傳統(tǒng)中國(guó)是儒化的禮治國(guó)家。受制于農(nóng)耕時(shí)代的匱乏經(jīng)濟(jì)和無(wú)為的政治理念，傳統(tǒng)國(guó)家主要采用“簡(jiǎn)約治理”的方式，將更多治理社會(huì)的權(quán)力和任務(wù)交給了親族。而在一個(gè)倫理本位的社會(huì)里，每個(gè)人只有遵守忠、孝、悌、忍、善才能找準(zhǔn)生活的定位。在此，善是優(yōu)先于權(quán)利的，每個(gè)人只有扮演好自己的角色，完成人生的任務(wù)，才能獲得承認(rèn)，并真正有資格享有權(quán)利。因此，傳統(tǒng)中國(guó)的國(guó)家社會(huì)關(guān)系可以用“儒化的國(guó)家—自足的社會(huì)—識(shí)禮的個(gè)人”來(lái)概括。

在這樣的國(guó)家社會(huì)關(guān)系中，我們便不難理解傳統(tǒng)時(shí)期的上訪。首先，為了體現(xiàn)君父對(duì)子民疾苦的體恤，國(guó)家需要為其子民在正式渠道之外提供一個(gè)非常上訴途徑，以鞏固自己的統(tǒng)治；其次，在倫理本位的社會(huì)，國(guó)家并不鼓勵(lì)上訪，這為國(guó)家的各種懲戒措施提供了合理依據(jù)；最后，由于社會(huì)承擔(dān)了絕大多數(shù)糾紛化解工作，這種分類甄別制度并不會(huì)導(dǎo)致社會(huì)失序，因?yàn)樯显L對(duì)于國(guó)家治理而言，本就不是主要手段。

新中國(guó)的政治理想仍然具有濃厚的“目的論”色彩，它希望通過(guò)現(xiàn)代化建設(shè)極大提升人民的精神和物質(zhì)生活。為此，國(guó)家需要“又紅又?！钡纳鐣?huì)主義新人，并在他們思想出現(xiàn)懈怠時(shí)，責(zé)無(wú)旁貸地對(duì)其批評(píng)教育。在這樣的氛圍中，善仍然是優(yōu)先于權(quán)利的。因此，新中國(guó)初期的國(guó)家社會(huì)關(guān)系可以概括為“革命建設(shè)型國(guó)家—?jiǎng)訂T型社會(huì)—社會(huì)主義新人”。

在上述國(guó)家社會(huì)關(guān)系中同樣不難理解當(dāng)時(shí)的信訪工作。首先，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命建設(shè)事業(yè)有著比儒家無(wú)為而治更為宏大的政治抱負(fù)。它既要通過(guò)國(guó)家政權(quán)建設(shè)監(jiān)督地方官僚的怠政弊政，解決群眾疾苦，也要調(diào)動(dòng)他們的民心民力來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家的各項(xiàng)戰(zhàn)略部署。其次，信訪工作，在這一宏偉藍(lán)圖中，承擔(dān)著比糾紛化解更為重要的政治任務(wù)。它不僅是黨和政府密切聯(lián)系群眾，切實(shí)為人民服務(wù)的有效途徑，更是其教育、提升群眾覺(jué)悟，讓他們超越一己私利而看清國(guó)家整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的重要手段。這為國(guó)家運(yùn)用各種懲戒手段治理信訪提供了合理性依據(jù)。最后，借助這些意識(shí)形態(tài)資源和強(qiáng)制性手段，再加上對(duì)物質(zhì)資源的總體控制，基層政府也就具有了足夠的權(quán)威去化解矛盾，維系社會(huì)穩(wěn)定。

兩種政治互嵌下的信訪治理困境

基于上述分析，我們可以清晰地看到道義論和目的論的政治理想對(duì)國(guó)家社會(huì)互動(dòng)模式的塑造，以及對(duì)嵌入其中的信訪制度或類似信訪的請(qǐng)?jiān)钢贫人袚?dān)功能的設(shè)定，這為我們進(jìn)一步理解和改善當(dāng)下中國(guó)信訪治理困境提供了有益的啟發(fā)。

根據(jù)筆者的研究，導(dǎo)致這一困境的根本原因在于道義論政治和目的論政治的互嵌。進(jìn)而言之，1978年以后的信訪改革試圖兼容“道義論”和“目的論”兩種政治。然而，基于兩者之間的差異，這一過(guò)程不可避免地出現(xiàn)了階段性的適應(yīng)和調(diào)整，從而在宏觀理念層面、中觀制度層面和微觀實(shí)踐層面塑造了當(dāng)前信訪的治理困境。結(jié)果，道義論政治在改善國(guó)家規(guī)范合法性的同時(shí)，也通過(guò)一系列制度改革削弱了基層治權(quán)并助長(zhǎng)了民眾的權(quán)利意識(shí)；而對(duì)目的論政治的強(qiáng)調(diào)在提升政績(jī)合法性的同時(shí)，又通過(guò)一系列政策指令導(dǎo)致了地方官員的怠政和釘子戶的纏鬧。最終，在“模糊的政治”面前，妥協(xié)便成為基層政府暫時(shí)的選擇。在此，兩種政治的互嵌對(duì)信訪治理的影響遵循如下的演進(jìn)邏輯，即在改善“宏觀層面”的規(guī)范合法性和政績(jī)合法性的同時(shí)，卻在“中觀層面”產(chǎn)生了基層治權(quán)的弱化和地方官員的怠政，并最終在“微觀層面”引發(fā)了權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒、釘子戶的纏鬧和基層政府的妥協(xié)。

第一，規(guī)范合法性和政績(jī)合法性的改善。在現(xiàn)代社會(huì)，更多依靠對(duì)政治的“目的論”理解，而忽視其“道義論”作用的國(guó)家往往容易遭遇執(zhí)政危機(jī)。在這個(gè)意義上，我國(guó)當(dāng)前的改革試圖兼容兩者，通過(guò)深化體制改革，推進(jìn)依法治國(guó)，讓法治更好地為黨的建設(shè)事業(yè)保駕護(hù)航，這一過(guò)程改善了國(guó)家的合法性。具體來(lái)說(shuō)，國(guó)家合法性可以細(xì)分為規(guī)范（即國(guó)家制度化的各種努力）、政績(jī)（即國(guó)家改善民生的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)）和意識(shí)形態(tài)（即有吸引力的價(jià)值體系）三個(gè)維度。其中，依法治國(guó)可以幫助國(guó)家提升規(guī)范合法性，群眾工作可以幫助其提升政績(jī)合法性，而將上述兩種理念合二為一的意識(shí)形態(tài)又彰顯了社會(huì)主義民主的優(yōu)越性，從而提升了國(guó)家的意識(shí)形態(tài)合法性。然而，這只是一種理想狀態(tài)。現(xiàn)實(shí)中，上述三個(gè)維度的互嵌卻可能出現(xiàn)彼此掣肘的局面。比如，對(duì)規(guī)范的強(qiáng)化可能會(huì)為某些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)設(shè)置障礙，對(duì)結(jié)果的追求也可能阻礙制度化建設(shè)的腳步，而無(wú)法理順兩者之間的關(guān)系，又會(huì)讓有吸引力的政治理想變得模糊起來(lái)。合法性構(gòu)成這一宏觀要素的變化對(duì)中觀層面的制度安排和微觀層面的官民互動(dòng)產(chǎn)生了一系列影響。

第二，基層治權(quán)的弱化和地方官員的怠政。在新中國(guó)初期，國(guó)家可以在沒(méi)有合法性障礙的情況下動(dòng)用各種社會(huì)控制手段治理上訪。然而，隨著國(guó)家對(duì)規(guī)范合法性的強(qiáng)調(diào)，基層政府失去了區(qū)分并規(guī)訓(xùn)釘子戶的“意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)權(quán)”。基于同樣的原因，基層政府也失去了勞教、收容遣送等曾經(jīng)“合法”的對(duì)釘子戶的“人身控制權(quán)”。此外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)久不變和農(nóng)業(yè)稅的取消，又使基層政府失去了威懾釘子戶的“物質(zhì)掌控權(quán)”。這一系列基于規(guī)范合法性的制度安排嚴(yán)重削弱了基層政府的治理資源。然而，國(guó)家卻并沒(méi)有放棄全心全意為人民服務(wù)這一帶有“目的論”色彩的宗旨，并通過(guò)“屬地管理”、“信訪排名”和“包保責(zé)任制”等一系列措施，希望基層政府及時(shí)妥善地化解矛盾糾紛。壓力面前，地方官員以及信息提供者和截訪者之間為了自身的利益，開(kāi)始出現(xiàn)分化。信息提供者和截訪者受到利益的驅(qū)動(dòng)傾向于鼓勵(lì)而不是阻礙上訪人繼續(xù)纏鬧。作為準(zhǔn)官員的村、組干部往往也會(huì)消極應(yīng)付上面派來(lái)的任務(wù)，因?yàn)樗麄儾粌H缺少職業(yè)激勵(lì)還要面對(duì)與之相熟的上訪人帶來(lái)的倫理壓力。地方普通官員是否盡力則首先要看其是否具有升遷的可能。職業(yè)前景暗淡的官員更可能選擇消極避事或者出工不出力。地方主要官員，作為體制內(nèi)考核壓力的直接承受者，反而不介意在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)贖買釘子戶，只要此種努力可以保證他們?cè)谌纹趦?nèi)的良好政績(jī)。

第三，權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒、釘子戶的纏鬧和基層政府的妥協(xié)。最終，上述改革在喚醒上訪者權(quán)利意識(shí)的同時(shí)，也為他們的纏鬧提供了額外的博弈空間。而在模糊的政治、基層治權(quán)的弱化，以及地方官員的怠政的共同約束下，基層政府可以動(dòng)用的治理手段卻十分有限。一般來(lái)說(shuō)，他們會(huì)首先通過(guò)釘子戶的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)其施壓，但釘子戶往往沒(méi)有什么有價(jià)值的關(guān)系可以利用；當(dāng)這種有限的強(qiáng)制手段失效之后，基層政府又會(huì)通過(guò)監(jiān)控、攔截、遣返、穩(wěn)控上訪人，以及銷號(hào)和程序性結(jié)案等手段來(lái)消耗上訪人的耐心，但是在國(guó)家控制社會(huì)能力減弱和地方官員怠政的背景下，基層政府已經(jīng)很難有效攔截釘子戶，而這進(jìn)而也意味著銷號(hào)和程序性結(jié)案這些權(quán)益之計(jì)最終也會(huì)失效。最后，基層政府只能動(dòng)用低保、廉租房、提供工作，以及信訪救助等手段與上訪人達(dá)成暫時(shí)的妥協(xié)。

兼容兩種政治賦予信訪制度活力

當(dāng)下中國(guó)是一個(gè)處于轉(zhuǎn)型中的國(guó)家。一方面，對(duì)“目的論”政治理想的強(qiáng)調(diào)仍然是其鮮明的特色，這不僅體現(xiàn)在其特有的對(duì)美好生活的理解上，也體現(xiàn)在其一以貫之的對(duì)民生改善的承諾上，還體現(xiàn)在其對(duì)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的具有社會(huì)主義民主特色的群眾工作方法的強(qiáng)調(diào)上。另一方面，轉(zhuǎn)型還意味著對(duì)現(xiàn)代政治中的“道義論”理想的接納和實(shí)踐，這主要體現(xiàn)在對(duì)依法治國(guó)的重視上。不過(guò)，兩種政治的彼此嵌入也產(chǎn)生了一些階段性問(wèn)題，并影響了信訪工作的正常運(yùn)行。在這個(gè)意義上，如何解決兩種政治互嵌所產(chǎn)生的階段性問(wèn)題就成為下一步信訪制度改革的關(guān)鍵。

第一，在理念層面上，當(dāng)下中國(guó)應(yīng)該在兼容“道義論”和“目的論”政治理想的基礎(chǔ)上，走出一條具有中國(guó)特色的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路。

第二，在制度層面上，必須在堅(jiān)持群眾路線工作方法的同時(shí)推進(jìn)信訪的制度化建設(shè)。當(dāng)前的信訪積案，是我國(guó)在經(jīng)歷了急劇的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型之后，所難以避免的階段性問(wèn)題。對(duì)此，新時(shí)期的信訪工作應(yīng)該通過(guò)相應(yīng)的制度建設(shè)為群眾工作設(shè)立制度邊界，在保持其工作精髓的同時(shí)，也改善其在實(shí)踐中無(wú)原則兜底的狀況，從而形成既有韌性又有彈性的治理局面。

第三，在具體的規(guī)定上，為了確保上述局面，可以采取以下一些做法。首先，進(jìn)一步完善信訪終結(jié)機(jī)制的配套制度建設(shè)，以強(qiáng)化基層政府的權(quán)威。其次，要充分考慮到當(dāng)前信訪案件的復(fù)雜性，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分類甄別。就目前的國(guó)情而言，可行的過(guò)渡方案是區(qū)分新舊問(wèn)題。對(duì)新的信訪事由進(jìn)行前置性審核，而對(duì)于信訪積案則仍按老辦法處理。再次，要重新發(fā)掘和發(fā)揮政治的教育功能。這里的教育首先是一種法治教育。同時(shí)，這里的教育也包括通過(guò)各種渠道對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的宣傳。最后，要充分發(fā)揮群眾參與基層治理的積極作用。這既包括輔助性（比如法律援助、政策咨詢、心理疏導(dǎo)）也包括實(shí)質(zhì)性（比如各類群眾組織的調(diào)解）地介入問(wèn)題的處理。而為了更好地發(fā)揮群眾的自主性，使其成為一種能動(dòng)的、可持續(xù)的政治行為，可以綜合運(yùn)用宣傳、激勵(lì)和放權(quán)相結(jié)合的方法。

（作者單位：武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系；摘自《思想戰(zhàn)線》2017年第2期）