文/史小今

從國際關系理論中的兩種范式看難民問題兩難困境

文/史小今

爆發(fā)于2014年的敘利亞“難民危機”引起世界各主要國家密切關注，也引發(fā)了全球范圍內(nèi)對處理難民問題和難民政策的討論。不同于自愿基礎上產(chǎn)生的移民現(xiàn)象，難民（包括尋求避難者）問題的出現(xiàn)，主要源于國際人權意識的興起和公眾對國家與公民關系的自由共和主義的理解。不容否認的是，“國家”是難民問題的起因和解決方案。一方面，難民被定義為基本人權受到侵犯，并且失去了原屬國保護的個人；另一方面，這種原屬國保護的喪失意味著這一群體需要尋求國際社會的救助，即，其他國家通過為難民提供庇護，使難民群體基本權利獲得保障。然而，由于國家有承認或者拒絕非國民進入和停留在其領土上的權利，因此，采用寬松的還是嚴苛的難民政策關系到國家主權的核心問題：國家安全問題。

目前，各國的難民政策普遍置于兩個相互沖突的范式之間，即，一方面，對基于國際人權的人道主義原則的承諾——這反映在哲學領域即為理想主義思想，人權的普遍性適用于每一個體，不論他們來自哪一國家——要求各國盡可能多地接收難民，維護難民的生存和發(fā)展以及接受救助的權利；另一方面，出于現(xiàn)實主義的考量，各國有權利盡可能控制進入本國的外國人口，以維護本國的國家安全。因此，各國的難民政策普遍試圖在這兩者之間求得平衡。

從國際關系理論中的兩種范式看難民問題

難民和難民保護的概念存在爭議，其觀念和定義往往在更多遵循集權主義還是人道主義之間徘徊。這種對立，源于國際關系理論中兩個主要的經(jīng)典理論傳統(tǒng)，即現(xiàn)實主義和理想主義。雖然，在國際關系理論中，這兩種范式各自產(chǎn)生了不同的方法，但它們的哲學基礎可以在一組核心假設中得到確認，就它們的人權與國家主權的關系概念而言，這些假設本質(zhì)上是相反的。從難民的某些規(guī)范取向來看，現(xiàn)實主義和理想主義的觀點之間存在著不同的認知和規(guī)范意義的例證（通常是隱含的）。對這些不同規(guī)范取向的識別，有助于更好地分析難民問題，并且在政策變遷的實證研究中提供有用的分析范疇和更有效的難民問題的解決方案。

（一）現(xiàn)實主義觀點：國家的主要職責

根據(jù)現(xiàn)實主義觀點，國際體系中的關鍵因素是主權國家，主權體現(xiàn)在內(nèi)在和外在兩個范疇。其中內(nèi)在范疇是指國家在國內(nèi)的最高權力，即在特定區(qū)域內(nèi)制定和執(zhí)行法律的權力。這一權威得以建立的基礎在于人民和國家之間的社會契約理念，即國家能夠保證人民的安全。因此，維護國家的內(nèi)部安全是國家的首要任務。國家領導人被視為完全理性的人，其行為是為了維護“國家利益”。由此衍生出一個觀點，即在任何時期，人權和其他價值觀都應該服從于維護內(nèi)部秩序乃至國家安全。外在范疇則是指，在國際領域，一個國家對其領土有絕對的獨占控制權，任何外部權力都不能干涉國家的內(nèi)部事務。而國際體系的特點是無政府主義。當喪失公共權力時，現(xiàn)實主義認為，國際體系不受規(guī)范或共同原則的控制，同樣，每一個國家都對其治下的人口和領土乃至社會價值享有完全的自治權。

這種現(xiàn)實主義下的無政府主義思想產(chǎn)生了現(xiàn)實主義另外的兩個關鍵概念：理性與自助。首先，理性的概念是指在國際體系中，國家的功利行為被看作是權力最大的崇拜者。在無政府狀態(tài)下，他們的關系被看作是一個完全分配的零和博弈，即一國得到的利益等于另一國損失的利益。因此，國家在競爭邏輯下，根據(jù)人口與地域規(guī)模、資源稟賦、經(jīng)濟能力、軍事實力、政治穩(wěn)定、國家競爭力等情況采取行動，并且尋求權力最大化。除對其他國家的內(nèi)部事務不干涉規(guī)則外，這種競爭邏輯與在共同規(guī)范或原則達成的協(xié)議是矛盾的。因此，當現(xiàn)實主義者在外交政策中考慮到理念與價值的追求時，這被解釋為權力政治的一部分，“普遍”規(guī)范的概念僅僅是對適用于霸權國家的規(guī)范的一種反思。并且，外交政策中的人權追求被看作是一個國家在另一個國家道德原則（倫理）的實施。

無政府狀態(tài)的第二個相互關聯(lián)的概念是自助。在國際關系中，國家只能通過自助實現(xiàn)自己的安全。這就意味著每一個國家都有追求其外交政策的權利，因為其認為這樣做是適合的。因而，現(xiàn)實主義理論主要關注的是“高度政治”問題，例如戰(zhàn)爭、和平。經(jīng)濟或其他目標服從于整體的國家生存利益。而觀念、規(guī)范或價值觀對國際關系不會產(chǎn)生影響。從這個角度來看，難民問題依賴于國家主權，包括對其領土和人口的控制。對于現(xiàn)實主義者來說，如果一個國家不能理性地控制移民人口的流動，移居外國和移民入境都將成為一個安全威脅。從現(xiàn)實主義的角度來看，不受控制的移民不僅破壞了一個國家在自有領土上的主權，并且會威脅其社會經(jīng)濟和政治結構。因此，大規(guī)模的難民流動可能會嚴重影響流出和流入國之間的關系，并且最終對和平構成威脅。

（二）理想主義觀點：個人的首要任務

國家關系中的自由主義思潮起源于16世紀初的各種哲學和神學寫作，之后，自由主義標簽被用于各種研究和場合，根據(jù)自由主義思想中的康德傳統(tǒng)，本文討論的重點是其中的“理想主義”標簽。

根據(jù)康德的思想，從現(xiàn)實主義看來，國際體系分析中的核心單元不是國家，個人被看作是一個普遍的“人類社會”中的一部分。根據(jù)這種觀點，國家只履行保障其人民權利的最低限度的作用，主權不是國家，而是個人。國家的目的并不是為了追求具體的國家利益，而是促進普世價值的實現(xiàn)。在“世界公民觀念之下的普遍歷史觀念”下，康德提出了國家制度的一個重大的結構性改革，即通過引入一個集中的權力，負責確定和執(zhí)行超越國家本身之上的法律。這將防止獨立主權操縱個人權利，并且允許通過“一個聯(lián)合權力與統(tǒng)一法律管轄的決定”來捍衛(wèi)這種普世規(guī)范。因此，合作成為國際關系中的主導原則。人類不僅形成了一個權利共同體，而且還對保護這些權利負有共同的責任。康德提出的“普遍好客”原則（Universal Right of Hospitality）認為，“地球是人類共有的財產(chǎn)，本來就沒有任何人比別人有更多的權利可以在地球上的一塊地方生存……限制別人來到自己主權的領土之上也不符合國際社會的契約?！彪m然康德承認，陌生人并不擁有在另一個國家定居的權利，但他們有權接受款待以及不應該被拒之門外，或者被強制回到他們生命將受到威脅的地方。從這個角度來看，道德原則先于政治考慮：“人的權利必須是神圣的，然而，對于掌權者來說，可能必須作出偉大的犧牲?！?/p>

由此可見，如果從理想主義者的角度界定難民概念，這一概念將與現(xiàn)實主義的概念存在很大不同。理想主義者認為，難民指的是這樣一類人，即他們的基本權利受到了侵犯并且需要保護。這種觀點下的人權侵犯不是國家主權問題，但卻是國際社會共同關注的問題。因為人權是所有人類共有的，無論他們屬于哪個國家、哪種文化或群體，對他們的保護是共同的大眾利益訴求，以及和平實現(xiàn)的條件。因此，人權的保護是國際社會共同的責任。

根據(jù)這種人道主義相互依賴的概念，可以得出兩個結論。第一，國際社會有責任防止人權的侵犯和難民的產(chǎn)生。為此，各國應當通力合作，包括經(jīng)濟合作，并且，如果必要的話，進行人道主義干預，從而打擊產(chǎn)生難民的根本原因；第二，國際社會應當擔負起為難民提供保護的共同責任，這一責任限制了國家在其人口組成及進入其領土上的自由裁量權。從這個角度來看，基本權利優(yōu)于任何關于國家利益的政治考慮，也就是說，對他們的保護必須是神圣的。據(jù)此可以說，難民不是權力政治或競爭問題，而是全人類應該共同關心的問題，這就要求國家和個人之間的合作和團結。

由上可見，從現(xiàn)實主義和理想主義兩個視角出發(fā)，將難民保護和難民政策描述成為一個國家主權和人權的問題，雖然都是以抽象的方式提出來，但這兩種觀點都是基于當代關于難民問題的辯論，構成了難民問題研究和難民保護及難民政策制定的兩個極端，世界各國的難民接收政策也就不可避免地被置于這兩個極端之間。

各國制定難民政策的邏輯

由上文論述可見，在世界各國具體的實踐中，我們沒辦法具體判定一個國家的難民政策究竟是好的還是不好的，在兩個相互矛盾的極端標準之間，很難單純以“好與不好”“正義與非正義”的標準來判定一國的難民接收政策。因為，從維護一國國內(nèi)安全角度出發(fā)的限制性難民保護政策在另一國家看來，往往是不符合人權和人道主義原則的；而反之亦然，符合別國或者國際視野的人權和人道主義原則的開放和寬容的人道主義政策往往會對國家安全造成威脅。從世界各主要難民接收國的難民政策演變來看，各國的難民政策雖然有變遷，在兩個極端當中也常有搖擺，但往往還是遵循一定的邏輯。

（一） 難民政策制定首先服務和服從于國家利益。

國家利益就是滿足或能夠滿足國家以生存發(fā)展為基礎的需要并且對國家在整體上具有好處的事物?，F(xiàn)實主義代表摩根索曾對國家利益的概念提出明確的定義，他說，國家利益應當包括三個重要的方面：領土完整、國家主權和文化完整。他認為，在這三個方面中，最本質(zhì)的問題就是一個國家的生存問題，其余方面都是次要的問題。

從世界各重要難民接收國家的難民政策演變歷程可以看到，即使是從人道主義角度出發(fā)采取了相對寬容的難民接收政策的國家，也往往是平衡了國際利益的考慮，認為寬容的難民接收政策更有助于國家利益的實現(xiàn)。例如，敘利亞戰(zhàn)爭后，在難民接收中表現(xiàn)最突出的德國，在二戰(zhàn)之后一直都傾向于采用寬松的難民政策。其主要目的在于，洗滌二戰(zhàn)給德國留下的負面國際影響，通過接收難民，重塑德國“人道主義”國家的國際形象，在努力從戰(zhàn)爭創(chuàng)傷中復原、重振國家經(jīng)濟的同時重新獲得歐洲乃至世界國家的認可。這一努力確實也讓德國達到了其目的。自21世紀以來，德國一方面在經(jīng)濟上逐漸占據(jù)了歐洲最強國之席，另一方面又通過大量接收難民扛起了“歐洲人道主義”大旗，加強了自身話語權，并從政治經(jīng)濟各個領域塑造出了其歐盟領頭羊的形象。

而美國則相反。戰(zhàn)后美國曾堅持開放的難民移民政策，在全世界打造“美國夢”的國家形象，吸引了大批人才到美國，奠定了美國成為世界霸主的人才基礎。二戰(zhàn)后到冷戰(zhàn)結束后，美國仍然接收了大量難民，然而，美國難民政策名義上是從人道主義精神出發(fā)對難民提供庇護和救助，其本質(zhì)還是與意識形態(tài)不可分割。制定難民政策的核心實際上是為什么樣的人打開美國大門的問題。冷戰(zhàn)期間，美國難民政策的核心是為反對共產(chǎn)主義意識形態(tài)而服務的。利用難民的象征作用，通過接收來自共產(chǎn)主義陣營國家的難民來宣傳本國價值觀，打擊共產(chǎn)主義，是美國制定難民政策的核心考量。

（二）難民政策制定的兩個原則及其負相關關系

難民接收國制定難民政策主要遵循兩個原則：人道主義原則和國家安全原則。這兩個原則之間存在負相關關系。更多考慮人道主義原則者，就會在一定程度上放棄維護國家安全的考量，采用寬松的難民政策；更多考慮國家安全原則者，則無法兼顧人道主義，采用嚴苛的難民政策，將更多難民拒之門外。而目前的趨勢是，往往一個國家在本國內(nèi)采用更加嚴格的難民政策，卻希望其他國家更多承擔接收難民的責任。

比如人道主義下的德國難民政策所引發(fā)的國家安全問題，確實存在且不應忽視。根據(jù)德國伊弗經(jīng)濟研究所提供的數(shù)據(jù)，2015年德國政府難民接收費用達到了226億美元。高額的難民支出不僅使政府負擔沉重，還引起了德國民眾的不滿。然而，經(jīng)濟問題僅是其中之一，更多的政治社會問題，如：中產(chǎn)階級“排外”情緒膨脹，極右翼勢力擴張；文化融合進程緩慢，多元文化沖突嚴重；政治生態(tài)分裂，左右翼對峙激化等已成為德國國家安全的隱患。

而“9·11”之后的美國卻正好相反，在本土遭受恐怖襲擊后美國將國內(nèi)安全置于首位，并制定了嚴苛的難民接收政策。2011年敘利亞難民危機爆發(fā)以來，美國一直以保護美國人的安全為由，拒絕接納更多的難民，這種只注重本國國家利益而放棄人道主義關切的做法，違背了人權普適原則。而與此同時，美國卻一直呼吁其他國家努力解決難民問題。

探索新的難民解決方式

目前，各國處理難民問題主要有三種方式：遣返、救濟和重新安置。從當前難民問題解決的情況來看，這三種方式都難以很好地解決難民問題。特別是隨著全球性的難民人數(shù)越來越多，各國政府接收和救助難民的意愿逐漸下降，現(xiàn)有的難民救助體系已經(jīng)不能滿足需要，它只是將難民救助問題看作是一個人道主義問題。當人們背井離鄉(xiāng)、穿越國境、到達接收國，接收國政府慣常的做法是為難民們提供衣食住行，滿足其基本的生活需要。但是這種做法只適合于滿足應急性的需求，長期來看，這會導致依賴情緒。

目前，超過一半的難民處于超過5年的“滯留”狀態(tài)，這些難民的平均“被流放”時間超過17年。絕大多數(shù)難民被安置在難民營中，沒有工作權和自由流動的權利。很多安置國家邊境緊閉，國際捐助者并不愿意捐助在難民營中的大量難民，難民一旦踏上尋求保護的道路，則危險重重。

在這種環(huán)境下，應該重新考慮難民的救助體系。目前的保守安置政策不可持續(xù)，它忽略了難民自身的技能、才華和熱情。大多數(shù)難民有能力且有潛力為安置國的經(jīng)濟發(fā)展貢獻自己的力量，他們并不愿意成為安置國的負擔。從世界范圍看，即使在最嚴酷的環(huán)境下，在難民營或者鄉(xiāng)村地區(qū)生活的難民也有能力參與經(jīng)濟活動，為自身和其他人創(chuàng)造機會。

聯(lián)合國難民署長期呼吁難民安置國轉(zhuǎn)變難民救助工作模式，倡導發(fā)揮難民的主觀能動性和創(chuàng)造力，鼓勵難民群體融入安置國的勞動力市場當中，徹底轉(zhuǎn)變單純提供生活必需品的難民安置方式。但是這樣的倡議長期得不到推行。為了更好地使難民自身成長變成現(xiàn)實，應該更好的地理解難民們的經(jīng)濟生活?？梢詮慕㈦y民經(jīng)濟著手，從市場手段出發(fā)，拋棄單一的、保守的難民政策，探索新的難民救助體系。

綜上所述，一國的難民政策關系到國家利益的實現(xiàn)，受人道主義原則和國家安全原則的雙重制約。目前各國的難民政策的主要趨勢還是收緊，以維護國家安全需要。把握這些原則，有助于我們分析我國面臨的難民問題，制定出有利于我國國家利益的難民政策。

（作者系中國中央黨校學習時報社一編室副主任、編輯；摘自《國際論壇》2017年第1期；原題為《從國際關系理論中的兩種范式視角看難民問題兩難困境》）