文/張乾友

作為一個(gè)公共管理問(wèn)題的心靈治理
——兼與劉太剛教授商榷

文/張乾友

自人際關(guān)系運(yùn)動(dòng)以來(lái)，“人的因素”成為組織管理中一個(gè)不容回避的問(wèn)題，也成為公共管理研究中的一個(gè)重要議題。尤其近幾十年來(lái)，由于片面強(qiáng)調(diào)客觀激勵(lì)手段的新公共管理改革造成了公共管理人員公共精神的失落，包括新公共服務(wù)理論、公共服務(wù)動(dòng)機(jī)理論、服務(wù)型政府理論等在內(nèi)的諸多理論都向公共管理實(shí)踐提出了心靈治理的問(wèn)題，要求對(duì)公共服務(wù)人員的心靈予以重視，甚至基于公共服務(wù)人員的心靈特征來(lái)改造和重建公共管理體系?！缎撵`治理：公共管理學(xué)的新邊疆——基于需求溢出理論和傳統(tǒng)中國(guó)心靈治理范式的分析》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《心靈》）中，將這樣一種關(guān)注發(fā)展到了一個(gè)新的階段。作者劉太剛教授不僅直接提出了“心靈治理”的概念，而且試圖通過(guò)這一概念來(lái)徹底刷新我們對(duì)公共管理實(shí)踐的認(rèn)識(shí)，改寫(xiě)公共管理學(xué)科的知識(shí)版圖。另一方面，該文無(wú)論是在對(duì)心靈治理是否一個(gè)公共管理問(wèn)題的論證還是在如何治理心靈問(wèn)題的闡述上都存在可商榷的地方，而對(duì)這些問(wèn)題的爭(zhēng)論將有助于我們加深對(duì)于公共管理性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。

心靈治理是否一個(gè)公共管理問(wèn)題

在現(xiàn)代觀念中，從私人性的失敗中尋找公共性的起源是一種常見(jiàn)的認(rèn)識(shí)路徑，且這種路徑往往具有還原論的特征，總是試圖將復(fù)雜的社會(huì)生活還原為某個(gè)單一的社會(huì)要素，再通過(guò)這一要素來(lái)理解私人性與公共性間的關(guān)系。比如，政治學(xué)習(xí)慣于把個(gè)體視為利益主體，而作為利益主體，每一個(gè)人都需要通過(guò)占用社會(huì)資源來(lái)促進(jìn)自己的利益，當(dāng)這種占用與其他人的占用行為產(chǎn)生沖突時(shí)，就可能使沖突各方都無(wú)法實(shí)現(xiàn)自己的利益，于是，為了保護(hù)自己的利益，他們就需要通過(guò)某種方式確定社會(huì)的公共利益，并通過(guò)政府對(duì)公共利益的供給來(lái)保障每一個(gè)人的私人利益。又如，倫理學(xué)傾向于把個(gè)體視為責(zé)任主體，而作為責(zé)任主體，每一個(gè)人都對(duì)自己的生活負(fù)有責(zé)任，但當(dāng)無(wú)論何種原因?qū)е履承┤藳](méi)有辦法對(duì)自己的生活承擔(dān)責(zé)任，其他人則還有余力去承擔(dān)額外的責(zé)任時(shí)，如果社會(huì)要成為一個(gè)道德共同體，前者的生活就成了后者的剩余責(zé)任，而這種剩余責(zé)任就是公共責(zé)任，社會(huì)則需要通過(guò)政府來(lái)更有效地分配和承擔(dān)這一責(zé)任。需要指出的是，倫理學(xué)對(duì)于責(zé)任的探討往往是與需求尤其基本需求聯(lián)系在一起的，即每一個(gè)人都對(duì)自己的需求負(fù)責(zé)，同時(shí)也對(duì)其他人的基本需求負(fù)責(zé)，因而，只有當(dāng)某些人的基本需求發(fā)生了溢出時(shí)才會(huì)產(chǎn)生公共責(zé)任，才需要通過(guò)政府來(lái)分配和承擔(dān)這一責(zé)任。

比較而言，利益具有行動(dòng)意味，當(dāng)我們說(shuō)某個(gè)人在某件事中存在利益時(shí)，通常意味著他會(huì)采取某些行動(dòng)來(lái)影響這件事的進(jìn)行，來(lái)保護(hù)和促進(jìn)自己的利益。而要這么做，他必須具備基本的行動(dòng)能力。所以，從利益視角出發(fā)，政治學(xué)向我們描繪的是一個(gè)行動(dòng)者的世界，這些行動(dòng)者都有著自己的利益訴求，也都有能力采取行動(dòng)來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。另一方面，利益具有排他性，當(dāng)我們說(shuō)某個(gè)人在某件事中存在利益時(shí)，也意味著，要實(shí)現(xiàn)自己的利益，他就必須排他性地占用與這件事相關(guān)的某種或某些資源，而當(dāng)某兩個(gè)人在同一件事中都存在利益時(shí)，他們就在對(duì)某種或某些資源的占用上產(chǎn)生了沖突。要維護(hù)自己的利益，他們就必須通過(guò)行動(dòng)來(lái)解決沖突。所以，在政治學(xué)的視野中，行動(dòng)者的世界也是一個(gè)沖突的世界，在這個(gè)世界中，公共利益是解決沖突的一種方案。就此而言，利益視角為我們提供了一種關(guān)于私人性與公共性關(guān)系的解釋?zhuān)谶@種解釋中，銜接私人性與公共性的是沖突，政治就是尋找沖突解決方案的行為與過(guò)程，政府的工作則是通過(guò)執(zhí)行方案來(lái)實(shí)際地解決沖突。

另一方面，需求意味著依賴(lài)性，而責(zé)任正是產(chǎn)生于依賴(lài)關(guān)系。在現(xiàn)代觀念中，我們認(rèn)為每一個(gè)人都是一個(gè)自主的道德主體，而他具有自主性的標(biāo)志就是他對(duì)自己的需求負(fù)有完全責(zé)任，并會(huì)通過(guò)實(shí)踐中的努力來(lái)履行滿(mǎn)足自身需求的責(zé)任。而且，如果每個(gè)人都擁有實(shí)踐其自主性的完全能力，那每一個(gè)人就都是且僅僅是自我依賴(lài)的，結(jié)果，每一個(gè)人就都只需要對(duì)自己負(fù)責(zé)，而不會(huì)產(chǎn)生公共責(zé)任。但在現(xiàn)實(shí)中，這種情況是不可能的，原子化的現(xiàn)代人之所以仍然要結(jié)成社會(huì)，就是因?yàn)槲覀冸m然都是自主的道德主體，但我們自主狀態(tài)的獲得又都依賴(lài)于其他人的行為，依賴(lài)于其他人對(duì)滿(mǎn)足我們需求的責(zé)任的分擔(dān)。并且，無(wú)論一個(gè)人有著多強(qiáng)的自主能力，最終，他都會(huì)發(fā)現(xiàn)在某些需求的滿(mǎn)足上自己仍然依賴(lài)于其他人。

然而，我們不可能對(duì)其他人的所有需求承擔(dān)責(zé)任，也不能要求其他人滿(mǎn)足我們的所有需求，否則就可能縱容人們的依賴(lài)性，甚至使他們失去自主的能力。要維護(hù)現(xiàn)代個(gè)體作為依賴(lài)性的自主主體的地位，我們需要為對(duì)他人的責(zé)任確立某個(gè)限度，根據(jù)基本需求理論的觀點(diǎn)，這個(gè)限度就是基本需求，即滿(mǎn)足每個(gè)人的基本需求——那些無(wú)法得到滿(mǎn)足就將使個(gè)體陷入脆弱狀態(tài)的需求——是所有人的無(wú)條件責(zé)任，而政府則是確保這一責(zé)任得到履行的一種機(jī)制?？梢?jiàn)，需求視角關(guān)注的是人的脆弱性，而這種脆弱性就構(gòu)成了私人性與公共性間的轉(zhuǎn)化機(jī)制，其轉(zhuǎn)化的結(jié)果則是，政府需要通過(guò)保障所有人基本需求的滿(mǎn)足來(lái)將每個(gè)人的脆弱性降到一個(gè)合理的水平，并不斷提高基本需求的標(biāo)準(zhǔn)，直至消除每個(gè)人的脆弱性。這是對(duì)政府角色的一種倫理解釋?zhuān)渌赶虻膭t是福利國(guó)家的實(shí)踐安排。

在某種意義上，政治學(xué)是把公共性理解為一種沖突解決機(jī)制，倫理學(xué)則是把公共性理解為一種困難互助機(jī)制，這兩種理解都是與公共管理的學(xué)科傳統(tǒng)不符的。今天，在批評(píng)政治—行政二分誤導(dǎo)了人們對(duì)于治理過(guò)程的認(rèn)識(shí)時(shí)，人們往往忽視了這一原則的歷史貢獻(xiàn)，即它讓人們得以擺脫政治學(xué)對(duì)于治理問(wèn)題的沖突式理解，而把人們的注意力轉(zhuǎn)移到了治理問(wèn)題中合作性的方面上來(lái)。從公共管理的學(xué)科視角來(lái)看，社會(huì)是一個(gè)合作體系，公共管理則是對(duì)這一合作體系的維護(hù)。由此出發(fā)，我們可以提出關(guān)于公共性的合作式理解，這就是：每個(gè)人都有自己的目標(biāo)，同時(shí)，所有人都不擁有實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的全部手段，于是，所有人就都處在了一種相互依賴(lài)之中，都依賴(lài)于其他人扮演起作為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)之手段的角色來(lái)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。由此，目標(biāo)與手段的不對(duì)稱(chēng)分布就構(gòu)成了社會(huì)合作的必要性，而公共性在形式上就表現(xiàn)為社會(huì)的合作體系，這種公共性要得到實(shí)現(xiàn)，就需要以政府為代表的公共管理主體通過(guò)公共管理活動(dòng)來(lái)維護(hù)社會(huì)的合作體系。

這種理解之所以是合作式的，一方面是因?yàn)樗⒃诓煌鐣?huì)成員間的分工而不是每個(gè)人的脆弱性的基礎(chǔ)上，從而確認(rèn)了每個(gè)人作為合作貢獻(xiàn)者的地位；另一方面是因?yàn)樗怂猩鐣?huì)成員不斷尋求更高目標(biāo)的進(jìn)步意涵，而不像在互助式的福利國(guó)家中那樣，人們只是在通過(guò)對(duì)已有資源的再分配來(lái)解決某些短缺性的問(wèn)題。在這里，心靈問(wèn)題之所以重要，是因?yàn)楹献黧w系的有機(jī)運(yùn)行需要每個(gè)人都具有某種服務(wù)意識(shí)，即主動(dòng)扮演實(shí)現(xiàn)他人之目標(biāo)的手段的意識(shí)，而如果服務(wù)意識(shí)不彰，就意味著政府需要訴諸一些強(qiáng)制性的手段，動(dòng)用許多物質(zhì)資源來(lái)確保每個(gè)人都在必要的時(shí)候扮演作為手段的角色。由此，心靈治理就作為培育服務(wù)意識(shí)、讓人們主動(dòng)扮演作為實(shí)現(xiàn)他人目標(biāo)之手段的角色進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)合作的一種非物質(zhì)化的機(jī)制，而被證明為了一個(gè)公共管理問(wèn)題。

心靈治理的范圍與方式

在公共管理研究中，心靈問(wèn)題很重要，這不僅是因?yàn)楣步M織成員的心靈特征與心靈狀態(tài)會(huì)影響到狹義上的組織績(jī)效，更因?yàn)楣步M織成員的心靈特征與心靈狀態(tài)會(huì)影響到政府存在的合法性。如果說(shuō)市場(chǎng)的功能在于促進(jìn)市場(chǎng)主體的道德自主性的話(huà)，政府的功能則在于促進(jìn)社會(huì)作為一個(gè)共同體的道德自主性。如果說(shuō)市場(chǎng)主體的道德自主性表現(xiàn)為他們能夠形成自己的需求，并通過(guò)市場(chǎng)行為來(lái)滿(mǎn)足自己的需求的話(huà)，社會(huì)作為一個(gè)共同體的道德自主性則表現(xiàn)為它能夠形成各種公共目標(biāo)，并通過(guò)以政府為代表的公共管理主體的公共管理活動(dòng)來(lái)建立和維護(hù)社會(huì)的合作體系，進(jìn)而讓社會(huì)成員在這一體系中開(kāi)展合作的行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。在這里，之所以根據(jù)公共目標(biāo)而不是公共需求來(lái)理解社會(huì)作為一個(gè)共同體的道德自主性，是因?yàn)樾枨筮@一概念所蘊(yùn)含的生物性特征過(guò)于強(qiáng)烈。從社會(huì)層面看，雖然人類(lèi)社會(huì)化的過(guò)程本身包含了以“抱團(tuán)取暖”的方式來(lái)滿(mǎn)足某些共同需求的階段，但在各個(gè)社會(huì)能作為一個(gè)個(gè)共同體尤其是政治共同體而存在之后，可以認(rèn)為，所有共同行動(dòng)尤其政治行動(dòng)都是以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而非滿(mǎn)足需求為導(dǎo)向。從以需求為導(dǎo)向到以目標(biāo)為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變反映了人走出自然狀態(tài)的過(guò)程，也構(gòu)成了廣義上的政治文明的基本標(biāo)志。

以政府為代表的公共管理主體的合法性在于促進(jìn)各種公共目標(biāo)，而這將包括幾方面的內(nèi)容。

首先是要幫助形成公共目標(biāo)。作為社會(huì)主體，每一個(gè)人都有自己的目標(biāo)，而作為多元社會(huì)的標(biāo)志，這些目標(biāo)往往相互不一。從公共管理的學(xué)科視角出發(fā)，個(gè)體在目標(biāo)上的差異構(gòu)成了合作的前提，而以政府為代表的公共管理主體則需要促進(jìn)人們形成公共目標(biāo)，進(jìn)而在這一目標(biāo)之下開(kāi)展合作。在這里，無(wú)論我們?nèi)绾卫斫獾降姿饺四繕?biāo)之間的何種結(jié)合狀態(tài)才能被視為公共目標(biāo)，這種結(jié)合或轉(zhuǎn)化一定需要某些程序，這些程序?qū)?duì)所有私人目標(biāo)做出篩選和組合，使最終得出的公共目標(biāo)能在盡可能大的程度上包容盡可能多的私人目標(biāo)。對(duì)這些程序的供給就是通常所說(shuō)的制度供給，它是以政府為代表的公共管理主體最重要的常規(guī)職能，其結(jié)果則是以制度的形式為所有社會(huì)主體提供了一個(gè)合作行動(dòng)的框架。進(jìn)一步，在通過(guò)制度供給幫助社會(huì)形成了公共目標(biāo)和達(dá)成這一目標(biāo)的行動(dòng)框架的基礎(chǔ)上，以政府為代表的公共管理主體還需要為合作行動(dòng)找到必要的資源，并有效地運(yùn)用這些資源來(lái)促進(jìn)社會(huì)公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在這一過(guò)程中，公共管理人員的心靈特征與心靈狀態(tài)是有作用的。這種作用一方面表現(xiàn)在公共目標(biāo)的形成階段，即由于程序可能存在缺陷，某些本應(yīng)被包容進(jìn)公共目標(biāo)的私人目標(biāo)事實(shí)上被排除在了公共目標(biāo)之外，在這種時(shí)候，我們往往希望公共管理人員具有額外的關(guān)懷意識(shí)，雖然他們并不能也不應(yīng)改變已經(jīng)形成的公共目標(biāo)，卻可以在被允許的裁量范圍內(nèi)對(duì)這些私人目標(biāo)予以必要的照顧。這種照顧可能是偏狹的，但只要沒(méi)有超出合理的限度，就不被視為對(duì)公共性的背離。公共管理人員心靈特征與心靈狀態(tài)的作用也表現(xiàn)在合作行動(dòng)的開(kāi)展階段，在這里，公共管理人員是作為公共組織的一員而存在的，其心靈特征與心靈狀態(tài)對(duì)組織行為和組織績(jī)效的影響也是組織理論尤其組織行為學(xué)的經(jīng)典研究議題。但無(wú)論如何，似乎并沒(méi)有哪一種公共管理理論主張對(duì)非公共管理人員的社會(huì)主體開(kāi)展心靈治理。其原因在于，社會(huì)作為一個(gè)共同體的道德自主性依賴(lài)于個(gè)體的道德自主性，即只有當(dāng)每個(gè)人都能自主地決定其所欲實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)時(shí)，通過(guò)公共管理過(guò)程所形成的公共目標(biāo)才可能的確具有公共性。

如前所述，公共管理的一大職能是通過(guò)制度供給來(lái)幫助形成公共目標(biāo)。在這里，根據(jù)早期民主理論的解釋?zhuān)瑐€(gè)體有決定其私人目標(biāo)的自由。但根據(jù)當(dāng)代民主理論的解釋?zhuān)瑐€(gè)體決定其私人目標(biāo)的自由并不是絕對(duì)的，這種自由也需要受到合法性原則的約束，即個(gè)體并無(wú)自由決定追求任何私人目標(biāo)，而只有自由決定追求合法的私人目標(biāo)，否則，如果任何私人目標(biāo)都可進(jìn)入公共管理過(guò)程，結(jié)果將是公共管理的超荷。在實(shí)踐中，如果公共管理所面對(duì)的所有私人目標(biāo)都是任意的，如果所有人都僅僅從自己的立場(chǎng)出發(fā)來(lái)確定目標(biāo)，那么，無(wú)論制度供給多么完善，所得出的公共目標(biāo)都不可能具有充分的包容性，結(jié)果，公共管理所欲維護(hù)的社會(huì)合作體系也將重新變成政治沖突的場(chǎng)域。為了避免這一后果，當(dāng)代民主理論提出了講理（reasonable）公民的概念，要求每一個(gè)人在確定自己的目標(biāo)時(shí)不僅僅考慮自己的立場(chǎng)，也考慮其他人的立場(chǎng)。只有當(dāng)一個(gè)人是從講理公民的立場(chǎng)出發(fā)確定自己的目標(biāo)時(shí)，他的私人目標(biāo)才具有進(jìn)入公共領(lǐng)域的合法性。顯然，這是對(duì)普通社會(huì)成員的一種心靈要求，在這種要求有助于形成公共目標(biāo)的意義上，它是必要的，在多元社會(huì)中人們固執(zhí)己見(jiàn)的傾向日益增加著公共目標(biāo)形成困難的現(xiàn)實(shí)下，它還是十分緊迫的。而要把這種要求付諸實(shí)踐，就需要以政府為代表的公共管理主體承擔(dān)某種心靈治理的職能，以講理公民而非僅僅考慮自身立場(chǎng)的理性公民為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)培育社會(huì)成員。

普通社會(huì)成員需要得到心靈治理的第二方面理由，源于所有社會(huì)成員互為手段的特殊關(guān)系。當(dāng)一個(gè)人充當(dāng)了另一個(gè)人實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的手段而后者拒絕作為實(shí)現(xiàn)前者目標(biāo)的手段時(shí)，社會(huì)中就出現(xiàn)了搭便車(chē)的行為，這種行為普遍到一定程度就會(huì)導(dǎo)致合作體系的瓦解。為了維護(hù)社會(huì)的合作體系，以政府為代表的公共管理主體需要采取一些措施來(lái)避免搭便車(chē)的現(xiàn)象。但這些措施的成本非常高昂，如果措施不得當(dāng)，反而可能阻礙社會(huì)合作。在這種條件下，公共管理主體也需要采取一些心靈治理的措施來(lái)培育社會(huì)成員的服務(wù)意識(shí)，即主動(dòng)承擔(dān)作為實(shí)現(xiàn)其他人目標(biāo)之手段的角色的意識(shí)。服務(wù)意識(shí)是社會(huì)合作的潤(rùn)滑劑，如果公共管理主體能夠有效地培育社會(huì)成員的服務(wù)意識(shí)，將對(duì)社會(huì)合作起到極大的促進(jìn)作用。

可見(jiàn)，普通社會(huì)成員的心靈也需要得到治理，一方面是為了培育講理公民從而促進(jìn)公共目標(biāo)的形成，另一方面是為了培育服務(wù)意識(shí)從而促進(jìn)合作行動(dòng)的開(kāi)展。那么，公共管理主體應(yīng)當(dāng)如何開(kāi)展心靈治理呢？

在本文看來(lái)，公共管理主體的心靈治理職能主要是一種信息職能。如果說(shuō)理性公民的問(wèn)題在于他們僅僅從自己的立場(chǎng)出發(fā)考慮問(wèn)題的話(huà)，要培育講理公民，公共管理主體就需要把所有人的立場(chǎng)都呈現(xiàn)在每一個(gè)人面前，并保證每一個(gè)人都無(wú)法無(wú)視其他人的立場(chǎng)。這一點(diǎn)在今天的公共生活中非常重要，因?yàn)榻裉斓脑S多社會(huì)沖突與政治沖突都是由于許多社會(huì)群體有意無(wú)視社會(huì)中還存在其他群體，而且這些群體有著與自身不同的立場(chǎng)，只有在這種選擇性失明的條件下，人們才能心安理得地做一個(gè)理性人。而當(dāng)公共管理主體將他們?cè)噲D無(wú)視的信息充分地呈現(xiàn)在他們面前時(shí)，我們將很難想象他們還能繼續(xù)心安理得地做一個(gè)只考慮自身立場(chǎng)的理性人。

同樣，培育服務(wù)意識(shí)也不是讓公共管理主體直接告訴每個(gè)社會(huì)成員“其他人的目標(biāo)比你的目標(biāo)更重要”，而是要求公共管理主體提供充分的信息，使每一個(gè)人都充分認(rèn)識(shí)到其他人依賴(lài)于自己、自己也同樣地依賴(lài)于其他人的事實(shí)，進(jìn)而，基于這些信息，每個(gè)人就都更可能產(chǎn)生服務(wù)的傾向。在本文看來(lái)，作為自主的道德主體，每一個(gè)人的心靈本身都是不受干預(yù)的，但由于每一個(gè)人通過(guò)自己的心靈所做出的判斷會(huì)影響到其他人的道德自主性和社會(huì)作為一個(gè)共同體的道德自主性，因而每一個(gè)人運(yùn)用自己心靈的判斷過(guò)程都需要受到干預(yù)。又由于這種判斷的基礎(chǔ)是信息，因而公共管理主體就可以通過(guò)提供充分的信息來(lái)幫助每個(gè)社會(huì)成員做出更符合公共目標(biāo)的判斷。這才是心靈治理作為一種公共管理職能的恰當(dāng)履行方式。

（作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授；摘自《中國(guó)行政管理》2017年第2期；原題為《如何理解作為一個(gè)公共管理問(wèn)題的心靈治理——兼與劉太剛教授商榷》）