文/曹海軍 霍偉樺

封閉社區(qū)治理：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐

文/曹海軍 霍偉樺

在20世紀(jì)最后20余年里，封閉社區(qū)逐漸成為在全球范圍內(nèi)流行的居住空間模式。它不僅廣泛出現(xiàn)在北美洲的美國(guó)、加拿大，西歐的英國(guó)和大洋洲的澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家；也出現(xiàn)在拉丁美洲的阿根廷、巴西，非洲的南非，東南亞的印度、菲律賓和印度尼西亞等發(fā)展中國(guó)家，以及東亞的韓國(guó)和日本。同樣，封閉社區(qū)在中國(guó)也是相當(dāng)流行的。在我國(guó)社區(qū)建設(shè)的背景下，封閉社區(qū)作為一種獨(dú)特的社區(qū)類型，在基層政權(quán)建設(shè)、基層治理和社會(huì)公共服務(wù)等制度供給方面發(fā)揮著巨大的作用，成為中國(guó)基層治理和社會(huì)治理的基本單元。

國(guó)外封閉社區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)：起源、類型與研究現(xiàn)狀

（一） 封閉社區(qū)的現(xiàn)代起源

19世紀(jì)末，為應(yīng)對(duì)城市快速工業(yè)化并針對(duì)富人群體而開(kāi)發(fā)的高檔住宅，如位于美國(guó)紐約的塔克西多公園和圣路易斯的私人街道可以被視為現(xiàn)代封閉社區(qū)的雛形。二戰(zhàn)以后的六七十年代，一種帶有明顯封閉結(jié)構(gòu)特征的住區(qū)模式首先在富有群體和關(guān)注隱私的名人圈子里流行起來(lái)。隨著社會(huì)發(fā)展，最終演變成今天的封閉社區(qū)。

根據(jù)埃文·麥肯齊的研究，封閉社區(qū)起源于住宅私有化，私有化住區(qū)通常也被稱為共同利益開(kāi)發(fā)項(xiàng)目（CIDs）或共同管理社區(qū)（CICs），這是美國(guó)住房的主導(dǎo)形式。根據(jù)不同類型的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬，即個(gè)人財(cái)產(chǎn)（土地、別墅或公寓等）與公共財(cái)產(chǎn)（街道開(kāi)放空間、公共設(shè)施等）的所有權(quán)，CIDs或CICs可以被劃分為三種類型：第一，共有公寓（或稱為共管公寓）；第二，合作式住宅（或稱為眾籌住宅）；第三，統(tǒng)籌社區(qū)。

在上述三種分類的基礎(chǔ)上，CIDs或CICs分別形成了性質(zhì)不同的社區(qū)（業(yè)主）委員會(huì)作為社區(qū)自治的管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，由于每個(gè)社區(qū)的差異較大，在公共服務(wù)的種類和承擔(dān)主體之間不可避免地存在著政策差異。麥肯齊指出CIDs或CICs具有以下五個(gè)共同特征：共同所有權(quán)、私有土地使用管制、私性政府、總體規(guī)劃和安保措施。

（二） 封閉社區(qū)的定義與類型劃分

美國(guó)社會(huì)學(xué)家布萊克利和斯奈德認(rèn)為，封閉社區(qū)就是“受限進(jìn)入的，公共空間通常被私人化了的居民區(qū)”。在概念界定的基礎(chǔ)上，他們第一次對(duì)封閉社區(qū)做了經(jīng)典的類型學(xué)劃分：在生活型社區(qū)內(nèi)，共享的公共空間和文娛場(chǎng)所已經(jīng)變得私人化，對(duì)它們的管理更多的是作為社會(huì)要求而不是安全考慮。這些社區(qū)反映了“互相排斥的而不是相互包融的共有價(jià)值”。相比之下，名望型社區(qū)可能會(huì)缺少生活型社區(qū)共享的便利設(shè)施。設(shè)置大門(mén)的唯一目的就是凸顯居住者的身份并且提高和保護(hù)社區(qū)內(nèi)居民的形象和財(cái)產(chǎn)。第三類是安全地帶型社區(qū)，居民提出安裝大門(mén)和路障來(lái)保護(hù)社區(qū)避免受到真正或潛在的威脅。盡管這三類封閉社區(qū)本質(zhì)上是理想狀態(tài)的劃分，但實(shí)際上它們的區(qū)別和特點(diǎn)經(jīng)常有重疊的部分。

誠(chéng)然，由于各國(guó)的歷史條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等的發(fā)展差異，研究者們各自從不同的學(xué)科背景和研究角度出發(fā)，對(duì)封閉社區(qū)形態(tài)和模式的研究并沒(méi)有得出一致結(jié)論。

（三） 研究現(xiàn)狀

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，不同領(lǐng)域的學(xué)者分別從社會(huì)學(xué)、建筑學(xué)、人文地理、城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)等不同學(xué)科和角度進(jìn)行研究。關(guān)于封閉社區(qū)的研究范圍也從概念、分類和特征，發(fā)展和形成機(jī)制，以及影響評(píng)價(jià)等內(nèi)容，逐步拓展到從城市規(guī)劃、社會(huì)建設(shè)，乃至國(guó)家基層政權(quán)建構(gòu)的角度探索其發(fā)展規(guī)律及影響，并從政府的作用、規(guī)劃的應(yīng)對(duì)、市場(chǎng)的引導(dǎo)、社區(qū)建設(shè)等層面研究探討治理策略。在這一過(guò)程中，政治學(xué)和公共管理學(xué)等學(xué)科的作用和影響日益顯現(xiàn)。

目前，西方學(xué)術(shù)界對(duì)封閉社區(qū)的研究主要集中在以下幾個(gè)議題：（1）封閉社區(qū)的形成和發(fā)展機(jī)制：形成了以全球化與后福特主義、新自由主義公共政策、公共選擇與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)隔離與社會(huì)沖突、文化（權(quán)力）與空間為代表的從全球到地方的五種理論研究范式；并由此衍生出一些次級(jí)議題，例如安全感與安全性分析、認(rèn)同感問(wèn)題、“純化”問(wèn)題，等等。（2）封閉社區(qū)的治理模式與配套措施：“草根民主”與公民社會(huì)發(fā)育，城市政府與私性政府的關(guān)系，社區(qū)自治與政府管理的問(wèn)題，等等。（3）封閉社區(qū)與城市空間互動(dòng)機(jī)制：公共空間私有化和碎片化的問(wèn)題，社會(huì)隔離與公平性的問(wèn)題，階級(jí)（階層）和社會(huì)整合的問(wèn)題，民族（種族）融合與隔離的問(wèn)題，空間隔離與排斥效應(yīng)及其治理對(duì)策，等等。（4）世界各國(guó)封閉社區(qū)的共性與特性（全球響應(yīng)與本土特征），以及其他議題。在案例研究的探索過(guò)程中，研究者區(qū)分了封閉社區(qū)發(fā)展的三種路徑：自發(fā)推動(dòng)的社民路徑（以歐美為代表）、資本驅(qū)動(dòng)的市場(chǎng)路徑（以拉美為代表）以及自上而下的權(quán)力路徑（以中國(guó)為代表）。

中國(guó)式封閉小區(qū)的治理實(shí)踐：起源、演化與機(jī)制

（一） 舶來(lái)物還是歷史傳承？

20世紀(jì)50年代初，由于新中國(guó)缺乏住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，于是在蘇聯(lián)專家的指導(dǎo)下，單位以“大院”的形式成為城市空間結(jié)構(gòu)中的基本單元，同時(shí)成為一種內(nèi)向、自足的集體生產(chǎn)和生活統(tǒng)一體空間。單位本身作為國(guó)家的一種基層組織，代表國(guó)家進(jìn)行資源的再分配與人員的管理，是地方政府進(jìn)行社會(huì)控制和社會(huì)整合的主要機(jī)制。

吊詭的是，城市規(guī)劃學(xué)的研究者把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的單位和改革開(kāi)放以后出現(xiàn)的封閉小區(qū)同時(shí)看作是封建殘余和“圍墻”情結(jié)的產(chǎn)物，幾乎是一邊倒地把形成原因歸結(jié)為傳統(tǒng)的儒家倫理或者是封建帝王統(tǒng)治的文化基因。事實(shí)上，1950年代初期修建的大多數(shù)單位一開(kāi)始并沒(méi)有圍墻；并且，在圍墻出現(xiàn)后，政府也一度發(fā)文禁止。“在住房改革啟動(dòng)之初建成的第一批商品房比如深圳的蓮花小區(qū)是沒(méi)有圍墻與柵欄的”。因此，單位與封閉小區(qū)的“圍墻”不是封建社會(huì)的殘余，封閉小區(qū)也談不上是單位大院思維模式的延續(xù)。作為空間形式存在的單位與封閉小區(qū)，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下城市治理體系的基本單元，反映的是中國(guó)城市組織和社會(huì)秩序的變化以及中國(guó)社會(huì)基層治理的制度變遷。

（二） 概念梳理與實(shí)踐演化

中國(guó)語(yǔ)境下的小區(qū)概念是指城市規(guī)劃的居住小區(qū)或住宅小區(qū)。改革開(kāi)放以前，國(guó)家通過(guò)單位—街居制的實(shí)施對(duì)城市全體社會(huì)成員進(jìn)行控制和整合，達(dá)到鞏固政權(quán)和控制社會(huì)的目的。改革開(kāi)放以來(lái)，街居制職能超載、職責(zé)不清、職權(quán)有限的制度設(shè)計(jì)使得街道—居委會(huì)無(wú)法為國(guó)家和社會(huì)提供穩(wěn)定的治理秩序和公共服務(wù)，于是黨和政府繼而大力推行社區(qū)建設(shè)，社區(qū)制成為繼街居制之后正在形成的一種基層治理結(jié)構(gòu)。

本文所探討的中國(guó)式封閉社區(qū)是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)新建的，并且由物業(yè)管理公司（在最寬泛和普遍意義上）實(shí)行門(mén)禁式管理的私人商品房居住小區(qū)。

（三） 中國(guó)式封閉社區(qū)形成的動(dòng)力機(jī)制

1. 中國(guó)政府的行動(dòng)策略與政策規(guī)制

在住房制度和戶籍制度改革的雙重作用下，社會(huì)成員由于獲取社會(huì)資源的能力與機(jī)會(huì)不同而形成社會(huì)階層化，這構(gòu)成了城市社區(qū)階層化的前提。城市社區(qū)階層化是人們依據(jù)自身經(jīng)濟(jì)收入、居住需求、文化品位、住宅市場(chǎng)信息等選擇不同社區(qū)，形成同一社區(qū)相同或相近階層集中居住的自然流動(dòng)過(guò)程。不同階層在對(duì)城市空間資源的競(jìng)爭(zhēng)與占有過(guò)程中通過(guò)商品房市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)了“階層過(guò)濾”，并且由于封閉小區(qū)的形式加劇了空間分異、居住隔離和社會(huì)分化的程度，形成了所謂的“內(nèi)部均質(zhì)、外部差異”。從這個(gè)角度來(lái)講，封閉小區(qū)延續(xù)發(fā)揮了單位制的社會(huì)管理與控制功能，并在一定程度上為整合不斷涌現(xiàn)的新階層提供了便利條件。

除了上述原因以外，封閉小區(qū)的興起也受到了政府政策的直接刺激影響。20世紀(jì)90年代，針對(duì)住區(qū)刑事案件頻發(fā)，在公安部的倡議下，“各地治保會(huì)對(duì)已建住區(qū)采取封堵路口、建圍墻、修柵欄和設(shè)傳達(dá)室等措施，在住區(qū)建立門(mén)禁制度”。

隨后，原建設(shè)部印發(fā)的《全國(guó)優(yōu)秀管理住宅小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》、原建設(shè)部房地產(chǎn)業(yè)司印發(fā)的《全國(guó)城市物業(yè)管理優(yōu)秀大廈標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)分細(xì)則》、原建設(shè)部修訂的《全國(guó)物業(yè)管理示范住宅小區(qū)（大廈、工業(yè)區(qū)）標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)分細(xì)則》，以及原建設(shè)部、公安部和民政部聯(lián)合發(fā)文的《關(guān)于加強(qiáng)居民住宅區(qū)安全防范工作的協(xié)作配合切實(shí)保障居民居住安全的通知》等政府文件，不斷地提出和重申、加強(qiáng)與細(xì)化作為安保措施的居住小區(qū)封閉手段。這說(shuō)明政府在一定程度上是支持并提倡住宅小區(qū)的封閉管理模式的，其中對(duì)社會(huì)治安與穩(wěn)定因素的考慮是重要原因。在政府宏觀政策規(guī)制與微觀行動(dòng)策略引導(dǎo)的作用下，封閉小區(qū)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理與社會(huì)控制的功能。

2. 封閉社區(qū)增長(zhǎng)聯(lián)盟的市場(chǎng)邏輯

從地方政府的角度來(lái)看，政府在整理破碎化土地權(quán)屬、拆遷安置、地塊清理、土地出讓等過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。隨著住房短缺的問(wèn)題日益顯現(xiàn)，為了改變這一現(xiàn)狀，首先政府允許房地產(chǎn)公司和個(gè)人以注資的方式參與住宅建設(shè)；其次，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立的條件下，將公房私有化，已經(jīng)住在公房里的家庭被鼓勵(lì)以補(bǔ)貼價(jià)格買(mǎi)下他們所使用的公房，或者以市場(chǎng)價(jià)去購(gòu)買(mǎi)商品房；最后，1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)以后，房地產(chǎn)業(yè)被認(rèn)為是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)點(diǎn)，由此也促進(jìn)了住房分配制度的市場(chǎng)化和貨幣化改革。

土地管理與使用制度變遷是影響封閉小區(qū)產(chǎn)生的另一個(gè)重要原因。政府對(duì)土地制度進(jìn)行改革，將土地的使用權(quán)和所有權(quán)相分離，實(shí)行有償、有限期的使用制度。土地制度改革使城市新增土地和轉(zhuǎn)讓土地進(jìn)入了批租制的軌道，建立了城市用地自我約束機(jī)制和城市土地市場(chǎng)，在很大程度上緩解了城市建設(shè)資金短缺的問(wèn)題。

1993年分稅制實(shí)行以后，中央與地方的財(cái)政收入比例發(fā)生重大變化。地方政府逐漸意識(shí)到老城區(qū)危房改造項(xiàng)目的潛在利益，并且利用它作為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的“增長(zhǎng)機(jī)器”。從1996年開(kāi)始，地方政府建立了城市土地儲(chǔ)備制度，目標(biāo)在于調(diào)控城市各類建設(shè)用地的需求，確保政府能夠壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)。

地方政府為封閉小區(qū)的產(chǎn)生提供了成片待開(kāi)發(fā)土地作為物質(zhì)保障，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商則向地方政府支付高額的土地出讓金獲得土地的使用權(quán)。從房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的角度來(lái)看，在高額利潤(rùn)的刺激下，開(kāi)發(fā)商必然把建設(shè)投資集中在商品房項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)上，在向城市提供普通類型住房的同時(shí)，也大量開(kāi)發(fā)各類高標(biāo)準(zhǔn)商品房，因此也就獲得了建設(shè)封閉小區(qū)的主動(dòng)權(quán)和優(yōu)先權(quán)。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通過(guò)提高土地容積率和開(kāi)發(fā)高密度住宅，減少了邊際成本投入，獲得了高額利潤(rùn)，隨之再投資土地繼續(xù)獲利。

在地方政府行政權(quán)力的引導(dǎo)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商“理性”的市場(chǎng)行為合力作用下，他們彼此構(gòu)成了封閉社區(qū)增長(zhǎng)聯(lián)盟，也成為封閉社區(qū)的供給端和供給側(cè)。概言之，中國(guó)式封閉社區(qū)增長(zhǎng)聯(lián)盟的市場(chǎng)邏輯可以歸納為：住房市場(chǎng)化→土地管理與使用制度變遷→城市增長(zhǎng)聯(lián)盟形成→商品房開(kāi)發(fā)模式化→社會(huì)階層分化→居住隔離→分類管理→新型封閉小區(qū)管理模式形成。

3. 其他影響因素

住房制度改革實(shí)現(xiàn)了城市住房的私有化和商品化，中國(guó)家庭獲得了住房選擇和遷居自由。這一改革直接導(dǎo)致了城市住房分異，這種分異又集中體現(xiàn)在住房產(chǎn)權(quán)和住房消費(fèi)的差距上。

首先，住房產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致新的社會(huì)階層出現(xiàn)。持房率持續(xù)攀升導(dǎo)致了在住房產(chǎn)權(quán)上的分層，新的社會(huì)階層（有房階層，或稱為“有產(chǎn)者”）由此誕生。過(guò)去的住房差距主要體現(xiàn)在居住面積的不同，而現(xiàn)在住房產(chǎn)權(quán)上的差距則體現(xiàn)為，商品房和公房之間以及商品房?jī)?nèi)部的分異。

其次，市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致住房消費(fèi)的區(qū)間和差距被顯著拉大。收入逐漸成為決定家庭居住條件的主要因素。住房選擇、遷居流動(dòng)和逐漸成熟的住房市場(chǎng)促使中國(guó)家庭開(kāi)始在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和空間幾個(gè)方面得到篩選和分類，形成了不同階層之間的居住隔離（或階層隔離），最顯著的標(biāo)志就是以中產(chǎn)階級(jí)（或稱為中等收入群體）為主要成員居住的封閉社區(qū)逐漸出現(xiàn)。他們共同渴望一種高品質(zhì)和優(yōu)越的生活環(huán)境：對(duì)安全和舒適的追求、對(duì)犯罪和陌生人的憂慮、對(duì)政府的不信任、尋求私密性的烏托邦家園，這一切共同構(gòu)成了封閉社區(qū)的消費(fèi)端和需求側(cè)。

除了新興業(yè)主階層的需求以外，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在住宅項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的時(shí)候刻意標(biāo)榜“美國(guó)精神”，以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的生活為標(biāo)桿，宣揚(yáng)歐美高品質(zhì)先進(jìn)生活理念。在封閉社區(qū)內(nèi)，開(kāi)發(fā)商構(gòu)造完善的服務(wù)措施，實(shí)行精細(xì)化管理；物業(yè)管理公司也積極向國(guó)外“封閉社區(qū)”學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，配備先進(jìn)的管理手段和技術(shù)。

由于封閉社區(qū)的規(guī)模和屬性與過(guò)去單位制時(shí)代的“單位大院”不同，在中國(guó)社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的背景下，國(guó)家社會(huì)資源配置結(jié)構(gòu)發(fā)生重置和變化。地方政府可以將部分公共服務(wù)（如垃圾處理、治安、綠化維護(hù)等）轉(zhuǎn)交給私人部門(mén)（如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、物業(yè)管理公司、清潔公司、業(yè)主委員會(huì)等等），這些私人部門(mén)隨即成為地方政府管理和服務(wù)封閉社區(qū)的代理人，而封閉社區(qū)在一定程度上也成為了業(yè)主們的私性政府或者是影子政府，這種互動(dòng)構(gòu)成中國(guó)社會(huì)基層治理的秩序構(gòu)建和制度供給。同時(shí)，封閉社區(qū)和業(yè)主的出現(xiàn)在一定程度上已經(jīng)打開(kāi)了一片相對(duì)自治的空間，業(yè)主們利用各種手段爭(zhēng)取自己的合法權(quán)益，反對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和物業(yè)管理公司的非法和不公正行為。一些學(xué)者把這種現(xiàn)象看做公民社會(huì)、基層治理、基層民主的雛形，但這些學(xué)者同時(shí)關(guān)注中國(guó)的中產(chǎn)階級(jí)能否超越自己狹隘的消費(fèi)者角色和自我利益，對(duì)有關(guān)社會(huì)公平和正義等其它更廣泛話題表達(dá)了深遠(yuǎn)的憂慮。

當(dāng)然，封閉社區(qū)也帶來(lái)了眾多的負(fù)面效應(yīng)，如造成公共空間的私有化，階層之間的居住隔離和社區(qū)治理的碎片化，等等。由于大型封閉社區(qū)是造成城市道路擁擠和交通堵塞的原因之一，因此打開(kāi)封閉社區(qū)的建議不僅成為社會(huì)公眾關(guān)心的話題，而且也被納入到政府的政策議程之中。然而由此引發(fā)的空間分配正義問(wèn)題與開(kāi)放小區(qū)的相關(guān)法律問(wèn)題則成為政策推行的現(xiàn)實(shí)羈絆。

結(jié)論：中美封閉社區(qū)治理策略

在后單位制時(shí)代下，社區(qū)是中國(guó)社會(huì)基層建設(shè)強(qiáng)制性制度變遷的產(chǎn)物，而封閉社區(qū)則是“在很大程度上是由政府話語(yǔ)和市場(chǎng)因素掌控的，而政府話語(yǔ)和市場(chǎng)因素在很大程度上又是為地方政府的社會(huì)秩序和發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)的”。在這個(gè)過(guò)程之中，地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和正在逐漸形成的中產(chǎn)階級(jí)都獲得了巨大的體制性空間，并逐步形成了自身的資源汲取、獲得機(jī)制和利益表達(dá)途徑。從這個(gè)角度來(lái)看，作為“權(quán)力規(guī)訓(xùn)空間”的新產(chǎn)物——封閉社區(qū)的產(chǎn)生有其必然性和合理性。在未來(lái)可預(yù)見(jiàn)的一段時(shí)間內(nèi)，封閉社區(qū)的發(fā)展依然勢(shì)不可擋。如何在加強(qiáng)國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的同時(shí)解決封閉社區(qū)治理過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，將會(huì)成為今后中國(guó)城市政府面臨的一個(gè)不可回避的挑戰(zhàn)。

【曹海軍單位：東北大學(xué)文法學(xué)院，霍偉樺單位：南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)管理學(xué)院；摘自《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版）2017年第2期】