文/鄭建君

推動(dòng)公民參與基層治理:公共服務(wù)提升與社會(huì)秩序維護(hù)

文/鄭建君

基層治理現(xiàn)代化的本質(zhì)在于，政府、社會(huì)與市場(chǎng)等領(lǐng)域的多元主體在法治框架下參與社會(huì)治理，并在此過(guò)程中積極互動(dòng)與合作，最終達(dá)成社會(huì)自治和保障公民基本權(quán)利平等的目的。在此過(guò)程中，建基于法治框架下的多元主體參與活動(dòng)以及各行為主體的互動(dòng)與合作，不僅有助于提升社會(huì)基本公共服務(wù)質(zhì)量、滿足社會(huì)多元利益主體的差異化需求，同時(shí)還為不同的社會(huì)利益關(guān)聯(lián)方參與公共事務(wù)管理決策提供了制度化的途徑和渠道，有利于社會(huì)秩序的積極維護(hù)。然而，由于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方差異性以及原有基層治理“單中心”思維模式的作用慣性，使得多元主體參與下的基層治理現(xiàn)代化格局并未形成?；诖?，文本結(jié)合對(duì)蘇州市相城區(qū)基層治理的實(shí)地調(diào)研情況，從服務(wù)提升與秩序維護(hù)角度就公民參與基層治理的實(shí)踐意義進(jìn)行分析與討論。

當(dāng)前基層治理實(shí)踐及公民參與的現(xiàn)狀

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，多數(shù)基層社會(huì)治理實(shí)踐仍舊具有非常明顯的傳統(tǒng)單中心管理模式的印記，這與“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”所強(qiáng)調(diào)的多元主體參與下的共治要求相距甚遠(yuǎn)。無(wú)論是農(nóng)村還是城鎮(zhèn)，在基層治理的實(shí)踐過(guò)程中均表現(xiàn)出以下三個(gè)方面的問(wèn)題。第一，單中心治理思維與管理模式仍舊主導(dǎo)著當(dāng)前的基層治理，表現(xiàn)出明顯的行政傾向與管控特征。隨著改革開(kāi)放的持續(xù)推進(jìn)和基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，原有城鄉(xiāng)社會(huì)的治理模式也隨之發(fā)生調(diào)試與變革，以圖適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。然而，這種變化，并非聚焦于體制或制度層面的變化。從實(shí)踐來(lái)看，治理的主導(dǎo)仍舊是地方政府，由此推行的各類治理創(chuàng)新，不過(guò)是在原有行政權(quán)力主導(dǎo)及管理模式推動(dòng)下的改進(jìn)舉措。而現(xiàn)代基層治理恰恰要通過(guò)多元主體的參與行動(dòng)，解決在治理過(guò)程中非政府主體無(wú)法平等參與治理決策過(guò)程環(huán)節(jié)的問(wèn)題。第二，現(xiàn)代治理所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)自治沒(méi)有得到有效落實(shí)，自治弱化表現(xiàn)突出。面對(duì)傳統(tǒng)單中心權(quán)威治理模式被持續(xù)強(qiáng)化的現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)代基層治理所強(qiáng)調(diào)的自治性特征難以有效發(fā)揮作用。一方面，以村（居）委會(huì)為代表的基層群眾自治組織，在行政權(quán)力主導(dǎo)作用的干預(yù)、掌控下，逐漸蛻變?yōu)榛鶎诱姓\(yùn)行的下級(jí)終端，根本無(wú)力承接和開(kāi)展基層自治。久而久之，基層群眾自治組織的自治能力和作用被嚴(yán)重削弱，極大地?fù)p害了基層群眾對(duì)其的認(rèn)同程度及參與熱情。另一方面，代表市場(chǎng)與社會(huì)治理主體的其他自治組織，在政府干預(yù)與管控下很難獲得獨(dú)立發(fā)展空間，也不可能在社會(huì)治理的過(guò)程中發(fā)揮作用。第三，在基層治理現(xiàn)代化的構(gòu)建過(guò)程中，仍需不斷加強(qiáng)對(duì)體制與制度層面改革的關(guān)注及跟進(jìn)。多中心民主治理，不僅要求治理理念與政府職能的轉(zhuǎn)變，同時(shí)還要在體制與制度層面上進(jìn)行改革和跟進(jìn)。從當(dāng)前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，一些基于體制與制度層面的問(wèn)題成為社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的重要阻礙因素。針對(duì)上述現(xiàn)實(shí)所進(jìn)行的改革，如不能在體制和制度層面徹底改革和解決問(wèn)題，不但無(wú)益于現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)型，還會(huì)在基層治理的推進(jìn)過(guò)程中形成新的不平等與社會(huì)矛盾，使基層治理實(shí)踐始終處于一種忙于應(yīng)對(duì)和不斷糾錯(cuò)的無(wú)效進(jìn)程之中。

當(dāng)前，基層政府所進(jìn)行的各類創(chuàng)新實(shí)踐（例如深圳南山的“一核多元”、山東泰安的“平安協(xié)會(huì)機(jī)制”等）試圖將公民參與納入其社會(huì)治理體系結(jié)構(gòu)當(dāng)中。結(jié)合我國(guó)目前基層治理的實(shí)際，我們將治理實(shí)踐過(guò)程中的公民參與現(xiàn)狀概括分析如下。一是參與主體構(gòu)成。在我國(guó)基層治理實(shí)踐中，參與的主體或主導(dǎo)力量仍舊以單中心的行政主體為主，這實(shí)際上主要代表政府領(lǐng)域的主體，而市場(chǎng)和社會(huì)兩個(gè)領(lǐng)域主體的參與則明顯表現(xiàn)不足。具體來(lái)看，公民個(gè)體的基層治理參與表現(xiàn)為碎片化和“趨利參與”；而村（居）委會(huì)在基層政府行政管控下，自治參與的意識(shí)、能力不斷減弱，其參與基層治理的決策影響力非常有限。作為社會(huì)力量參與基層治理的社會(huì)組織，村居社區(qū)的各類文娛組織和專業(yè)化公共服務(wù)供給組織對(duì)基層治理的決策影響不具有實(shí)際意義，至多在決策的實(shí)施過(guò)程中有所介入；而行業(yè)協(xié)會(huì)組織的作用和影響效應(yīng)初步顯現(xiàn)，正逐漸成為一種趨勢(shì)。二是參與發(fā)生類型。從多元主體參與基層治理的驅(qū)動(dòng)來(lái)源進(jìn)行劃分，可以將參與劃分為動(dòng)員性參與和自主性參與。我國(guó)目前仍舊以動(dòng)員性參與為主要表現(xiàn)形態(tài)，而自主性參與相對(duì)較少。在行政權(quán)威主導(dǎo)慣性作用下，群眾自治組織和公民個(gè)體的參與活動(dòng)對(duì)治理決策不具備有效的影響力，而這種形式化的治理參與又反過(guò)來(lái)降低了參與主體對(duì)公共性事務(wù)的自我卷入水平，從而表現(xiàn)出極低的參與意愿和較少的主動(dòng)性參與行為。三是參與內(nèi)容與途徑。目前城鄉(xiāng)居民對(duì)于基層治理的參與，雖然在內(nèi)容上已開(kāi)始涉及基本公共服務(wù)供給等方面，一些城市社區(qū)居民還會(huì)通過(guò)小區(qū)業(yè)委會(huì)或維權(quán)組織參與一些與自身利益切實(shí)相關(guān)的維權(quán)活動(dòng)。但總體上，涉及有關(guān)基層治理決策性議題的參與，仍非常少見(jiàn)。在參與途徑上，一些利用新技術(shù)發(fā)展創(chuàng)設(shè)的參與平臺(tái)正逐漸被城鄉(xiāng)居民所接受。特別是網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的運(yùn)用，使居民參與治理的互動(dòng)性體驗(yàn)大大提升，并在一定程度上吸引了年輕群體的關(guān)注。但需要明確的是，上述發(fā)展變化仍舊是技術(shù)層面上的，這不會(huì)翻轉(zhuǎn)我們對(duì)“當(dāng)前公民參與對(duì)基層治理決策并無(wú)實(shí)質(zhì)影響”的判斷。

蘇州相城實(shí)踐：多元主體參與體系的初步構(gòu)建

地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展必須輔以現(xiàn)代治理體系與治理能力的構(gòu)建，一旦二者的互依關(guān)系匹配度出現(xiàn)不穩(wěn)定時(shí)，勢(shì)必對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展形成嚴(yán)重干擾。而在蘇州相城的發(fā)展中，也確實(shí)出現(xiàn)了一些亟待解決的社會(huì)治理問(wèn)題與矛盾。第一，大量外來(lái)人口進(jìn)入相城區(qū)（戶籍人口40.54萬(wàn)，外來(lái)人口49.84萬(wàn)），為社會(huì)治理常規(guī)工作的開(kāi)展帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。第二，在基層治理的實(shí)踐中，還存在政府職能轉(zhuǎn)變與基層治理銜接不暢、資源配置與服務(wù)整合低效并存、群眾期望與實(shí)際存在較大落差等問(wèn)題。第三，基層社會(huì)矛盾化解乏力。當(dāng)政府投入大量人力、物力和財(cái)力進(jìn)行矛盾化解時(shí)，卻總是無(wú)法獲得滿意的結(jié)果，甚至使自身也陷入矛盾沖突各方的糾葛之中。面對(duì)上述基層社會(huì)治理實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，相城區(qū)以“精細(xì)管理、精準(zhǔn)服務(wù)、提升群眾滿意度與獲得感”為目標(biāo)，開(kāi)展了一系列的探索嘗試。

基于社會(huì)服務(wù)理念主導(dǎo)下的網(wǎng)格化管理實(shí)踐探索。從全國(guó)范圍來(lái)看，網(wǎng)格化管理是在傳統(tǒng)權(quán)威治理思維與邏輯主導(dǎo)下，開(kāi)展社會(huì)管理的一種技術(shù)層面的改革，其本質(zhì)或出發(fā)點(diǎn)仍舊是對(duì)社會(huì)秩序的管控。但值得一提的是，相城區(qū)在推進(jìn)網(wǎng)格化管理實(shí)踐探索時(shí)，有意識(shí)的將社會(huì)服務(wù)的理念貫穿其中，并在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中強(qiáng)化了公民參與這一現(xiàn)代社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)途徑。具體而言，相城區(qū)在構(gòu)建社會(huì)治理三級(jí)網(wǎng)格體系的基礎(chǔ)上，將城鄉(xiāng)社區(qū)的管理服務(wù)重心下移，一方面調(diào)動(dòng)全員參與社會(huì)治理的積極性，通過(guò)一整套運(yùn)行機(jī)制，提升社會(huì)管理服務(wù)的效率；另一方面，將各職能部門(mén)的具體工作嵌入網(wǎng)格，從而獲得優(yōu)化資源配置和強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)的效果，并最終實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)精準(zhǔn)化的治理目標(biāo)。

公民參與下的公共服務(wù)運(yùn)行系統(tǒng)。作為社會(huì)治理的重要實(shí)踐構(gòu)成，公共服務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行要能夠在保障公民基本權(quán)利的同時(shí)，兼顧公平與效率統(tǒng)一，而公民參與則是達(dá)成上述目標(biāo)的重要途徑。其一，公共服務(wù)供給決策參與為社會(huì)多元主體提供了平等共享信息、合理表達(dá)利益訴求和維護(hù)自身權(quán)益的制度化渠道。其二，社會(huì)組織有效承接公共服務(wù)供給，一方面滿足了基層對(duì)公共服務(wù)的差異化需求，另一方面提升了治理過(guò)程中的精準(zhǔn)化服務(wù)能力。其三，多元主體介入公共服務(wù)品控過(guò)程，有效引導(dǎo)和優(yōu)化資源配置，極大提升了系統(tǒng)運(yùn)行能力與效果。

社會(huì)組織在基層治理過(guò)程中的“聯(lián)動(dòng)”效應(yīng)。在我國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐中，對(duì)于政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系調(diào)整和確立，社會(huì)組織發(fā)揮著重要的“聯(lián)動(dòng)”作用。在蘇州相城的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些來(lái)自于市場(chǎng)領(lǐng)域的行為主體，他們基于明確的組織規(guī)范、清晰的利益訴求和成員間的互信互利基礎(chǔ)，組成了具有行業(yè)協(xié)會(huì)性質(zhì)的社會(huì)組織，并在參與社會(huì)治理實(shí)踐的過(guò)程中發(fā)揮了積極的影響效應(yīng)。在此，以陽(yáng)澄湖服裝行業(yè)商會(huì)為例。在基層治理的日常事務(wù)中（例如工資糾紛、工傷處理等），商會(huì)組織充分發(fā)揮了聯(lián)接政府、企業(yè)、公民個(gè)人的作用，有效兼顧各方利益，使一些矛盾糾紛依法、合情、合理、快速的得到解決，成為與地方政府、公民個(gè)人和基層群眾自治組織共同參與社會(huì)治理的重要主體力量。

從相城的實(shí)踐探索來(lái)看，其具體內(nèi)容及效果仍存在一些受制于現(xiàn)有體制機(jī)制、自身理念及客觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的情況存在。但是，在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化過(guò)程中，相城區(qū)力圖使公民參與這一主線貫穿于治理實(shí)踐，并由此嘗試構(gòu)建由政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元行為主體共同參與的治理體系，對(duì)于進(jìn)一步提升基層治理發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。而這種初步構(gòu)建的多元主體參與形態(tài)，也有別于以往實(shí)踐所反映出的非政府主體參與的形式化特征，進(jìn)而在一定條件或程度上表現(xiàn)出對(duì)基層治理的實(shí)質(zhì)化影響。

基層探索的實(shí)踐意義：服務(wù)提升與秩序維護(hù)

聚焦于蘇州相城的實(shí)踐（其驅(qū)動(dòng)既有地方政府的政績(jī)考量，也有自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的倒逼因素），雖然相城目前的探索仍屬于現(xiàn)有體制機(jī)制框架下的一種嘗試，但其基于強(qiáng)化基層治理服務(wù)理念下的實(shí)踐推進(jìn)，已逐漸顯現(xiàn)出多元主體參與共治的現(xiàn)代治理體系所應(yīng)具備的基本要素或雛形，這對(duì)于同類（或欠發(fā)達(dá)）地區(qū)具有某種示范作用。

基層治理現(xiàn)代化的核心與關(guān)鍵在于服務(wù)，這體現(xiàn)了為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化所進(jìn)行的治理轉(zhuǎn)型的客觀需要。隨著改革開(kāi)放的不斷深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的逐步確立，行為主體多樣化、利益群體訴求多元化使得傳統(tǒng)的基層社會(huì)管理模式難以適應(yīng)公民對(duì)公共服務(wù)的需求擴(kuò)增。此時(shí)，對(duì)于基層治理的落腳點(diǎn)不能僅局限于“管理”的層面和問(wèn)題，而應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)“服務(wù)”以及如何滿足服務(wù)需求（即服務(wù)到位），而這一轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)則需要公民參與其中。與此同時(shí)，基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型作為現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的重要組成部分，還必須關(guān)注政府的公共性問(wèn)題。也是就說(shuō)，在某種程度上，基層治理現(xiàn)代化是對(duì)保障公民基本權(quán)利和基本公共服務(wù)的確認(rèn)及強(qiáng)化，而在此過(guò)程中同樣需要利益相關(guān)群體的參與。有鑒于此，蘇州相城針對(duì)基層治理過(guò)程中公民參與的探索，其對(duì)實(shí)踐發(fā)展的首要意義在于對(duì)公共服務(wù)的提升效應(yīng)。其一，多元主體參與下的基層治理實(shí)踐，有助于公共服務(wù)系統(tǒng)的有效運(yùn)行。公民參與促使不同利益主體的服務(wù)訴求予以有效表達(dá)，從而兼顧到多元主體的差異化需求；同時(shí)，第三方社會(huì)團(tuán)體通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)的方式參與和承接公共服務(wù)供給，在一定程度上提升了服務(wù)產(chǎn)品的專業(yè)化品質(zhì)。其二，公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量提升與公共服務(wù)運(yùn)行系統(tǒng)的持續(xù)優(yōu)化，離不開(kāi)公共服務(wù)供給方與接收方之間的互動(dòng)，這其中暗含了治理現(xiàn)代化對(duì)社會(huì)自主性以及社會(huì)自治機(jī)制的確立要求。其三，公共服務(wù)品質(zhì)的提升，不僅依賴于制度、政策、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素，同時(shí)還取決于各利益主體的社會(huì)共同體意識(shí)與認(rèn)同水平。而在基層治理的實(shí)踐中，通過(guò)參與能夠使各行為主體不斷增強(qiáng)其對(duì)治理事務(wù)公共性的關(guān)注和主動(dòng)卷入的程度，最終達(dá)到提升公共服務(wù)總體水平的目的。

社會(huì)秩序的穩(wěn)定維護(hù)是政府自身職責(zé)所在，但關(guān)鍵在于通過(guò)何種方式達(dá)成目的，是不斷強(qiáng)化社會(huì)管控，還是繼續(xù)加大維穩(wěn)投入，抑或其他。從我們對(duì)蘇州相城的實(shí)地調(diào)研分析來(lái)看，基層治理過(guò)程中的多元主體參與，特別是社會(huì)組織的參與，對(duì)于社會(huì)秩序的維護(hù)穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。第一，多元主體參與基層社會(huì)治理實(shí)踐，有利于明晰和確認(rèn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間的權(quán)責(zé)邊界及關(guān)系。政府必須對(duì)原有的管理思維與模式做出反思和調(diào)整，將原本屬于市場(chǎng)和社會(huì)的公共事項(xiàng)交還回去，切實(shí)擺正位置、轉(zhuǎn)變職能，做到既“不越位”也“不缺位”，同時(shí)鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域中的各行為主體積極參與和承接基層治理與服務(wù)任務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)推進(jìn)社會(huì)自治、減少社會(huì)矛盾與沖突、穩(wěn)定社會(huì)秩序的目的。第二，基層社會(huì)治理實(shí)踐中的多元主體參與行為本身，具有保障民主權(quán)利、增強(qiáng)科學(xué)決策、提升社會(huì)公平和提振和諧包容的功能作用。通過(guò)治理參與，不同利益群體能夠借由正式化渠道表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身權(quán)益、理性溝通合作、協(xié)商達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而保障公民基本權(quán)利的平等享有，形成公共輿論與合意性決策，進(jìn)而增強(qiáng)其共同體意識(shí)。因而，當(dāng)遇到與自身利益沖突或不一致的情況時(shí)，基于對(duì)自我損益效價(jià)值的評(píng)估，各方的應(yīng)對(duì)行為會(huì)表現(xiàn)出更多的理性及包容。第三，當(dāng)社會(huì)沖突發(fā)生時(shí)，多元主體的參與（特別是第三方社會(huì)組織的介入）會(huì)起到積極的緩沖作用，從而避免沖突方彼此直面或沖突升級(jí)所造成的不利結(jié)果。不同社會(huì)成員或行動(dòng)主體對(duì)利益分歧的理解與感知，促發(fā)了社會(huì)沖突的形成。對(duì)于此，除了沖突雙方直面矛盾，是否還有更好的解決方式。此時(shí)，第三方的介入，將會(huì)為沖突的干預(yù)帶來(lái)一定的效果。

結(jié)語(yǔ)

社會(huì)治理作為我國(guó)推進(jìn)全面深化改革的重要議題，其發(fā)展目標(biāo)在于形成具有多元主體共同參與的共治、共享治理格局，這是國(guó)家現(xiàn)代轉(zhuǎn)型所必須面對(duì)的問(wèn)題。在現(xiàn)有體制與制度背景下，我國(guó)基層社會(huì)治理受行政權(quán)力主導(dǎo)與干預(yù)影響，仍舊表現(xiàn)出明顯的單中心權(quán)威治理模式特征，這顯然與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)要求以及現(xiàn)代社會(huì)治理體系的構(gòu)建預(yù)期不相匹配。基層治理現(xiàn)代化要求轉(zhuǎn)變政府單一主體主導(dǎo)社會(huì)治理的傳統(tǒng)模式，明確和確立政府、市場(chǎng)與社會(huì)的權(quán)責(zé)領(lǐng)域與關(guān)系，通過(guò)多元主體參與來(lái)推進(jìn)社會(huì)自治。

就當(dāng)前我國(guó)公民參與基層治理的現(xiàn)實(shí)情況而言，雖然很多地方的探索嘗試只能算是剛剛起步，其中存在諸多需要加以重視和解決的問(wèn)題，但從基層治理的實(shí)際效果與發(fā)展推進(jìn)來(lái)看，地方政府推進(jìn)多元主體參與基層治理的探索嘗試，對(duì)于基本公共服務(wù)提升、維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定等仍具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于如何推進(jìn)公民參與基層社會(huì)治理這一問(wèn)題，未來(lái)還需重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，加強(qiáng)基層社會(huì)治理的法治化建設(shè)，推進(jìn)多元主體參與的制度化發(fā)展；第二，將政府職能轉(zhuǎn)變與基層治理相結(jié)合，保障公民對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理與服務(wù)的有效參與；第三，提升社會(huì)自治空間，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與基層治理。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員；摘自《甘肅社會(huì)科學(xué)》2017年第2期；原題為《推動(dòng)公民參與基層治理:公共服務(wù)提升與社會(huì)秩序維護(hù)——基于蘇州市相城區(qū)的調(diào)研分析）