文/栗廣

美國對(duì)南海爭端政策的形成（1943-1951）

文/栗廣

1933年發(fā)生的“九小島事件”標(biāo)志著南海爭端的發(fā)生。在爭端發(fā)生后的一段時(shí)間內(nèi)，作為世界強(qiáng)國之一的美國對(duì)之并不關(guān)注。1941年太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，美國眼見日本利用所控制的南海諸島向東南亞國家發(fā)動(dòng)進(jìn)攻，才開始關(guān)注南海諸島。從1943年起，美國開始系統(tǒng)性地考慮如何安排戰(zhàn)后世界秩序的相關(guān)問題，對(duì)南海諸島的處理問題即是其中之一。經(jīng)過一系列的研究，美國終于在1951年初步確立了對(duì)南海爭端的政策。

有關(guān)美國對(duì)南海爭端政策的形成過程，學(xué)界的研究較為缺乏。鑒于此，本文致力于考察1943年—1951年期間美國對(duì)南海諸島歸屬問題的認(rèn)知、內(nèi)部決策過程及所采取的實(shí)際行動(dòng)，揭示美國對(duì)南海爭端政策的確立過程。

初步考量：交還給某一方或進(jìn)行國際托管

二戰(zhàn)爆發(fā)前夕，日本先后占領(lǐng)了西沙和南沙群島，并宣布將其納入臺(tái)灣的管轄之下。1943年，隨著二戰(zhàn)開始出現(xiàn)有利于反法西斯同盟的變化，作為世界強(qiáng)國之一的美國開始考慮戰(zhàn)后世界秩序的安排問題，其中，對(duì)南海諸島的處理也包含在內(nèi)。

早在開羅會(huì)議召開之前，美國國務(wù)院就專門對(duì)南海諸島的處理問題進(jìn)行了初步的研究。1943年4月15日，美國國務(wù)院專門召開會(huì)議討論了戰(zhàn)爭期間被法西斯國家所占領(lǐng)領(lǐng)土的處理問題，形成了一份名為《國際托管備忘錄》的文件。該文件就如何處理被占領(lǐng)領(lǐng)土提出了初步構(gòu)想。具體到亞太地區(qū)，該備忘錄規(guī)定：包括南沙群島在內(nèi)的、曾被日本占領(lǐng)或被日本提出過主權(quán)要求的非委任統(tǒng)治領(lǐng)土，“必須從日本分離開來”。這份文件在一定程度上意味著，美國已經(jīng)開始考慮戰(zhàn)后對(duì)南海諸島的處理。

隨著盟軍在世界反法西斯戰(zhàn)爭中的不斷推進(jìn)，美國加緊研究戰(zhàn)后領(lǐng)土的處理問題。1944年12月14日，“國家和地區(qū)委員會(huì)第308號(hào)文件”出爐。該文件專注于研究戰(zhàn)后西沙群島的處理問題。這一文件認(rèn)為，日本從未正式提出對(duì)西沙群島的主權(quán)要求，因此對(duì)西沙群島提出過主權(quán)要求的只有中國和法國；相比之下，中國提出主權(quán)要求的歷史性依據(jù)顯然更加充分。為此，“CAC-308”號(hào)文件提出了三個(gè)層次的建議：（1）將西沙群島交由一個(gè)國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行托管。但美國認(rèn)為，中、法兩國都同意這種方案的可能性不大。如果方案（1）無法實(shí)施，那么美國將采取方案（2），即由美國發(fā)揮自身的影響，誘導(dǎo)中、法雙方通過“友好協(xié)商”來解決這一問題，推動(dòng)雙方達(dá)成協(xié)議。（3）交還給中國。如果中、法雙方無法就此問題達(dá)成協(xié)議，美國將不得不做出決定，將西沙群島交給兩國之中的一國；除非法國能夠提供充分的依據(jù)證明中國曾在1816年將西沙群島轉(zhuǎn)交給了越南，否則中國的聲索依據(jù)將更加有力。由此可見，其時(shí)美國傾向于將西沙群島交還中國。

緊隨“CAC-308”號(hào)文件之后，1944年12月19日，另一份研究南海諸島歸屬問題的專門文件“國家和地區(qū)委員會(huì)第301號(hào)文件”由“遠(yuǎn)東地區(qū)部際委員會(huì)”制定?！癈AC-301”號(hào)文件和“T-324”號(hào)文件同屬一個(gè)系列，二者的名稱相同，都是以南沙群島的歸屬問題為研究對(duì)象，都明確提出“不允許日本保有這些島嶼”，但二者在具體處理方式上存在著較為顯著的區(qū)別：

其一，“CAC-301”號(hào)文件明確否定了將南沙交給菲律賓的可能性，強(qiáng)調(diào)“美國既不為自己、也不為菲律賓提出對(duì)這些島嶼的主權(quán)要求”。

其二，“CAC-301”號(hào)文件認(rèn)為，南沙群島中所包含的島、礁、沙、灘大多數(shù)很小且分布于浩瀚的南海之中，“這一特點(diǎn)使得各國所提出的對(duì)南沙群島主權(quán)要求的合法性遭到質(zhì)疑”。在此，美國一改先前所一貫堅(jiān)持的由相關(guān)國家通過協(xié)商解決爭端的立場，首次對(duì)南海周邊國家對(duì)南沙群島所提出的主權(quán)要求提出質(zhì)疑，僅提出將南沙群島交給一個(gè)國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行托管，而未涉及將該群島交給任一聲索方的可能性。這為其后美國從未承認(rèn)任一聲索方對(duì)南沙群島的主權(quán)要求奠定了基礎(chǔ)。

其三，美國首次提出，南沙群島及附近海域?qū)χ苓厙液偷貐^(qū)——中國、菲律賓、法屬印度支那——以及有船只通過這一海域的國家而言，都具有利益關(guān)系。此文件將南海地區(qū)利益攸關(guān)方的范圍明顯擴(kuò)大，實(shí)際上表達(dá)了“美國也與該地區(qū)存在利益關(guān)系”的意思。

二戰(zhàn)后期，美國開始關(guān)注、研究南海諸島歸屬問題。這一階段，美國在考慮戰(zhàn)后如何處理西、南沙群島問題時(shí)，確定了一個(gè)原則，即日本必須放棄其對(duì)南海諸島的權(quán)利要求。但在具體的處理方案上，美國的態(tài)度一再發(fā)生變化，尚未形成穩(wěn)定的立場。這導(dǎo)致美國雖然意識(shí)到了南海諸島屬于戰(zhàn)后應(yīng)處理的領(lǐng)土，但卻未將之寫入《開羅宣言》、《波茨坦公告》等重要國際文件之中。

反復(fù)研究：既不托管，也不支持任何一方

在日本宣布無條件投降后不久，美國政府就開始考慮對(duì)日媾和的相關(guān)問題。在處理被日本占領(lǐng)的領(lǐng)土問題上，美國做了進(jìn)一步的研究。具體到南海諸島的處理問題，遠(yuǎn)東地區(qū)部際委員會(huì)于1946年2月14日專門召開會(huì)議進(jìn)行了討論。大多數(shù)與會(huì)者認(rèn)為，在排除日本對(duì)南沙群島控制的情況下，美國無需繼續(xù)建議將南沙群島交由某一國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行托管，因?yàn)榇祟愅泄苄枰鞯寐曀鞣降耐猓欢鴱漠?dāng)前的情況看，中國和法國不可能同意這種托管。同時(shí)，會(huì)議認(rèn)為，當(dāng)前美國在西沙群島“沒有利益”。因此，在將日本排除于南沙群島接收方之外的情況下，美國暫時(shí)無需對(duì)這些有爭議島嶼的主權(quán)問題“持任何其他立場”。通過這次討論，美國提出了處理南沙群島問題的新方案：在形勢尚不明朗的情況下，美國暫不對(duì)這些爭議島嶼的歸屬問題表明立場。

在此基礎(chǔ)上，美國政府于1946年6月24日初步形成了一份處理南沙群島歸屬問題的備忘錄，即“國務(wù)院—陸軍部—海軍部部際協(xié)調(diào)委員會(huì)”第59/1號(hào)文件。這是戰(zhàn)后有關(guān)南海諸島歸屬問題的一個(gè)重要文件。該文件僅規(guī)定日本必須放棄戰(zhàn)爭期間所占領(lǐng)的南沙群島和南極洲等地區(qū)的領(lǐng)土，卻沒有確定這些領(lǐng)土由哪些國家進(jìn)行接收，而是僅僅將南沙群島定為“非托管區(qū)域”。與此同時(shí)，該文件采納了2月14日備忘錄中所提出的“美國在西沙群島沒有利益”的建議，未提及美國在西沙群島歸屬問題上的立場。

此外，患者監(jiān)護(hù)室滯留時(shí)間縮短1.92天，平均住院費(fèi)用節(jié)約3345.6元/人，年節(jié)約醫(yī)保支出213.58萬元。

隨著1946年10月美國將對(duì)日媾和一事提上議事日程，美國所草擬的對(duì)日和約草案中有關(guān)南海諸島處理問題的條款也一再發(fā)生變化。1947年3月由美國所準(zhǔn)備的條約草案一改先前僅提及西沙群島或南沙群島的做法，第一次比較全面地提出了處理南海諸島問題的構(gòu)想，明確指出日本在南海地區(qū)應(yīng)放棄的島嶼包括“東沙島、南沙群島和西沙群島，或者南海中的任何其他島嶼”。隨后的草案在提法上略有改變，強(qiáng)調(diào)日本應(yīng)放棄的范圍包括“東沙島礁、西沙群島、南威島或稱暴風(fēng)雨島，及南海中的所有其他島礁”。根據(jù)這份文件的構(gòu)想，日本應(yīng)放棄對(duì)南海中所有島礁的權(quán)利，但未明確這些島嶼的接收方。此后直到1949年10月14日的和約草案出爐前后，美國一直堅(jiān)持上述處理方式。這在同一時(shí)期美國處理南海諸島問題的具體實(shí)踐中有所體現(xiàn)。

一方面，在中國接收南海諸島的過程中，美國采取了一種超然的立場。根據(jù)《開羅宣言》等的規(guī)定，中國于1946年9月開始接收西沙、南沙群島。在行動(dòng)之前，國民政府試圖獲取美國軍方的支持。為此，國民政府外交部致函中國駐菲律賓總領(lǐng)事館外交官，要求其盡速與美國駐菲軍事總部進(jìn)行商洽，希望美國駐菲軍事總部協(xié)助完成對(duì)南沙群島的接收。美國駐菲總部回復(fù)說，因授權(quán)有限，無法對(duì)國民政府的要求進(jìn)行表態(tài)，建議國民政府與駐日盟軍總司令麥克阿瑟進(jìn)行商洽，征求麥克阿瑟的意見。隨后，國民政府電令中國駐日代表，指示其立即與麥克阿瑟取得聯(lián)系，并請(qǐng)求麥克阿瑟下令讓駐菲軍事總部協(xié)助中國接收南沙群島。顯然，麥克阿瑟并未如國民政府所愿，這從后來國民政府自行派兵接收即可看出。

另一方面，在菲律賓請(qǐng)求美國幫助占領(lǐng)南沙之時(shí)，美國也沒有提供支持。1946年7月菲律賓獨(dú)立之初，時(shí)任菲律賓副總統(tǒng)兼外長的基里諾向羅哈斯總統(tǒng)提出，南沙群島位于菲律賓巴拉望島以西200海里處，應(yīng)屬菲律賓領(lǐng)土，建議總統(tǒng)下令占領(lǐng)南沙群島中靠近菲律賓的部分島嶼。隨后，基里諾又在眾多媒體在場的情況下發(fā)表公開講話，指出：二戰(zhàn)期間南沙群島被日本作為攻擊菲的基地，使菲蒙受了巨大的損失；從國防角度看，該群島關(guān)乎菲律賓的國家安全，菲“似應(yīng)”管理該群島。為了尋求美國的支持，當(dāng)年9月11日，基里諾致函麥克阿瑟，正式提出由菲律賓“管理”南沙群島的請(qǐng)求。麥克阿瑟沒有做出正式答復(fù)，亦未因此采取任何支持菲律賓的舉動(dòng)。

由此可見，二戰(zhàn)后初期，美國放棄了戰(zhàn)爭期間所提出的將南海諸島交還給某一聲索方或進(jìn)行國際托管的方案，轉(zhuǎn)而提出了“日本放棄南海諸島，但不規(guī)定具體接收方”的方案，在南海爭端中不愿表現(xiàn)出過多的介入意愿。這一方案最終成為《舊金山對(duì)日和約》中相關(guān)條款形成的基礎(chǔ)，也是美國對(duì)南海爭端政策的基礎(chǔ)。

最終定調(diào)：模糊處理，但不能有利于新中國

1949年新中國成立后不久，美國對(duì)新中國奉行敵視政策。受此種政策的制約，美國對(duì)南海諸島歸屬問題的立場開始出現(xiàn)了對(duì)中國更為不利的變化。在對(duì)日和會(huì)召開之前，美國在一份官方文件中就明確指出，美國應(yīng)在和約簽訂之前盡可能多地“清除那些有望被寫入和約中的問題”，“盡可能減少和約中涉及的問題數(shù)量”，“這一點(diǎn)特別適用于如財(cái)產(chǎn)權(quán)、領(lǐng)土歸還等問題”。后來，美國又進(jìn)一步提出：確保即將簽訂的和約最終文本既不明確肯定、也不會(huì)被引申出這樣的結(jié)論，即“共產(chǎn)黨中國”擁有對(duì)西、南沙群島的主權(quán)。

在確定了這些原則之后，1950年美國在南海諸島歸屬問題上的態(tài)度也隨之發(fā)生了顯著的變化：由國務(wù)卿顧問杜勒斯所主持起草的對(duì)日和約8月草案、9月草案、“對(duì)日媾和七原則”和1951年3月和約草案中，均未提及南海諸島的歸屬問題。尤其是3月草案，它不僅沒有將南海諸島歸還給“中國”，反而退了一大步，甚至未提及南海諸島。對(duì)于出現(xiàn)這種變化的原因，美國國務(wù)院一位官員道出了實(shí)情：美國不主張將西沙、南沙群島問題寫入對(duì)日和約，其原因在于“中國和法國在這兩個(gè)群島的主權(quán)問題上存在爭議，日本在戰(zhàn)前也曾對(duì)南沙群島提出過主權(quán)要求”，且“這些無人居住的島嶼還沒有重要到必須將之寫進(jìn)和約的程度”。在這份備忘錄中，美國國務(wù)院給出的理由有兩個(gè)：一是南海諸島存在爭議，美國不愿因此得罪臺(tái)灣當(dāng)局和法國之中任何一方；二是這些島嶼不具有突出的重要性。

然而，在此之后形勢再次發(fā)生了變化。在5月英美非正式和約草案形成之后，法國深感草案對(duì)南海諸島的處理未如其意，便展開了積極游說。在當(dāng)年5月底至6月初召開的英、法兩國外交部長會(huì)議上，法國外長魯多次指出，希望對(duì)日和約中規(guī)定“日本放棄對(duì)西、南沙群島的主權(quán)要求”，而無需明確強(qiáng)調(diào)特定的接收者。魯特別強(qiáng)調(diào)，法國政府對(duì)美國先前提出的方案——僅規(guī)定日本放棄對(duì)西、南沙群島的權(quán)利要求而沒有明確其歸屬——表示滿意。此外，法國反復(fù)重申，希望美、英兩國外交人員在即將舉行的會(huì)晤中堅(jiān)持這一方案。顯然，英、美兩國在6月8日的會(huì)議上接受了法國的這一要求，決定將在和約草案中規(guī)定“日本將放棄它在南沙和西沙群島的利益”。隨后于7月份出爐的和約草案以及最終的《舊金山對(duì)日和約》文本基本上沿用了這一措辭，即規(guī)定“日本放棄對(duì)南沙群島及西沙群島之一切權(quán)利、權(quán)利根據(jù)與要求”。

隨著《舊金山對(duì)日和約》的簽訂，美國對(duì)南海爭端的政策得以初步形成。這一政策在20世紀(jì)五六十年代中美敵對(duì)時(shí)期體現(xiàn)得最為明顯，并得到有力的執(zhí)行。美國的這一政策在后來雖幾經(jīng)變化，但其實(shí)質(zhì)一直未變：美國在公開話語中聲稱南海諸島是爭議領(lǐng)土，也從未公開承認(rèn)任何一聲索方對(duì)西、南沙群島的主權(quán)要求，而是根據(jù)不同形勢的需要，在不同時(shí)期采取不同的應(yīng)對(duì)方略。

結(jié)語

通過全文的分析，1943年至1951年是美國初步認(rèn)知南海爭端的時(shí)期。在這一時(shí)期，美國政府內(nèi)部經(jīng)過一系列詳細(xì)研究、探討，提出了各種不同的處理方案，并終于在《舊金山對(duì)日和約》中確立了其對(duì)南海諸島歸屬問題的立場。這標(biāo)志著美國對(duì)南海爭端的政策的初步形成。

在美國研究南海爭端問題的過程中，最初涉及南海諸島的文件實(shí)際上就確立了一個(gè)解決南海諸島問題的原則，即戰(zhàn)后日本不得繼續(xù)保有南海諸島。隨之，美國又提出了解決南海諸島問題的具體方案：將南海諸島歸還給某一聲索方，或由一個(gè)或幾個(gè)國家組成的國際托管委員會(huì)對(duì)該地區(qū)進(jìn)行托管。二戰(zhàn)后初期，美國基于不得罪中、法之中的任何一個(gè)盟友的考慮，在其起草的對(duì)日和約草案中僅提出“日本必須放棄南海諸島”這一原則，而不再提及南海諸島的歸屬問題。新中國成立以后、特別是中蘇結(jié)盟之后，美國為了不讓新中國在對(duì)日媾和過程中得到任何好處，決定不將任何有利于新中國的條款寫入和約之中，基于此種考慮，美國盡可能推動(dòng)《舊金山對(duì)日和約》有關(guān)南海諸島歸屬問題的條款對(duì)中國不利。最終，美國主導(dǎo)制定的和約僅規(guī)定日本放棄對(duì)南海諸島的權(quán)利，而沒有確定由哪一方進(jìn)行接收?！杜f金山對(duì)日和約》有關(guān)南海諸島處理問題的規(guī)定，意味著美國改變了以往對(duì)南海爭端搖擺不定的立場，也在一定程度上標(biāo)志著美國對(duì)南海爭端政策的確立。

（作者系中共福建省委黨校黨史教研部講師；摘自《近代史研究》2017年第2期；原題為《美國對(duì)南海諸島歸屬問題的考量與行動(dòng)（1943-1951）——兼論美國對(duì)南海爭端政策的形成》）