寧雯+謝林林

摘 要：城鎮(zhèn)化的加速、工業(yè)化水平的上升以及農民工進城使得農村地區(qū)初中生源逐漸減少。與此同時，鄉(xiāng)村義務教育十年布局調整也對當前農村初中的發(fā)展造成一定的負面影響。這兩個方面推動農村初中逐漸陷入艱難的境地?？陀^上來看，鄉(xiāng)村教育的現代化以及城鄉(xiāng)全面發(fā)展離不開農村初中的發(fā)展和完善。在經濟和社會轉型的新的形勢下，既需要認識到農村初中發(fā)展和完善在經濟及社會發(fā)展進程中內在的積極意義，又需要立足實際，通過機制建設、完善以及創(chuàng)新來推動農村初中更快更好地發(fā)展。

關鍵詞：農村初中；布局調整；發(fā)展策略

當前，城鎮(zhèn)化的加速、工業(yè)化水平的上升以及農民工進城帶來的人口流動加速不僅改變了城鄉(xiāng)地區(qū)的人口分布，而且也將農村地區(qū)義務教育單位特別是其中的初中學校推入到越發(fā)艱難的境地。截至2014年，我國農民工總量為27395萬人，其中外出農民工的數量為16821萬，同比增長1.3%。本地進城農民工總數為10574萬，比上年增長2.8%。與之前農民工進城的模式不同，當前人口流動結構也由單人外出逐漸轉變?yōu)榕e家遷移模式（胡俊生等，2015）。隨著適齡義務教育人口逐漸流入城鎮(zhèn)，農村地區(qū)初中生源也開始逐漸減少。村舍的萎縮將農村初中推入尷尬的境地，有些地區(qū)的農村初中甚至面臨無學生可教、無課可開的困境。與此同時，在很多經濟相對落后地區(qū)，農村初中自身發(fā)展也面臨著不少挑戰(zhàn)。當前，政府相關部門正在通過諸多政策和措施改善農村初中的基礎設施以及師資，努力通過教育資源的均衡配置來實現教育公平。然而，無論是初中學校向城鎮(zhèn)地區(qū)集中還是實現寄宿制初中，甚至通過將公辦初中轉制為民辦教育，都遭遇了不少的難題。在經濟社會轉型的背景下，有必要重新審視農村初中的發(fā)展策略。

1 農村初中目前遭遇的困境

由于義務教育適齡人口隨家長流入城鎮(zhèn)地區(qū)以及城鄉(xiāng)之間教育資源配置的不均衡，農村地區(qū)的義務教育特別是其中的初中教育陷入越發(fā)尷尬的境地。從客觀方面來說，不少農村地區(qū)的初中生舉家遷出農村地區(qū)直接減少了生源。從主觀方面來看，相比農村地區(qū)的初中學校，城鎮(zhèn)地區(qū)初中擁有資源配置、基礎設施以及師資力量等方面的優(yōu)勢，不少地區(qū)農村家長傾向于進城陪讀。鄔志輝（2015）將這一子女帶動家長外流稱之為軟外流。軟外流使得初中學校的規(guī)模越來越小型化，難以形成規(guī)模效益。在有關部門叫停盲目撤并學校之后，即使地方政府不撤并這些生源越發(fā)萎縮的初中學校，初中學校規(guī)模的逐漸萎縮將會對學生家長以及教師產生負面影響。一方面，對于那些生源越發(fā)萎縮的初中學校，政府不愿意投入迫使家長將子女送入城鎮(zhèn)地區(qū)特別是縣城初中就讀，這就形成了惡性循環(huán)。另一方面，生源的減少也會對學校的師資產生影響。教師要么選擇調入城鎮(zhèn)地區(qū)，要么是轉向民辦學校。家長陪子女入城讀書潛在增加了農村家庭的相關支出，然而，師資力量的削弱將使得家長送子女進城就讀的愿望越發(fā)強烈。

然而，隨著鄉(xiāng)村義務教育適齡人口流入城鎮(zhèn)地區(qū)，導致城鎮(zhèn)教育資源承載能力嚴重不足。與小規(guī)模的學校相比，較大規(guī)模的學校可能會招聘或者選拔到更為優(yōu)秀的教師，這是從教師個人成就激勵的角度說的。誠然，對于一些優(yōu)秀教師而言，即使不考慮大規(guī)模學校能提供的物質獎勵，在更大的舞臺實現個人職業(yè)生涯的成功是一個合理的激勵。此外，與小規(guī)模學校相比，較大規(guī)模的學?？梢蕴峁└鼮閷拸V的課程、更有助于通過規(guī)模來節(jié)省教育投入的機會成本，實現相關教學資源設備的優(yōu)化配置。總之，無論是在推動教育改革的政策制定層面，還是在實際的學校管理或者運行層面，傾向于利用規(guī)模的擴大來節(jié)省教育成本進而提升教育質量。然而，從相關實證研究的結果來看，無論是在國內還是國外，學生的業(yè)績與學校的規(guī)模卻呈現出顯著的負相關。學校規(guī)模相對更大的學校，經常會擁有更高的輟學率。通過擴大規(guī)?？赡軆H僅節(jié)省了地方政府分散辦學條件下的教育成本，不過，交通費、住宿費以及伙食費等卻直接增加了農民家庭的教育支出（史寧中等，2014）。

與此同時，隨著鄉(xiāng)村初中生源流入城鎮(zhèn)地區(qū)，也迫使地方政府將有限的教育經費投入城鎮(zhèn)地區(qū)。結果使得城鄉(xiāng)初中在基礎設施、圖書設備以及師資等方面的差距越發(fā)擴大，從而推動城鄉(xiāng)之間初中學校的發(fā)展陷入新的惡性循環(huán)。有些觀點認為，隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加速，鄉(xiāng)村教育的出路和希望在城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村初中最終的出路也是在城鎮(zhèn)。如果鄉(xiāng)村教育的出路和希望在城鎮(zhèn)，國家當前為什么還要推動新農村建設呢？誠然，城鎮(zhèn)化趨勢確實不可逆轉，然而，由于各地區(qū)經濟社會發(fā)展存在巨大的不平衡，全國整體上實現城鎮(zhèn)化可能還需要不少時間。與此相類似，盡管鄉(xiāng)村教育的最終出路和希望在城鎮(zhèn)，然而，實現鄉(xiāng)村教育的城鎮(zhèn)化將會是一個較長的歷史過程。從當前鄉(xiāng)村初中遭遇的困境以及鄉(xiāng)村初中學生生源流入城鎮(zhèn)地區(qū)造成的教育不公平，本文認為，盡管城鎮(zhèn)化趨勢不可逆轉，然而，當前及今后很長一段時間，推動鄉(xiāng)村初中的發(fā)展仍然是實現鄉(xiāng)村教育現代化的重要一環(huán)。首先，今后在推動農村初中的更快更好發(fā)展中，必須改變發(fā)展思路。過去很長一段時間以來，地方政府在農村義務教育特別是其中的初中學校教育問題上以規(guī)模和效率掛帥，必須將規(guī)模和效率至上轉變?yōu)樽⒅亟逃胶徒逃噬蟻?。其次，必須立足地區(qū)實際推動農村初中更快更好發(fā)展。總體來說，我國東部中部及西部地區(qū)經濟社會發(fā)展水平存在顯著的差異，各地區(qū)有關各方在推動農村初中的發(fā)展過程中，不能搞“一刀切”。對于那些有條件并且有必要搞寄宿初中學校制度的，可以基于地區(qū)實際建設并且完全寄宿初中學校機制。對于那些沒有必要搞寄宿學校的，完全可以嘗試新的辦法。最后，建立長效激勵機制吸引更多的優(yōu)秀大學畢業(yè)生和優(yōu)秀教師到農村初中。教師是鄉(xiāng)村初中更快更好發(fā)展的最為核心的人才資源，轉變過去一直以來的應試教育考評體系，使得這些優(yōu)秀大學畢業(yè)生以及優(yōu)秀教師能真正參與到實現鄉(xiāng)村教育現代化以及農村初中內涵式發(fā)展中來。

2 對農村初中十年布局調整實施效果的評價

在廣大農村地區(qū)，2001至2010年以“撤點并校”為主的農村義務教育十年布局調整對于農村初中的發(fā)展產生了深刻的影響。既積累了一些成功的經驗，又經歷了一些負面的教訓。2001年，國務院頒布《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》中，提出縣級政府在基礎教育與發(fā)展起主導作用。2002年，國務院辦公廳《關于完善農村義務教育管理體制的通知》提出要實現兩個轉變：一方面，承擔義務教育責任的主體從農民轉向政府。另一方面，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農村義務教育上的責任轉由縣級政府承擔。農村初中教育責任承擔從農民轉向政府，客觀上減輕了農民負擔，對于農民家庭的子女完整接受包括初中在內的義務教育產生了積極影響。然而，由于受客觀上的財力制約，地方政府在承擔包括農村初中階段在內的義務教育責任時，也有可能出現政策實施上的偏誤。endprint

農村初中十年布局調整的具體措施是撤點并校，通過整合教育資源、集中辦學來擴大教育規(guī)模進而提升教育質量及教育公平。在撤點并校之前，農村義務教育學校星羅棋布，特別是其中的小學教學點較多。從教育部《關于實事求是地做好農村中小學布局調整工作的通知》、國務院《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》以及教育部同財政部《關于報送中小學布局調整規(guī)劃的通知》等相關政策文件來看，撤點并校改革的目的是通過改變農村地區(qū)教學點分散可能對義務教育質量等導致的不利影響。

然而，在撤點并校政策的具體實施過程中，很多地區(qū)采用“一刀切”的辦法。由于我國農村地區(qū)義務教育學校千差萬別，利用“一刀切”的辦法來調整農村地區(qū)義務教育布局產生的負面影響十分突出。在撤點并校之前，不同學校在教師資源以及配套設施等方面存在較大的差距。撤點并校一般是向條件相對較好的義務教育點進行集中，這可以在一定程度上實現農村地區(qū)教育資源的公平化。與此同時，教學環(huán)境的改善也有利于提升教育質量?？傮w上來看，撤點并校的目的是“優(yōu)化教育資源配置、方便教育管理、提高教育質量、實現教育均衡發(fā)展”。

由于地方政府承擔農村地區(qū)義務教育的責任，從地方政府財政支出的角度來看，包括初中學校在內的農村義務教育由分散轉向集中可以節(jié)省很大一部分成本。至于撤點并校是否有利于提升教育質量實現教育公平等屬于次要手段，相關研究指出，地方政府動用“一刀切”實施撤點并校的激勵在于撤點并校可以節(jié)省財政支出，（丁冬和鄭風田，2015）。在教學點相對分散的條件下，地方政府仍然需要動用財政支出來維持教學點的有效運行。在相關部門啟動農村地區(qū)教育布局規(guī)劃之后，地方政府的關注點并不一定是通過調整農村地區(qū)義務教育布局來優(yōu)化教育資源配置、改善教育質量以及逐步實現教育公平。相反，由于撤點并?？梢怨?jié)省地方政府的財政支出，激勵地方政府采用“一刀切”的辦法盲目在農村義務教育學校推行撤點并校。

為了消除地方政府盲目“撤點并?！睂е碌呢撁嬗绊?，一方面，政府相關部門一方面叫停農村地區(qū)盲目撤點并校。另一方面，在新的形勢下，中央和地方政府正在通過諸種政策和措施推動農村地區(qū)包括初中階段在內的義務教育的發(fā)展，重新對農村地區(qū)義務教育進行戰(zhàn)略規(guī)劃、通過專項財政資金保障農村義務教育階段學校的運轉、推動農村地區(qū)義務教育階段的寄宿學校建設、通過各種手段吸引優(yōu)秀大學畢業(yè)生到農村任教以及啟動全國農村義務教育階段中小學校校舍維修改造資金保障新機制等來改善農村義務教育學校的軟硬件設施，推動農村地區(qū)義務教育的更快更好發(fā)展。

3 如何推動農村初中更快更好發(fā)展

在經濟社會加速轉型的新的形勢下，一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及人口持續(xù)流動給農村初中制造了巨大的難題。另一方面，鄉(xiāng)村教育現代化以及城鄉(xiāng)全面發(fā)展也需要農村義務教育特別是其中的初中學校通過諸種策略和措施化解現實造成的難題，進而取得突破性進展。本文認為，首先，由于地方政府在農村初中發(fā)展中發(fā)揮著主導作用，應該將推動農村初中發(fā)展上升到戰(zhàn)略高度。需要認識到當前農村初中在縮小城鄉(xiāng)差距實現城鄉(xiāng)全面發(fā)展中的重要作用。其次，由于地方財政承擔農村初中學校義務教育的責任，需要根據《義務教育法》、立足自身實際、不斷探索農村初中的機制創(chuàng)新，實現程序正義和教育公平的結合。再次，有條件有必要推行寄宿制初中學校的地區(qū)，應該直面當前寄宿制初中學校發(fā)展過程中遭遇的問題，有效化解這些問題可以從整體上完善寄宿制初中學校機制進而推動其更快更好發(fā)展。對于那些沒有必要推行寄宿制學校的地區(qū)，不能盲目搞寄宿制學校。最后，注重教育效率和教育公平。

首先，高度重視農村初中在實現鄉(xiāng)村教育現代化以及城鄉(xiāng)全面發(fā)展中的作用，從戰(zhàn)略高度認識農村初中發(fā)展的積極意義。根據2000年全國人口普查的結果，中國農村勞動力人口人均接受教育的年限是7.3年，而城市相關人口接受教育的年限為10.2年。從國家統(tǒng)計局2006年第二次全國農業(yè)普查的結果來看，農村勞動力資源中小學及小學以下的勞動力占全部勞動力總數的39.5%，而具有初中和高中文化程度的勞動力占比分別為49.5%和9.8%（鄧曲恒，2009）。從農村地區(qū)與城市地區(qū)勞動力人口接受教育平均年限之間的差別來看，隨著時間推移，城市與農村地區(qū)差距越發(fā)擴大。就城市與農村地區(qū)義務教育的開展而言，農村地區(qū)人均受教育年限較短主要是由于人均接受義務教育中初中教育的相對不足。此外，從農村地區(qū)不同家庭經濟狀況之間的比較來看，在經濟狀況較差的農村家庭，接受教育的平均年限更短。整體上來看，不同經濟狀況的農村家庭不僅導致代際之間受教育的不平等，而且也拉大了農村居民家庭之間的收入差距。教育對于人力資本存在顯著的正向影響，增加受教育的年限不僅可以提高農業(yè)生產率水平，而且可以積累人力資本進行增加其非農收入。綜合上述，從縮小居民收入差距以及實現城鄉(xiāng)全面的角度來看，農村初中學校階段的義務教育在其中扮演關鍵角色，相關部門以及地方政府需要從推動社會全面發(fā)展的戰(zhàn)略高度認識到初中學校的重要性。無論是在實現鄉(xiāng)村教育現代化還是實現城鄉(xiāng)地區(qū)全面發(fā)展的過程中，推動農村地區(qū)初中可以發(fā)揮積極的促進作用。

其次，注重程序正義與教育公平。從義務教育的特點來看，《義務教育法》保證了程序正義。盡管以經濟為主導的農村教育財政體制在特定的歷史階段具有一定的合理性，然而，就目前來看，以經濟效率為主導的農村教育財政體制一方面導致城鄉(xiāng)義務教育差距的逐漸擴大。另一方面，這一體制客觀上誘發(fā)了農村教育的產業(yè)化。中西部不少地區(qū)一度出現過不少公立學校轉制的鬧劇，難以實現農村義務教育的整體化功能，對推動農村教育的整體進步造成不小的阻礙。此外，地方政府需要努力實現程序正義與教育公平，推進區(qū)域之間教育均衡發(fā)展。在當前的經濟社會轉型時期，無論是農村初中教育的管理者還是從事農村初中教育的工作者，農村地區(qū)初中教育的發(fā)展既需要關注受教育的主體，又需要關注適齡初中學生的家長對教育的認知。相關調查結果顯示，農戶對國家教育政策的認知對農戶子女初中輟學具有顯著的影響（龔繼紅，2013）。針對農村居民的問卷調查結果表明，認為國家重視農村教育的農村居民家庭中的子女初中輟學率相對更低。而在那些認為國家并不重視農村教育的農村居民家庭中，其子女初中輟學率相比更高。此外，東部、中部以及西部地區(qū)農戶對初中在讀子女受教育程度的期望也存在顯著差異。endprint