摘 要 新型城鎮(zhèn)化中的土地管理必須轉型，原因是現行的土地規(guī)劃與用途管制制度成本較高，并出現了管制失靈現象，表現在耕地保護上，我們要改革農業(yè)補貼政策，完善耕地占用稅制度。

關鍵詞 城鎮(zhèn)化 土地管理 轉型

一、城鎮(zhèn)化土地管理中存在的問題

現行土地管理制度主要是土地用途管制制度。土地用途管制是法治國家通行的土地管理措施，在我國，它擔負著保護耕地的重要任務，不過現行的土地用途管制在農地入市的格局下難以獲得正當性，土地用途管制的非公共利益化傾向使之難以獲得公眾特別是農民的認可。該制度的存在理由、價值、功能等方面的缺陷值得反思?，F行的用途管制既缺乏公平又沒有效率，難以實現土地利用的社會總體福利最優(yōu)和帕累托最優(yōu)，更無法實現資源優(yōu)化配置、激勵管制、信息傳遞、利益均衡等功能。換言之，現行的土地用途管制制度出現了政府失靈現象。

目前的強制性管制存在弊端。土地管理中的一個重要方面是耕地保護，鑒于我國耕地保護形勢的嚴峻性，中央為保障糧食安全而劃定的耕地紅線被要求嚴防死守，并實行了“省長負責制”“市長負責制”，1998年《土地管理法》進行了較大的修改，確立了最嚴格的耕地保護制度。由于我國比較重視管制而忽視激勵，使得農戶以耕地的低報酬和高機會成本為代價，因而導致耕地保護的效果不佳。原因在于，農戶保護耕地帶來的外部效益——糧食安全、生態(tài)效益沒有獲得應有的收益，即外部性沒有內部化，這使農戶作出了特別犧牲卻沒有獲得補償，長此以往，在工農業(yè)用地比較效益和工農業(yè)產品剪刀差的影響下，農戶將喪失種糧和保護耕地的積極性，這必然損害國家的糧食安全戰(zhàn)略。當然，國家也意識到了耕地保護具有正外部性效益，但卻是從加強管制作為保護這種正外部性的效益，這就是說，耕地保護的正外部性沒有有效地實現內部化，違背了公平正義的原則。

當然，近年來國家也采取了一些激勵農戶保護耕地的措施，如取消農業(yè)稅、對農戶進行直補等，但是作用有限。就農業(yè)補貼而言，目前我國農業(yè)補貼還處于較低的水平，表現在：其一，農業(yè)補貼的種類少。在《WTO農業(yè)協定》規(guī)定的“綠箱”政策中，成員方可以采用12項補貼，但是我國目前僅僅對其中6項進行了補貼。其二，補貼的水平較低。美國2001年的農業(yè)補貼就達到了人均3000多美元，而我國2014年的補貼雖然超過1000億元，但是人均補貼水平遠遠低于美國的水平。河南省2003—2014年共計發(fā)放糧食直接補貼157億元，農資補貼593億元，農作物良種補貼134億元，平均每年大約有70億元，但折合到每個農民身上就很少了。其三，農業(yè)補貼的靶向性不足。為了防止中間環(huán)節(jié)的層層截留，我國現行農業(yè)補貼實行針對農戶進行直接補貼，但是在農戶土地流轉越來越多的形勢下，仍然采用這種方式就會導致種糧的得不到補貼、不種糧的反倒拿補貼的不合理現象，這也會導致農業(yè)補貼和耕地保護的關聯性大大削弱。作為保護耕地的重要一環(huán)，耕地占用稅是對占用耕地進行建設的單位或個人征收的一種稅收，根據我國現行的《耕地占用稅暫行條例》的規(guī)定，國家對占用耕地的單位或個人實行從量定額征收，主要依據占用耕地的面積來計征。這就使得征收耕地占用稅與耕地的質量無關，耕地占用稅的激勵作用大打折扣。

二、建立耕地的激勵性管制制度

第一，建立耕地保護基金。目前全國有部分地區(qū)對農業(yè)保護實行耕地保護基金制度，比如成都作為國家城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)，建立了保護耕地的長效機制——耕地保護基金。河南省也可建立自己的耕地保護基金制度，以更好地對保護耕地的農戶進行正向激勵。具體的構想是：其一，耕地保護基金的來源。各地可以從土地出讓金、建設用地使用費、農業(yè)開發(fā)的財政資金中籌集耕地保護基金。另外，可以由糧食主銷區(qū)向糧食主產區(qū)提供部分資金作為基金來源，包括中央應當對全國的糧食主銷區(qū)向糧食主產區(qū)提供資金支持并形成固定的機制，也包括省內應當由糧食主銷區(qū)向糧食主產區(qū)提供資金支持的機制。其二，耕地保護基金的管理。成都市由市財政局負責基金的籌集，由國土部門負責資金的管理和發(fā)放方案的擬定，農業(yè)與社保部門共同參與。河南省可以由財政廳負責基金的籌集，由國土資源廳和農業(yè)廳負責基金的管理與發(fā)放。其三，耕地保護基金的發(fā)放對象、范圍。從理論上講，農戶和農村集體經濟組織都有保護耕地的法定責任，因此，基金應當主要面對這兩類主體發(fā)放。但是，考慮到現在的土地流轉狀況，家庭農場、種糧大戶等也應當納入基金發(fā)放的范圍。同時，要針對不同的農田進行不同標準的發(fā)放，比如被劃入永久基本農田的農戶應當獲得更多的補償，而一般耕地可以適當發(fā)放。其四，耕地保護基金的用途。成都市耕地保護基金的主要用途是對有耕地保護責任的農戶發(fā)放養(yǎng)老金，對有耕地保護責任的農村集體經濟組織進行補償，對農戶的農業(yè)保護進行補貼，對耕地流轉進行擔保。我們認為，農戶的養(yǎng)老保險隨著農村社會保障的全面建立而逐漸完善，耕地保護基金作為對耕地保護的補償，應當重點向實際保護耕地的土地承包經營者傾斜，以形成對實際使用土地的主體的正面激勵。

第二，完善耕地占用稅，首先要改定額稅制為比例稅制，比例稅率的優(yōu)勢在于，不管地價如何上漲，稅率是固定的和不變的，避免了隨著地價的波動而頻繁變更稅率。其次，要突出對優(yōu)質耕地的保護，為此要對占用優(yōu)質耕地的行為征收較重的稅率。我國的耕地等級分為15級，如果對占用耕地的等級不予考慮而征收同等的稅率，將會對占用優(yōu)質耕地的行為形成“激勵”，不利于保護優(yōu)質耕地這一稀缺資源。因此，在耕地占用稅上體現對優(yōu)質耕地的保護能更好地發(fā)揮稅收的反向激勵作用。再次，耕地占用稅的用途應當進一步明確。目前的稅收中用途規(guī)定為農業(yè)，應修改為耕地。

第三，改革現行的農業(yè)補貼制度。其一，提高農業(yè)補貼的水平。農業(yè)是一個高風險產業(yè)，所以各國都很重視對農業(yè)的補貼。從各國農業(yè)補貼的發(fā)展軌跡來看，隨著經濟的發(fā)展和其他產業(yè)的發(fā)展，農業(yè)補貼水平在逐步提高。并且隨著農業(yè)總產值占國民經濟比重的減少，農業(yè)補貼反而穩(wěn)步增長。農業(yè)部官員張紅宇指出，一個國家農業(yè)總產值占比10%是國家經濟發(fā)展的拐點，從發(fā)達國家的農業(yè)發(fā)展來看，這個比例越低，農業(yè)補貼越高。而我國農業(yè)總產值已經降低到9%以下，我國有能力加大對農業(yè)補貼的力度。我國非農產業(yè)的產值已經達到國民經濟的90%以上，具備了工業(yè)反哺農業(yè)的實力和條件。其二，擴大農業(yè)補貼的范圍。從《WTO農業(yè)協定》的規(guī)定來看，我國還沒有使用該協定規(guī)定的“綠箱”政策中的6項政策。這6項措施中有的是對農戶進行直接補貼的，有的是農民因國家行為而遭受損害的補貼，都是為保障農民的收入而設置的補貼，我們應當充分加以利用。還有“黃箱”政策中的8.5%的比例，我們也要充分利用該政策，以調動農民的積極性，形成對農民的正向激勵。其三，彰顯農業(yè)補貼中的耕地保護目標。建議今后的農業(yè)補貼都要與耕地保護掛鉤，換言之，補貼的實施要與農戶的耕地保護效果相關聯，耕地保護效果好的，可以給予充分的補貼；反之，則可以削減補貼，如不施用化肥、農藥的，要給予更多的補貼。

（作者單位為中共新鄉(xiāng)市委黨校）

[作者簡介：張潛偉，男，中共新鄉(xiāng)市委黨校副教授，主要研究方向：土地法學。]endprint