王 勇

從咨詢機構(gòu)角度看推廣PPP模式存在的問題及建議

王 勇

推廣運用PPP模式，作為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、培育經(jīng)濟新動能的重要改革舉措，對深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”發(fā)揮了重要作用。截至2016年底，財政部PPP項目庫已收錄全國入庫項目達1.1萬個，投資額13.5萬億元。我國PPP工作取得了顯著進步，但仍有許多問題亟待解決。本文從咨詢機構(gòu)的角度，對PPP政策制定、PPP執(zhí)行及PPP咨詢服務(wù)三個層面存在的突出問題進行梳理并提出合理建議。

PPP；政策；執(zhí)行；咨詢；建議

國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）發(fā)布實施3年來，各級政府、各部門積極推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，成為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、培育經(jīng)濟新動能的重要改革舉措。由于我國正式開展PPP工作時間短，缺少成熟的經(jīng)驗，政策制定及配套文件滯后且欠缺，給PPP工作帶來了極大的困難。加之PPP咨詢機構(gòu)缺乏行業(yè)規(guī)范與管理、專業(yè)咨詢服務(wù)人才匱乏、市場管理混亂等狀況日益嚴(yán)重，嚴(yán)重制約了PPP咨詢服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展及PPP項目的規(guī)范實施。

一、PPP政策制定層面存在的問題及建議

（一）PPP工作主導(dǎo)部門出臺文件存在差異

3年來，PPP工作在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，財政、發(fā)改兩部門緊鑼密鼓出臺政策、規(guī)范，積極在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運營PPP，相關(guān)咨詢機構(gòu)也在不斷學(xué)習(xí)、完善執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及技能。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2017年3月，中共中央、國務(wù)院出臺PPP政策近10項，財政部門出臺或聯(lián)合其他部門出臺的PPP相關(guān)政策50余項，發(fā)改部門出臺或聯(lián)合其他部門出臺政策20余項， 財政與發(fā)改部門出臺的PPP政策存在較多差異。

（二）行業(yè)主管部門PPP政策滯后，項目的示范效應(yīng)減弱

在大力推廣PPP模式的背景下，住建、國土、交通、衛(wèi)計、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門也陸續(xù)出臺了PPP工作指導(dǎo)意見，形成了龐大的政策體系。財政部會同有關(guān)部門先后推出了3批PPP示范項目，為咨詢服務(wù)機構(gòu)開展PPP咨詢工作提供了良好的指導(dǎo)示范作用。這些文件及示范項目的出臺，既促進規(guī)范了PPP工作的開展，也給PPP實施機構(gòu)、咨詢機構(gòu)帶來了巨大的挑戰(zhàn)及困惑，主要原因一是文件更迭速度快，即時補充完善糾正前文規(guī)定，造成昨天還是示范項目，大家效仿的典范模式，今天卻不能再推廣運用；二是缺少政策協(xié)調(diào)機制，不同部門出臺的文件對相同事項約束條件不一、政出多頭，造成政策相互掣肘，咨詢機構(gòu)無所適從。

如在園區(qū)開發(fā)、特色小鎮(zhèn)等部分PPP示范項目中包含土地開發(fā)及整理的建設(shè)內(nèi)容，但財金〔2016〕91號文件同時規(guī)定“PPP項目主體或其他社會資本，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作”，是否需要對前期項目進行追溯調(diào)整并沒有明確說明。PPP政策滯后，影響PPP項目的示范效應(yīng)，也給咨詢機構(gòu)帶來了困擾。

（三）PPP政策制定的建議

加快PPP立法工作。隨著PPP工作的深入開展，相關(guān)政策規(guī)章不斷完善，未來的規(guī)章法規(guī)制度會愈來愈多，對同一問題的爭論也會日益突出。為避免在政策執(zhí)行與落實上出現(xiàn)偏差，盡早進行PPP立法是當(dāng)務(wù)之急。

適時出臺配套政策。PPP模式推進工作已從前期建設(shè)階段逐步進入項目管理、運營、維護階段，由于不同模式的PPP項目獲得的回報方式不同，其會計核算、資產(chǎn)管理、稅收政策等亟待配套，相關(guān)政策的出臺對于項目公司運營、財政補助金額有著巨大的影響。依照明確的政策法規(guī)，政府和社會資本才能全面衡量PPP項目的運營情況，社會資本才能真正發(fā)揮運營管理水平，保證PPP項目全生命周期合規(guī)運營。

二、PPP推廣工作中存在的問題及建議

（一）地方政府重融資、輕運營、缺管理現(xiàn)象突出

PPP是在化解地方債務(wù)、嚴(yán)禁違規(guī)舉債的背景下推出的新型投融資管理模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的重要改革舉措。地方政府在完善基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)受困于地方財力不足的情況下，積極運用PPP模式，短時間內(nèi)獲得了項目融資，使得城市基礎(chǔ)設(shè)施迅速改善，人居環(huán)境不斷提升。部分地方政府十分倚重項目融資建設(shè)功能，把PPP當(dāng)做另一種招商引資，忽視PPP項目特有的運營及管理功能。公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給水平及可持續(xù)性存在較大的不確定性，由于管理及運營不當(dāng)，造成項目失敗，形成政府不良債務(wù)，造成政府公信力下降。

（二）地方部門缺乏PPP管理專業(yè)人才

傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給，通過政府購買服務(wù)或授權(quán)（委托）具有公益職能的企事業(yè)單位實施，缺少有效的監(jiān)督管理，績效評價

工作執(zhí)行不到位。通過PPP模式的建設(shè)運營，行業(yè)主管部門的角色由“運動員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，由公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給人轉(zhuǎn)為公共產(chǎn)品及服務(wù)供給的監(jiān)督管理者，通過監(jiān)督管理、績效考核確保PPP項目公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給質(zhì)量及服務(wù)水平。地方部門在原有管理體制下并沒有建立專業(yè)的隊伍， PPP項目的監(jiān)督管理與績效評價工作尚未形成體系，主管部門對項目監(jiān)督管理與績效評價執(zhí)行能力存在嚴(yán)重不足，人才匱乏，隊伍缺失。

財政與發(fā)改部門PPP政策主要差別

（三）PPP推廣工作建議

加強地方政府對PPP管理理念的理解與認(rèn)識。深刻理解和運用PPP，落實PPP的融資、融智、融制理念需要政府在國家、省級層面制度上約束、政策上激勵，程序上規(guī)范、技術(shù)上指導(dǎo)，通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、宣傳、調(diào)研、研討等方式提升地方政府對PPP的認(rèn)識，切實從項目的建設(shè)、運營、管理角度出發(fā)，做好PPP項目全生命周期的管理，提升政府的公共服務(wù)能力。PPP項目注重全生命周期管理，需要地方政府以全新的理念來看待PPP，不能將PPP看做另一種形式的招商引資，也不能把PPP作為單純的融資工具，更不能從拉動地方GDP增長的短期行為出發(fā)看待PPP。PPP不僅能提高社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資運營效率，更多是將地方政府的經(jīng)濟活動公開化、透明化、法治化，更符合市場規(guī)律的要求。

提升主管部門職業(yè)判斷與專業(yè)能力，防范決策風(fēng)險。盡快組建各行業(yè)、部門的專業(yè)管理隊伍，提高其專業(yè)勝任能力為當(dāng)務(wù)之急。只有在PPP項目全生命周期中重復(fù)發(fā)揮政府監(jiān)督管理、績效考核、會計核算、經(jīng)營預(yù)測、項目管理等職能，才能切實提高PPP項目管理部門的職業(yè)判斷能力，防范決策風(fēng)險。

建立專業(yè)的管理隊伍，儲備人才，明確相關(guān)人員政策待遇?，F(xiàn)行的PPP模式中，依照規(guī)定社會資本可依法設(shè)立項目公司，政府指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司，依法派駐董事及高級管理人員（總會計師）。市縣級PPP項目中，政府方派駐的董事、高級管理人員多來自實施機構(gòu)或當(dāng)?shù)豍PP辦公室，派出人員身份、待遇、報酬、責(zé)任、義務(wù)問題亟待規(guī)范。同時，應(yīng)該加強項目公司的高級管理人員培訓(xùn)工作，培養(yǎng)PPP項目公司專業(yè)人才，建立適應(yīng)PPP項目運營發(fā)展的高級管理隊伍，為項目移交儲備力量。

三、PPP咨詢存在的問題及建議

PPP市場熱度激增，也催生了PPP咨詢服務(wù)機構(gòu)的建立及發(fā)展。PPP項目全生命周期的不同階段，需要各專業(yè)的中介機構(gòu)提供技術(shù)服務(wù)。目前PPP中介機構(gòu)主要提供從項目篩選到項目落地（合同簽署）全流程服務(wù)，涉及項目投資、項目管理、經(jīng)營預(yù)測、資產(chǎn)評估、方案設(shè)計（監(jiān)管體系、績效體系、合同體系、采購程序等）、定量評價、財承測算等服務(wù)項目，PPP中介咨詢機構(gòu)需要配備不同領(lǐng)域的專業(yè)人才才能勝任PPP咨詢工作，因此形成了PPP中介機構(gòu)行業(yè)跨專業(yè)、多領(lǐng)域、全方位集大成的特點。

（一）PPP咨詢服務(wù)存在的問題

由于國家尚未出臺PPP咨詢機構(gòu)的執(zhí)業(yè)規(guī)范，未對PPP咨詢機構(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)技能提出明確要求，缺乏對咨詢服務(wù)機構(gòu)有效的監(jiān)督管理，造成PPP咨詢機構(gòu)魚龍混雜，咨詢服務(wù)能力良莠不齊。在缺乏責(zé)任追究、監(jiān)管尚無的情況下，部分PPP中介機構(gòu)違規(guī)操作，出具不實報告或虛假報告、加大財政支出責(zé)任、惡意競爭等情況屢有發(fā)生。

（二）PPP咨詢行業(yè)發(fā)展建議

借助PPP立法，出臺PPP中介機構(gòu)行業(yè)規(guī)范、執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則。借國家PPP立法之機，建議在法律條款中設(shè)置PPP中介機構(gòu)行業(yè)規(guī)范章節(jié)，明確中介機構(gòu)的法定業(yè)務(wù)地位；有關(guān)部門適時出臺PPP中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)規(guī)范，明確機構(gòu)設(shè)置、人員配備條件，滿足PPP咨詢服務(wù)需求。

明確PPP中介機構(gòu)服務(wù)范圍。財政部《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法〉的通知》（財金〔2016〕92號）等文件規(guī)定：“項目實施機構(gòu)可依法通過政府采購方式委托專家或第三方專業(yè)機構(gòu)，編制項目物有所值評價報告?！倍壳癙PP中介機構(gòu)不僅為政府提供編制項目物有所值評價報告，同時提供了從項目篩選到項目執(zhí)行（合同簽署）全過程的咨詢服務(wù)，包括編制項目建議書、編制項目實施方案（含初稿）、項目產(chǎn)出說明、物有所值評價報告（定量評價）、財政承受能力論證報告、項目采購階段的競爭性磋商、項目合同文本的編制等服務(wù)。在中介機構(gòu)專業(yè)能力足以勝任相關(guān)工作的情況下，國家應(yīng)盡快出臺指導(dǎo)意見，允許中介機構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)，明確PPP中介機構(gòu)服務(wù)范圍。

成立PPP各專業(yè)委員會。PPP項目涉及能源、交通運輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等眾多公共服務(wù)領(lǐng)域。應(yīng)該盡快組織業(yè)界專家、精英成立不同行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)委員會，研究制定適用于行業(yè)的PPP操作指南，搭建行業(yè)PPP工作的頂層設(shè)計架構(gòu)，制定行業(yè)PPP發(fā)展方向，規(guī)范行業(yè)PPP執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，促進PPP健康持續(xù)發(fā)展。

王勇，北京中同華資產(chǎn)評估有限公司山東分公司，高級會計師。研究方向：政府管理會計。