[摘 要]在互聯(lián)網(wǎng)與社會各領域加速融合的背景下，對《互聯(lián)網(wǎng)市場準入負面清單（第一批，試行版）》進行了評估，該清單旨在放寬互聯(lián)網(wǎng)融合領域的市場準入，編制體現(xiàn)了底線思維、創(chuàng)新思維和包容思維，遵循了法定原則、確屬必要盡量簡化的原則、以及靈活漸進的原則。政府在負面清單出臺的同時應當在市場準入之外，有機結合多層面政策促進互聯(lián)網(wǎng)融合領域健康發(fā)展，主要包括改善事中事后監(jiān)管、分類施策、政策評估與動態(tài)調(diào)整。

[關鍵詞]互聯(lián)網(wǎng)；市場準入；負面清單；評估

[中圖分類號]F123.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2017）11-0044-04

一、引 言

負面清單與正面清單相對，是指以清單的形式列舉法律法規(guī)所禁止或限制的事項，沒有被列入的事項是法律允許的范圍（王利明，2014）[1]，體現(xiàn)了“法不禁止即可為”的思想。負面清單作為“新一代的投資規(guī)則”被廣泛應用于國外外商投資管理的實踐中，把要求保留的對外資的限制都列在清單之內(nèi)，清單之外可以平等進入，提高了外商投資的透明度、可預見性，保證了一視同仁的非歧視性（王中美，2014）[2]。

負面清單從我國參與中美雙邊投資協(xié)定談判起開始進入我國，時間不長，但其中的思想在我國得到了延伸和推廣，逐步應用于對境內(nèi)投資的管理，是我國處理政府與市場之間關系的創(chuàng)新與大膽嘗試（郭冠男，李曉琳，2015）[3]。2015年國務院率先出臺了《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》（以下簡稱《意見》），決定在“凡涉及市場準入的領域和環(huán)節(jié)，都要建立和實行負面清單制度；條件成熟時，將采取目錄式管理的現(xiàn)行市場準入事項統(tǒng)一納入市場準入負面清單”。在《意見》的方向指引下，發(fā)展改革委在2016年3月發(fā)布實施《市場準入負面清單草案（試點版）》，以負面清單的形式對在我國境內(nèi)投資經(jīng)營的禁止和限制的行業(yè)、領域和業(yè)務做出規(guī)范。

《互聯(lián)網(wǎng)市場準入負面清單（第一批，試行版）》（以下簡稱《清單》）則是在互聯(lián)網(wǎng)與社會各領域深入融合的時代潮流中應景而生的，它在2016年10月發(fā)布，進一步將市場準入聚焦在互聯(lián)網(wǎng)與各產(chǎn)業(yè)融合交叉的領域。在此背景下，本文對《互聯(lián)網(wǎng)市場準入負面清單（第一批，試行版）》進行客觀評估，并由此引發(fā)對互聯(lián)網(wǎng)融合領域政府治理的思考，為政府更好推進互聯(lián)網(wǎng)+戰(zhàn)略，提升互聯(lián)網(wǎng)+治理水平提供借鑒。

二、清單的評估

（一）基本框架和主要思想

《清單》分為禁止準入類和限制準入類兩大類共30條項目，其中禁止類有6條項目，限制類有30條。項目覆蓋國民經(jīng)濟七大門類，涉及制造業(yè)領域2條、信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)領域19條、金融業(yè)領域7條、交通運輸、倉儲和郵政業(yè)領域1條、租賃和商務服務業(yè)領域5條、水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)1條、文化、體育和娛樂業(yè)1條。

《清單》以放寬融合型產(chǎn)品和服務的市場準入，為“互聯(lián)網(wǎng)+”營造開放包容的市場環(huán)境為政策目標，其中保留的特別管理措施體現(xiàn)了清單編制中的底線思維、創(chuàng)新思維和包容思維。

第一，《清單》中涉及的一類重要項目是對涉及國計民生和國家安全的線上投資經(jīng)營活動的限制，劃定了健康、醫(yī)療、文化、信息技術等領域的準入紅線。譬如禁止類第二條對醫(yī)用的特定配方食品網(wǎng)絡交易的禁止、限制類第29條對從事互聯(lián)網(wǎng)藥品交易服務的企業(yè)面向個人消費者資格限制，都是以涉及重大公共利益的，保障個人消費者的健康和安全為底線；又如限制類第7條對網(wǎng)絡出版、新聞、教育等互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供的資格限制，是對那些侵害未成年人的黃、暴、謠言的必要管制，以維護內(nèi)容安全和文化安全為底線；再如禁止類第4條不允許互聯(lián)網(wǎng)信息提供者制作對國家安全有危害的內(nèi)容信息，則是以線上國家安全的保障為底線，禁止類第6條對有關野生動物及其制品網(wǎng)上交易的禁止是以生態(tài)安全的保障為底線。

第二，《清單》中的另一類項目是對互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)融合出現(xiàn)的新業(yè)務進行規(guī)范，使以前沒有的業(yè)務市場準入合法化，是對互聯(lián)網(wǎng)跨界融合新業(yè)務的探索和管理創(chuàng)新。譬如在“互聯(lián)網(wǎng)+”的提出下，迎合出租運輸市場的多樣化、差異化需求發(fā)展起來的專車服務，在解決閑置車輛資源的浪費和無序停車的交通擁堵上顯現(xiàn)優(yōu)勢，但是卻缺乏合法性（胡承華，2016）[4]?！肚鍐巍芬罁?jù)交通部2017年7月出臺的《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》，對網(wǎng)約車的市場準入做出規(guī)定，明確了只要取得網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營許可證就可以從事網(wǎng)約車經(jīng)營。這項市場準入規(guī)定使?jié)M足條件的私家車進入網(wǎng)約車服務市場合法化，在最大程度上適應新業(yè)態(tài)的特征，是量身定做的許可條件。

第三，《清單》秉承開放包容的思想，以促進發(fā)展、鼓勵創(chuàng)新為根本出發(fā)點，對新興業(yè)態(tài)，特別是處于萌芽初期的業(yè)態(tài)，在有利于解放發(fā)展生產(chǎn)力、有利于人民生活水平提升的前提下，適度放寬市場準入。像P2P網(wǎng)絡借貸等互聯(lián)網(wǎng)金融領域的新興業(yè)務，缺乏相應監(jiān)管規(guī)范和約束，可能存在信用風險，可能會觸及非法吸收公眾存款的紅線，可能會為非法資金的流動提供機會（魯釗陽，2017）[5]?！肚鍐巍钒鸦ヂ?lián)網(wǎng)金融放在限制而不是禁止的市場準入范圍內(nèi)，通過《支付業(yè)務許可證》等準入條件的限制，給予互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的一定市場空間，激發(fā)了互聯(lián)網(wǎng)金融市場活力，并結合《關于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》等管理規(guī)定在開放的同時通過事中事后的分類審慎監(jiān)管，做到放管結合。

（二）編制依據(jù)

全面瀏覽清單內(nèi)容，可以看出清單的編制體現(xiàn)了三大原則：

第一，《清單》的編制嚴格遵循了法定原則。在市場體系中對有關主體或者有關行為能否進入市場的判定通常有兩種機制作為依據(jù)，一種是依據(jù)行政判定的機制，另一種是依據(jù)法律判定的機制，如果依據(jù)行政判定的機制，則是通過行政權來確定有關主體是否有資格成為市場主體，有關行為是否被市場接受；如果依據(jù)法律判定的機制，則有關主體是否成為市場主體，相應行為是否能存在市場體系中的唯一標準則是法律法規(guī)（張淑芳，2014）[6]?！肚鍐巍泛苊黠@遵循的是法律判定的機制?！肚鍐巍返脑O定依據(jù)一欄中詳細列出了清單每個項目所依據(jù)的國家法律、法規(guī)。譬如對互聯(lián)網(wǎng)藥品交易服務企業(yè)進行審批的限制就是依據(jù)了《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國藥品管理法實施辦法》《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》。endprint

第二，《清單》體現(xiàn)了確屬必要，盡量簡化的原則?！肚鍐巍返摹按_屬必要”體現(xiàn)在兩種必要，一種必要是指必要的行政程序的履行如特定領域的行政審批事項，另一種必要是指必要的行業(yè)準入標準，如技術、安全等標準。在此之外，《清單》允許各類市場主體都能依法自由平等進入互聯(lián)網(wǎng)相關領域市場。因此，《清單》做到了與行政審批事項和必要的行業(yè)標準的有效銜接。譬如《清單》第10項要求從事互聯(lián)網(wǎng)地圖服務必須取得互聯(lián)網(wǎng)地圖服務測繪資質(zhì)，互聯(lián)網(wǎng)地圖服務測繪資質(zhì)是由國家測繪局依據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)地圖服務專業(yè)標準》予以審核批準的。又如《清單》第25項要求提供人才信息網(wǎng)絡中介服務的互聯(lián)網(wǎng)信息提供者必須申領許可證，這是與人力與社會保障部的行政許可“設立人才中介服務機構及其業(yè)務范圍審批”相銜接的，是國務院確需保留的行政許可中的第86項。

《清單》在必要的基礎上進行簡化，還做到了與《市場準入負面清單草案（試點版）》（以下簡稱《草案（試點版）》）有效銜接。《清單》對互聯(lián)網(wǎng)領域市場主體投資經(jīng)營的行業(yè)、領域和事項進行禁止和限制的事項全面梳理，在此基礎上形成正確的判斷，并沒有重復列入《草案（試點版）》中已經(jīng)存在的事項。譬如《草案（試點版）》已經(jīng)列入了從事互聯(lián)網(wǎng)域名服務相關業(yè)務的許可和資質(zhì)條件要求，《清單》中不再出現(xiàn)同樣的條款。而對《草案（試點版）》中沒有列出的，在滿足合法性和合理性的基礎之上，對確需納入的項目《清單》另行列出。

第三，《清單》體現(xiàn)了靈活漸進的原則?；ヂ?lián)網(wǎng)技術和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展日新月異，新業(yè)態(tài)新模式層出不窮，與之相適應的法律更新趕不上發(fā)展的需要，導致新業(yè)務和新業(yè)態(tài)存在法律灰色地帶，再加上我國立法程序較長（依據(jù)全國人大常委會的立法程序，至少需要三次以上會審議，已有記錄中最快的立法周期是2年，一般都要經(jīng)歷3～5年的周期，《公司法》歷時15年通過，《商業(yè)銀行法》歷時10年），我國互聯(lián)網(wǎng)融合領域整體缺乏細致全面的法律法規(guī)約束。在缺乏法律依據(jù)的情況下，應對互聯(lián)網(wǎng)市場準入做出規(guī)范的迫切需求，《清單》技巧性的將準入項目分為有星號和沒有星號的兩類。沒有星號的項目說明目前準入限制基于已有的法律、法規(guī)和國務院決定，有星號的項目說明目前還缺乏法律基礎，只有部門規(guī)章層面的規(guī)定作為依據(jù)，這些項目要求相關部委盡快依照法定程序提請制定法律、法規(guī)、國務院決定或者對其做出相應修改，倒逼我國法律法規(guī)的漸進性調(diào)整與改善。

（三）下一步改進方向

《清單》在互聯(lián)網(wǎng)市場準入的政策設計上邁出了開拓性的一步，鑒于它是互聯(lián)網(wǎng)市場準入負面清單的第一批，未來還有政策的延續(xù)和政策改善的空間，因此在原有基礎上可以從以下幾個方面加以完善：

一是限制或禁止類措施表述更加清晰明了。目前《清單》對限制或禁止類措施表述基本采用法律原文，表述方式難免不夠簡潔和統(tǒng)一，投資者難以一目了然地讀懂所受限制的行業(yè)、領域或業(yè)務。我國產(chǎn)業(yè)政策制定中的一個特點是出臺政策的主體多元，政策形式多樣，從法令、條例、措施、計劃到指導意見、指南、綱要、管理辦法（盛朝迅，2016）[7]。市場主體進入市場前要搞清楚該行業(yè)的相關管理規(guī)定要參閱多個政府政策，如果政策本身不夠清晰，會造成了企業(yè)解讀困難，多重理解等不必要的負擔。作為企業(yè)進入互聯(lián)網(wǎng)融合領域市場的指南，《清單》可以以更易于理解的形式展現(xiàn)，以便更好地服務于企業(yè)的投資需求。

譬如第29條有關互聯(lián)網(wǎng)藥品交易服務的限制，用了一個長句“省、自治區(qū)、直轄市（食品）藥品監(jiān)督管理部門對本行政區(qū)域內(nèi)通過自身網(wǎng)站與本企業(yè)成員之外的其他企業(yè)進行互聯(lián)網(wǎng)藥品交易的藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品批發(fā)企業(yè)和向個人消費者提供互聯(lián)網(wǎng)藥品交易服務的企業(yè)進行審批?！笨梢钥紤]簡化為“對向個人消費者提供互聯(lián)網(wǎng)藥品交易服務的企業(yè)實行審批制度”，這樣企業(yè)可以迅速判斷向個人消費者提供互聯(lián)網(wǎng)藥品交易服務需要的是“審批”而不是“許可”。又如第25條有關網(wǎng)絡借貸信息中介服務的描述，也可以通過正面描述來清晰的表達。告訴企業(yè)從事網(wǎng)絡借貸信息中介服務必須具備兩個要件，進行金融監(jiān)管部門備案登記和獲得電信業(yè)務經(jīng)營許可。

二是內(nèi)容向所有行業(yè)延伸?；ヂ?lián)網(wǎng)與各行業(yè)的跨界融合日益廣泛，并在加速擴大，互聯(lián)網(wǎng)金融、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、互聯(lián)網(wǎng)教育、互聯(lián)網(wǎng)交通等新業(yè)態(tài)已經(jīng)形成，互聯(lián)網(wǎng)所支撐的大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新活躍發(fā)展?！肚鍐巍纷鳛榈谝慌ヂ?lián)網(wǎng)市場準入清單的出臺，只涉及了國民經(jīng)濟20大行業(yè)分類 （GB/T 4754-2011）中的，7個門類，由于牽涉主管部門、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)少，可以較快推開，但是同時也意味著市場主體進入其他“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)的準入政策尚未明朗。在有限的清單項目下，市場主體難以判斷其他相關行業(yè)是否可以進入，產(chǎn)生顧慮，不知后續(xù)出臺的清單項目是否會對第一批清單部分項目做出更改。因此將清單內(nèi)容向全行業(yè)延伸是當務之急。

相關部委應當在清單制定原則的基礎上，綜合行業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)保護的多種因素，深入研究其他領域有必要加入市場準入負面清單的項目，并及時出臺。在擴大清單范圍的時候，改革方案會涉及更多行業(yè)主管部門的利益，出臺速度會受到多個部門的改革積極性和力度影響，協(xié)調(diào)也會更加困難。鑒于此，發(fā)展改革委員會作為互聯(lián)網(wǎng)市場準入負面清單的牽頭單位，也應當盡早督促相關部委啟動下一階段清單制定工作。

三是進一步放寬“互聯(lián)網(wǎng)+服務”領域的市場準入。我國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)在已步入新常態(tài)，制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級對服務業(yè)發(fā)展提出更高的要求，進一步放寬服務業(yè)市場準入是培育新增長點和形成新動力的呼喚?！肚鍐巍讽椖糠治隹梢钥闯?，進入互聯(lián)網(wǎng)相關服務業(yè)領域的門檻要高于制造業(yè)的門檻，因為《清單》限制類30條項目中有28條都是針對服務業(yè)的，制造業(yè)只有2條。未來服務業(yè)市場準入還存在一定放寬的空間，譬如在服務類限制項目中，《清單》有四條限制是關于網(wǎng)絡中介和平臺的，這方面的限制從法理上講，不是為了保護人類、動植物的健康或生命安全等的安全例外，也不是對新業(yè)務和新業(yè)態(tài)的特別管理措施，主要是在我國各類中介機構專業(yè)化程度不高，風險管控力弱、內(nèi)部管理缺失、服務水平不高，“小、散、亂、差”，無序競爭的亂象下，有意提高中介準入的市場門檻（吳津，2016）[8]，未來隨著中介組織管理立法的推進和中介服務管理優(yōu)化的配套，服務業(yè)進一步擴大開放可以考慮將放寬中介服務作為一個方向。endprint

三、從《清單》引發(fā)的思考

互聯(lián)網(wǎng)市場準入負面清單屬于互聯(lián)網(wǎng)融合領域市場監(jiān)管的事前管理部分，通過負面清單的管理方式釋放了互聯(lián)網(wǎng)相關領域市場活力，減少了權利尋租的空間。但是互聯(lián)網(wǎng)融合領域的治理并不是只有市場準入一個方面，還有需要與市場準入管理有機配合的多個方面，包括監(jiān)管護航、發(fā)展支撐、兜底保障等，多方政策形成合力才能保證互聯(lián)網(wǎng)融合領域市場開放與安全有序之間的平衡。因此，政府在《清單》出臺的同時，還應當在以下幾個方面做出努力，為互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展營造更加適宜的市場環(huán)境和政策環(huán)境。

首先，要加強研究，重點圍繞新業(yè)態(tài)與現(xiàn)行監(jiān)管之間不協(xié)調(diào)的部分，改善政府的事中事后監(jiān)管，構建 “寬進嚴管”的管理模式。在互聯(lián)網(wǎng)融合領域新業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)下，我國傳統(tǒng)監(jiān)管滯后性愈發(fā)凸顯，一方面垂直性監(jiān)管導致部門之間的協(xié)調(diào)性欠缺，出現(xiàn)多個部門出臺同一類政策，或者所出臺的政策之間相互沖突的現(xiàn)象。譬如商務部、工商管理部門在電子商務領域分別出臺了《網(wǎng)絡零售第三方平臺交易規(guī)則制定程序規(guī)定（試行）》《網(wǎng)絡交易管理辦法》同時對網(wǎng)絡交易平臺進行規(guī)范。另一方面，線下監(jiān)管向線上延伸導致原有監(jiān)管資源不足。譬如線上監(jiān)管涉及消費者保護，網(wǎng)絡安全、隱私保護等諸多新領域，我國在這些領域儲備不足，《個人信息保護法》至今尚未出臺，《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》缺乏有關個人信息保護的執(zhí)行細則（曹杰，2017）[9]。因此政府亟需加緊研究，借鑒發(fā)達國家成熟經(jīng)驗，結合國情出臺新的法律法規(guī)應對法律法規(guī)缺失困境，加強部門協(xié)調(diào)避免重復性政策出臺，而且需要投入大量精力建立相應的監(jiān)管機制，將監(jiān)管政策落在實處。

其次，根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)與各領域滲透融合的不同深度和特點分類失策，促進發(fā)展。一方面，與互聯(lián)網(wǎng)融合的不同行業(yè)面臨的政策約束呈現(xiàn)差異化的特征，譬如電動車共享模式受到新能源補貼政策的制約，要求行駛3萬公里才能申請補貼，從購車到獲得補貼至少需要3年時間，為企業(yè)造成了很大的資金墊付壓力，可能會挫傷企業(yè)創(chuàng)新的積極性。又如對“互聯(lián)網(wǎng)+”解決方案政府采購與示范推廣的支持力度不夠，導致企業(yè)“互聯(lián)網(wǎng)+”解決方案難以獲得市場信任，一些新領域如網(wǎng)絡游戲平臺發(fā)展面臨人才制約。這些領域都需要政府結合不同行業(yè)面臨的問題出臺差別性的政策應對解決。另一方面互聯(lián)網(wǎng)與各領域的融合發(fā)展會帶來許多共性問題，需要政府出臺相應政策進行調(diào)節(jié)。譬如“互聯(lián)網(wǎng)+”引發(fā)的新業(yè)態(tài)與舊業(yè)態(tài)的沖突問題，需要政策調(diào)整為新舊業(yè)態(tài)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，美國與歐盟就已經(jīng)開始對Airbnb提供的互聯(lián)網(wǎng)租房業(yè)務征收增值稅或所得稅。又如“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展也會帶來結構性失業(yè)等社會問題，需要政府通過加大創(chuàng)業(yè)培訓、再就業(yè)扶助等政策形式應對市場失靈。

最后，及時對現(xiàn)有政策實施效果做出評估，總結經(jīng)驗，在保證政策穩(wěn)定性的同時適度動態(tài)調(diào)整?；ヂ?lián)網(wǎng)融合領域政策制定過程中除了傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長、協(xié)調(diào)發(fā)展的政策問題，還會因為互聯(lián)網(wǎng)的特色而面臨網(wǎng)絡犯罪、虛擬社會管理等新的挑戰(zhàn)，導致政策制定的難度較大（李偉，2015）[10]，雖然政府已經(jīng)制定了向互聯(lián)網(wǎng)負面清單這樣極具前瞻性的政策，但是《清單》的實施是否能達到政策目標，是否得到了很好的執(zhí)行，相關配套政策是否受到了部門利益或者地方利益的影響而使政策的效果打了折扣，不得而知。因此應當建立政策評估體系，對已出臺的互聯(lián)網(wǎng)融合領域政策的質(zhì)量和效果進行科學的評價，根據(jù)評價結果看到政策的不足之處并加以完善，從而提高互聯(lián)網(wǎng)融合領域的治理水平，促進“互聯(lián)網(wǎng)+”更好的發(fā)展。

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Abstract： In the context of accelerating convergence between the Internet and all sectors of society， the negative list of Internet market access （the first batch of trial version） was evaluated. The list aims to relax market access in the field of Internet convergence， which represents bottom line thinking， innovative thinking and inclusive thinking. The list follows the statutory principles， the necessary simplified principles， and the flexible and progressive principles. In addition to market access， the government should combine organic and multi-level policies in order to promote the healthy development of the Internet convergence， which mainly include ex-supervision and post-supervision， classification strategy， policy evaluation and dynamic adjustment.

Key words：internet； market access； negative list； evaluation

（責任編輯：張積慧）endprint