鐘裕民

摘 要 傳統(tǒng)的政府單向性農村公共產品供給模式導致長期以來農村公共產品的低效或無效供給?；诠┙o側視角構建農村公共產品的供給側結構性改革框架，對于農村公共產品的高效供給具有十分重要的理論和實踐意義。鑒于此，農村公共產品有效供給需要從供給側改革入手進行理論修正與現(xiàn)實檢討。農村公共產品的供給側結構性改革要以供給主體、供給內容、供給方式的結構優(yōu)化為著力點，以權責重置、決策優(yōu)化、方式創(chuàng)新、轉移支付等機制創(chuàng)新為路徑。

關鍵詞 農村公共產品；供給側結構性改革；理論框架；實現(xiàn)機制

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）11-0048-06

如何促進農村公共產品的高效供給是中國理論界和實踐界歷久彌新的重要研究課題。長期以來，我國形成了農村公共產品的政府單向性供給模式，這種供給模式存在供給決策的政府壟斷性、供給的低回應性和供給滯后性等弊端，導致農村公共產品無法克服政府主導型的供需錯位、結構性失衡和供給滯后與供給過剩并存等無效或低效供給困局。為破解這種困境，理論界和實踐界提出，農村公共產品供給應實現(xiàn)由政府單一性的供給模式向政府營利性組織和非營利性組織共同參與的多中心供給模式轉變。但是，由于資金籌集、利益回報方式上受到政府的嚴苛限制，致使市場組織和非政府組織難以有效地參與公共產品供給過程，從而導致農村公共產品供給仍然無法實現(xiàn)多元供給主體的有效協(xié)同，從而導致農村公共產品供給依然難以擺脫傳統(tǒng)制度框架下的“路徑依賴”。上述問題都是供給側的問題，因此，破除農村公共產品供給的困局，必須從供給側結構性改革視角出發(fā)，構建以主動性行政、前瞻性規(guī)劃為特征的供給側公共產品供給模式，通過供給側結構性改革來優(yōu)化農村公共產品的供給結構，實現(xiàn)農村公共產品的優(yōu)質高效供給，更好地滿足廣大農村及農民日益增長的公共產品需求。

一、當下中國農村公共產品供給側結構性改革的內在動因

長期以來，由于存在低回應性和行動的被動性、消極性以及缺乏預見性等弊端，傳統(tǒng)的農村公共產品供給模式不僅使政府難以擺脫巨大的公共產品供給資源壓力，而且擠出了農村居民在公共產品需求中的話語權，抑制了其參與的積極性，最終導致農村公共產品的無效或低效供給，呈現(xiàn)農村公共產品供給的一系列結構性困境。主要體現(xiàn)為：

第一，農村公共產品供給主體的單一性困境。理論上說，農村公共產品供給主體主要有地方政府、私人市場、村級組織、第三部門等，但是，在我國實踐中，農村公共產品的供給往往是由單一主體來完成，如義務教育、鄉(xiāng)村醫(yī)院、農村道路等大部分公共產品主要由地方政府來供給，而農田灌溉工程等準公共產品則主要由農民自己供給，市場和第三部門未能有效參與其中。由于缺乏市場主體和第三部門的有效參與，整個社會都把農村公共產品供給理所當然歸責于政府，特別是在農村稅費改革之后，基層農村更是把公共產品供給所需基金都寄托于上級政府，于是，各村委會及村干部各顯神通以獲得上級政府的財政支持，而農村公共產品供給資金分散在各部門，缺乏有效的協(xié)調整合，如此，有門路的農村可以就一項公共產品建設，從縣、市、省、國家各級的發(fā)改委、農業(yè)、財政、交通等部門獲取資金資助，而沒有門路的農村則一點資助也得不到，形成了多頭供給、多級供給與多次供給問題，直接影響了供給效率，且造成更多的不公平。而且，在經濟增長放緩的新常態(tài)下，政府資金越來越有限，導致其只能采取“撒胡椒面”的做法，即大家都有份，但都是只有那么一點點，只能修修補補，無法滿足農村對公共產品供給的合理需求。

第二，農村公共產品供給內容的結構性困境。主要體現(xiàn)為：①農村急需的服務型公共產品供給不足，政績型與政府福利型的農村公共產品卻供給過剩。相對于農民的需求，無論是基礎設施建設，如道路交通、電力供應、水利工程等，還是農村低保、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、農業(yè)技術指導等公共服務和社會保障方面，都存在嚴重不足。然而，那些農民深惡痛絕的“政績”工程，如，村委會樓房、各種示范基地、各類達標升級活動、小康工程等農村政績工程與形象工程卻層出不窮。②重“有形”輕“無形”。為了以向上級部門顯示自己的政績，有形的公共產品看得見、摸得著，較受政府的追捧。而對于那些無形的公共產品，因其看不見，摸不著，難以顯示政績，始終得不到政府及領導的重視。如農業(yè)科技推廣應用、農業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃、農業(yè)市場信息和農村文化等，這些涉及農村經濟可持續(xù)發(fā)展的無形公共產品供給卻嚴重短缺，難以滿足農民的真正需求。③重“短期”輕“長期”。在公共產品決策導向上，重短期政績輕長期政績。比如，相對于農村道路、農業(yè)水利灌溉設施而言，投資教育發(fā)展、社會保障、農村環(huán)境的經濟社會收益不能很好顯示其短期政績，政府的投資明顯缺乏熱情和動力，導致這些公共產品供給嚴重短缺。

第三，農村公共產品供給布局的價值性困境。公平是農村公共產品供給所應追求的核心價值目標，然而，當下農村公共產品供給的不公平性依然突出，主要體現(xiàn)在：一是農村公共產品供給的差序格局。由于受到不同財政投資水平的影響，農村公共產品供給水平從城市→城市近郊區(qū)農村→小城鎮(zhèn)農村→邊緣山區(qū)農村依次遞減的差序格局，“長期以來，農村公共物品供給以距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地遠近為標尺呈現(xiàn)差序格局，距離政府駐地近的鄉(xiāng)村公共物品供給較全面，而遠離政府駐地的邊遠鄉(xiāng)村僅能得到有限的公共物品供給，甚至沒有供給?！盵1]二是不同地區(qū)農村公共產品供給上的不公平。在東部經濟發(fā)達地區(qū)，地方政府或村集體組織的財政能力比較強，農村義務教育、農村道路、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等公共產品供給比較充分；而在欠發(fā)達的中西部地區(qū)，由于資金投入嚴重不足，導致農村義務教育、農村道路、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等公共產品供給顯著滯后，呈現(xiàn)短缺態(tài)勢。

出現(xiàn)上述三大問題的根本原因在于供給側的制度機制問題：一是長期以來的“自上而下”的供給決策機制致使農村公共產品供給安排常常偏好于供給一些見效快、易出政績的短期公共產品，而不愿提供見效慢、周期長的長期公共產品，最終導致農村公共產品的供給安排無法代表農村居民的真正需求，出現(xiàn)公共產品產能過剩與公共產品有效需求嚴重不足并存的“供需錯配”現(xiàn)象；二是自上而下的農村公共產品供給評價機制致使地方政府官員在供給農村公共產品過程中“只唯上、不唯實”，進而導致地方政府只愿意把有限財政投入到供給直接促進經濟發(fā)展的硬公共產品上，而不愿供給公共衛(wèi)生、農村文化、農村社保等軟公共產品；三是缺乏有效的激勵和監(jiān)督機制，導致農村公共產品供給難以避免陷入低效率的泥潭甚至導致各種尋租腐敗行為；四是多元主體協(xié)同乏力導致農村公共產品供給低效率，如政府體制內部責任劃分不合理導致各層級政府財權事權嚴重不對稱，基層政府由于財力不濟而被迫放棄部分農村公共產品的供給責任，對市場主體和第三部門的激勵與約束不足導致其未能有效參與到農村公共產品的實踐中去，等等。不管是供給結構，還是供給機制，都是生產領域的問題，也就是供給側的問題，需要轉變觀念，從供給側入手，以供給側結構性改革思維來尋找破解之道。endprint

二、農村公共產品供給側結構性改革框架

（一）供給側結構性改革的思想源流

雖然供給側理論最初源于西方經濟學界的供給學派，但是基于中國實際建構起來的新供給經濟學和傳統(tǒng)西方供給學派有根本的不同：一是目的不同，西方的供給學派是為了幫助資本主義國家化解經濟危機，而中國的供給側改革是為了找尋新的經濟增長動力；二是背景不同，西方供給學派提出的背景是經濟滯漲，而中國的供給側改革則是供需錯位；三是改革措施不同，西方供給學派主張推進以減稅為核心的改革，而中國的供給側改革則著眼于提高全要素生產力。中國的供給側改革思想發(fā)端于習近平總書記的重要講話。2015年11月10日，習近平總書記在中央財經領導小組會議上指出：“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟增長的動力，推動中國社會生產力水平的整體提升?！币粤暯娇倳浱岢龅墓┙o側改革思想為指引，中國理論界和實踐界對供給側理論展開深入的研究和創(chuàng)新，形成了一系列供給側結構性改革的新思想、新觀點。代表性觀點有：

第一，總體論。此視角從總體上來闡釋供給側改革問題，如，中央財經領導小組辦公室主任劉鶴認為，“所謂供給側改革，就是從供給、生產端入手，通過解放生產力，提升競爭力促進經濟發(fā)展?！盵2]再如，李稻葵認為，供給側改革是提高經濟體供給能力和效率的改革，包括降低企業(yè)稅負、減少生產領域的交易成本、促進投資者更有效地進入各生產領域。[3]王立宏指出，“當前的供給側改革就是要從生產、供給端入手，調整供給結構，用改革推進結構調整、擴大高端供給、提高全要素生產率?！盵4]

第二，區(qū)分論。有的學者是從供給管理與需求管理的區(qū)別角度來提出供給側改革的內涵，如劉偉強調，簡單的需求管理已經不能滿足宏觀經濟管理的需要，必須通過強化供給領域的結構性改革來解決發(fā)展中長期存在的深層次矛盾。[5]任保平認為，宏觀調控管理政策分為需求管理政策和供給管理政策兩部分，供給管理政策強調通過改善供給要素的成本和效率來影響經濟增長[6]。

第三，要素論。賈康、劉世錦是這一視角的代表性學者。賈康強調，供給側結構性改革體現(xiàn)為通過提高全要素生產力來對沖下行因素，打造中國經濟的升級版，其中全要素主要涉及勞動力、土地和自然資源、資本、科技和制度及管理等五大項。[7]劉世錦強調，供給側改革需打通要素流動通道。[8]

第四，結構論。此視角從結構來解釋供給側問題，著名經濟學家衛(wèi)興華旗幟鮮明地指出，供給側的改革之所以稱為結構性改革，原因是供給側問題突出表現(xiàn)為有效供給不足和無效產能并存這兩個結構性問題。[9]逄錦聚強調，供給側結構性改革，就實質而言，就是要通過發(fā)展生產，加快轉變經濟發(fā)展方式，加快調整經濟結構，改善我國以產業(yè)結構為主的供給結構，提高供給質量和水平，以滿足人民的需要。[10]厲以寧認為，供給側改革主要包含區(qū)域經濟結構、部門結構、技術結構等三個方面的結構調整。[11]劉志彪指出，中國語境下的供給側結構改革著力點在于結構性改革。[12]洪銀興強調，供給側結構性改革要致力于解決有效供給、提高全要素生產率、釋放企業(yè)活力等三大目標。[13]殷醒民指出，勞動力結構應是供給側結構改革的重點，要通過勞動力市場的改革來促進勞動力自由流動和建立以勞動力質量提升進行生產要素配置的市場體系。[14]

（二）農村公共產品供給側結構性改革框架

如前所述，供給側改革就是要從供給端入手，通過體制機制改革和政策調整，優(yōu)化自然資源、勞動力、資本和技術等生產要素的組合與配置，提高生產效率和優(yōu)化供給結構，使經濟增長提質增效。理解供給側改革需要我們理清四大問題。一是為誰供給的問題。即依據(jù)誰的需求來調整供給結構以及供給產品分配給誰的問題。供給側改革能不能滿足人民的需要，是評價供給側改革成效的根本標尺。二是供給什么的問題，即要聚焦物品供給、要素供給、結構供給、制度供給等四大重點。三是誰來供給的問題，即生產端供給的主體有哪些？它們各自的優(yōu)勢是什么？它們各自的權責應該怎樣劃分？四是怎樣供給的問題。即具體包含供給的目標是什么、按照什么程序和機制來決策、如何來執(zhí)行供給任務等。

依據(jù)供給側改革思維，農村公共產品供給側結構性改革體現(xiàn)為：以優(yōu)化供給結構為核心，以機制創(chuàng)新為手段，實現(xiàn)自然資源、勞動力、資本和技術等生產要素的優(yōu)化配置，最終實現(xiàn)農村公共產品的高效供給。農村公共產品供給結構是一個有機統(tǒng)一、相互作用的整體，主要包括供給主體結構、供給內容結構和供給方式結構。農村公共產品供給側結構性改革框架包含三個層面：一是供給主體結構層面，是以法律制度明確規(guī)定政府、市場、第三部門、農村社區(qū)在農村公共產品供給中的職責邊界，明確市場、第三部門的法律地位和合法獲得回報的方式，激勵多元主體自發(fā)地致力于農村公共產品的有效供給，明確誰來供給的問題。二是供給內容結構層面，則是要在資源既定的條件下，以制度明確農村公共產品的性質、范圍、類型及其供給優(yōu)先序，通過農村公共產品供給的需求表達、決策、生產、籌資、績效評價、轉移支付等方面的機制創(chuàng)新，形成農村及農民需求導向的農村公共產品供給機制，構建合理的農村公共產品供給的內容結構，厘定為誰供給、供給什么、供給多少等農村公共產品供給的基本問題。三是供給方式結構層面，則要以制度機制界定政府供給、社區(qū)供給、市場供給、自愿供給等各種方式的適合領域，創(chuàng)新各種供給方式的組合結構，形成有利于實現(xiàn)最優(yōu)供給的方式組合和工具選擇集，推動供給主體系統(tǒng)從單一走向多元、內容結構系統(tǒng)從失衡走向均衡、供給方式系統(tǒng)從無序走向有序，理清怎樣供給的問題?？傊?，要通過權責重置、方式創(chuàng)新、決策優(yōu)化、轉移支付等方面機制創(chuàng)新，促進供給主體、供給內容、供給方式等方面的結構優(yōu)化，提升自然資源、勞動力、資本、技術、制度等全要素生產力，實現(xiàn)農村公共產品的高效供給（見圖1）。

供給側結構性改革思維對我國農村公共產品供給具有很強的契合性和指導價值。首先，公共產品供給是供給側結構性改革的最主要場域，優(yōu)化農村公共產品供給迫切需要確立供給側結構性思維，正如李稻葵強調，“十三五”期間，供給側結構性改革第一個方向就是想方設法給百姓提供他們最需要的公共產品。[15]其次，推進供給側結構性改革是經濟新常態(tài)下提升我國農村公共產品供給質量和效率的根本路徑。在經濟新常態(tài)下，與其他領域相似，農村公共產品供給同樣面臨動力不足、發(fā)展乏力的問題，這就需要有效推動農村公共產品供給側結構性改革，尋找農村公共產品供給的新動力，有效提高全要素生產率。再次，供給結構失衡是當前我國農村公共產品供給所面臨的最主要問題，這正需要我們確立供給側結構性改革的思維，因為，相對于傳統(tǒng)的需求側管理，供給側結構性改革的核心在于優(yōu)化要素配置和調整供給結構，解決供給結構的深層次矛盾。endprint

（三）農村公共產品供給側結構性改革框架的比較優(yōu)勢

相對于傳統(tǒng)的農村公共產品供給框架，農村公共產品供給側結構性改革框架具有比較優(yōu)勢：一是在傳統(tǒng)公共產品供給的過程中，政府不愿與市場、第三部門分享公共財政資源，而財政資源的有限性致使地方政府只能選擇符合自己利益要求和上級要求的公共產品，導致諸如農村教育、醫(yī)療、社會保障等所需膨大資金而又難以短期見政績的公共產品的供給短缺，而農村公共產品供給側結構性改革框架強調將部分供給職能讓渡給市場和第三部門，同時賦予市場和第三部門獲得農村公共產品供給的收益權，從而有效激發(fā)市場和第三部門參與供給農村公共產品的積極性和主動性，減少農村公共產品低效供給（供給不足或過度供給）現(xiàn)象的發(fā)生；二是傳統(tǒng)農村公共產品模式缺乏有效的回應性，導致其無法及時回應農村及農民對農村公共產品的需求，而農村公共產品供給側結構性改革框架強調政府要擔負起市場和第三部門供給公共產品容易失靈的領域的供給責任，通過財政資源在農村所需的關鍵性公共產品領域發(fā)揮“兜底性”的供給作用，有效增進社會公平正義；三是在傳統(tǒng)的農村公共產品供給中，政府將其他社會主體排斥于供給決策和供給過程之外，導致農民的個性化需求難以得到重視和滿足，而在農村公共產品供給側結構性改革框架中，社會組織以及私人市場成為主動性的農村公共產品供給主體，那么，其可以根據(jù)農民的多樣化需求進行針對性的供給，解決傳統(tǒng)農村公共產品供給供需脫節(jié)的問題。

三、供給側結構性改革視野下中國農村公共產品供給的機制創(chuàng)新

如上所述，破解當下農村公共產品供給中存在的供給不足與供給過剩并存、供給不公平等困境，需要我們從供給側結構性改革角度來思考農村公共產品供給問題，具體言之，則需要通過機制創(chuàng)新，重組農村公共產品供給中的勞動力、制度、資本等各要素的配置，建構結構合理、保障有力的農村公共產品供給體系，促進農村公共產品有效供給。

（一）構建農村公共產品協(xié)同供給的激勵與約束機制

農村公共產品供給主體主要包括政府、市場、第三部門、社區(qū)組織等。要根據(jù)各供給主體的特性和適宜供給的領域，建立一系列準入、激勵、約束為一體的綜合治理機制，調動多元主體參與農村公共產品的積極性，夯實各主體的責任心，形成農村公共產品多元協(xié)同供給的合力。第一，制定多元主體參與農村公共產品供給的準入規(guī)則，以制度明確規(guī)定市場、非營利組織可以進入的農村公共產品領域及條件。第二，對于關乎農村長遠發(fā)展的純公共產品，如農村行政管理、農業(yè)科學研究、農村公共衛(wèi)生等，要充分發(fā)揮政府供給的獨特優(yōu)勢。一方面，要通過改革傳統(tǒng)的自上而下官員任命制，在地方官員特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的任免中，加入農民是否滿意的評價政績因子，在地方官員的任職中更大比重地考慮農民的認同度，把群眾公認原則作為地方官員任職的核心原則，倒逼地方政府官員從農村、農民需求角度來思考農村公共產品問題；另一方面，要建立公共產品投資供給責任追究制度，夯實農民對官員問責的發(fā)起權和監(jiān)督權，對惡意出臺損害農民利益的決策行為，依法追究決策人的責任。第三，對于俱樂部產品，如村道、村級水利基礎設施等，一方面，應實施扶持政策，提供財政支持，調動農村社區(qū)主體的供給積極性，發(fā)揮農村社區(qū)組織的優(yōu)勢；另一方面，應明確村集體供給的公共產品的產權歸屬，激勵農村社區(qū)供給公共產品的主動性。第四，對于具有消費排他性的準公共產品，如農村水電供應、燃氣供應、電信服務等，可按照市場的原則，積極引進私人或企業(yè)投資來提供農村公共產品。一是以法律明晰農村公共產品的產權關系，保證企業(yè)和私人對其所提供的農村公共產品擁有所有權和收益權，鼓勵私人力量參與；二是對農村公共產品建設項目給予財政補貼，吸引民間資本，鼓勵市場參與農村公共產品的供給；三是強化監(jiān)督管理，有效治理由于私人市場壟斷而出現(xiàn)的負外部性問題，如提高公共產品價格、提供劣質產品等。第五，對于可能產生“政府失靈”和“市場失靈”的領域，如義務教育、環(huán)境污染、基本醫(yī)療、社會救濟等，各級政府可通過提供補貼、獎勵等多種方式，引導、支持、鼓勵、吸引第三部門對農村部分公共產品供給的積極參與，有效發(fā)揮第三部門快速適應多樣化、個性化社會需求的優(yōu)勢。第六，建立多元主體的利益共同體，主動納入各供給主體的利益訴求，有效增進多元主體在農村公共產品供給中的良性互動，促使各供給主體資源、知識、信息共享，形成有序競爭、協(xié)同互動的農村公共產品供給格局。

（二）創(chuàng)新農村公共產品供給的供給方式與供給機制

農村公共產品的高效供給不僅要激發(fā)多元主體的有效參與，還要進一步創(chuàng)新農村公共產品供給的供給方式與供給機制。根據(jù)公共產品的生產者與提供者的不同，公共產品提供的制度安排分為四大類型：①生產者是政府公共部門，提供者也是政府公共部門；②生產者是政府部門，提供者是私人部門；③生產者是私人部門，提供者是政府公共部門；④生產者和提供者均是私人部門。[16]創(chuàng)新農村公共產品供給的供給方式與供給機制關鍵在于根據(jù)公共產品的特性合理選擇適當?shù)奶峁┓绞胶凸┙o機制。其一，對于環(huán)境保護、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護、農村治安、義務教育、農業(yè)科學研究、農村發(fā)展規(guī)劃等農村純公共產品可以采取政府直接提供的方式，而對于全國范圍的農村公共產品，如大江大河治理、道路、橋梁等和諸如農民教育培訓、鄉(xiāng)村醫(yī)院等外部性很強的區(qū)域性公共產品則可以采取政府間協(xié)議、政府補助、憑單制、政府采購、合同承包、政府間協(xié)議和專項資金相結合等政府間接供給方式。其二，對于各類技術服務、鄉(xiāng)村水電供應、鄉(xiāng)村水利灌溉、農田改造、農村道路建設等外部性較弱的農村準公共產品，可以采取合同外包、特許經營、用者付費、內部市場、補助、憑單等市場化方式來生產和提供。其三，對于收容、救濟、醫(yī)療、文化、社會服務等準公共產品，則可以采取無償捐贈、志愿服務、無營利性目的的收費服務等方式提供。其四，對于那些與農民生產生活休戚相關的俱樂部產品，如村道、村級水利基礎設施等，則可以采取混合供給方式，如政府與市場合作供給 PPP（包括政府間協(xié)議、合同外包等形式）、政府與第三部門合作供給 PPP（包括公共服務社區(qū)化、志愿服務等形式）、市場與第三部門合作供給（包括核發(fā)許可證、共同主題營銷等形式）。其五，對于農村電力、農村自來水這樣的可收費公共產品，則可以采取政府間協(xié)議、合同承包、自我服務、特許經營等。endprint

（三）建立自上而下和自下而上相結合的供給決策機制

長期以來，傳統(tǒng)農村公共產品實行政府自上而下的單向供給決策，這種決策往往不能有效回應農村及農民的真實需求，導致出現(xiàn)公共產品供給過剩與供給不足并存的局面。破除這種困局，應建立自上而下和自下而上相結合的供給決策機制。首先，建立農村公共產品的需求表達和需求識別機制。一方面，完善農民公共產品需求表達渠道和平臺，如召開有政府官員和農民代表共同參加的座談會和公共產品規(guī)劃建設的村民代表會議平臺，使農民需求偏好能及時、準確地傳遞給相關供給部門。另一方面，在農民意愿調查的基礎上制定農村公共產品供給的規(guī)劃和清單，預判公共產品農民未來的需求品、需求量、需求層次，制定農民需求偏好次序清單，并在此基礎上確定農村公共產品供給優(yōu)先序。其次，采取靈活的供給決策方式。對于農村純公共產品，由于私人不愿提供，適宜選擇以自上而下為主的供給決策方式；對于外部性較強的農村準公共產品，政府應發(fā)揮主導作用，適宜采取以自下而上為主的供給決策方式；對于外部性較弱的農村準公共產品，其提供應以市場或第三部門為主，適宜采取市場決策方式。再次，建立自下而上和自上而下相結合的公共產品供給評價機制。公共產品供給質量和效率如何，不應只由上級政府來評判，而是建立自下而上和自上而下相結合的評價辦法，而且要以自下而上的評價為主，比如，可把一個地方農民對公共產品數(shù)量、類型、質量的滿意度作為評價一個地方公共產品供給水平的指標，倒逼地方政府供給當?shù)剞r民偏好的公共產品，提高公共產品供給的質量和效率。

（四）建立規(guī)范的農村公共產品供給轉移支付機制

我國農村公共產品供給不公平的一個重要原因在于作為地方政府公共產品供給的缺位及其權責失衡。破解農村公共產品供給的不公平難題，需要確立供給側結構性改革思維，通過轉移支付制度和橫向援助制度改革，加大國家和發(fā)達地區(qū)對落后農村地區(qū)的財政投入和地區(qū)援助，彌補落后地區(qū)農村公共產品供給的資金短板，使落后地區(qū)也能享受到基本的農村公共產品和公共服務。首先，依據(jù)財權與事權相適應原則，建立政府對農村公共產品分類負責機制。對于義務教育、醫(yī)療保健和社會保障、重大農村基礎設施等關乎國計民生的資金密集型公共產品，由中央政府負責統(tǒng)籌供給，保障公民能夠平等享受到基本公共服務。對于非義務教育、地區(qū)文化建設、社會治安和和地區(qū)性道路、橋梁等地區(qū)性基礎設施，由省級政府統(tǒng)籌供給；對于病蟲害防治、農業(yè)技術培訓等地域型、技術密集型公共產品，由市縣政府負責提供，充分發(fā)揮市縣政府對于技術性公共產品的供給具有的地域優(yōu)勢和組織優(yōu)勢；對于一些跨地區(qū)的公共產品，可根據(jù)獲益程度劃分各地方的供給責任，實現(xiàn)地方協(xié)同供給。其次，完善政府間的縱向財政轉移支付機制。建立中央和省市財政對農村基層轉移支付的清單制度，使轉移支付法治化，避免轉移支付隨著領導的意志或崗位變化而改變，保障農村基層公共產品供給能夠獲得可靠的資金來源。再次，完善地方政府間的橫向轉移支付機制。建立發(fā)達地區(qū)適度支援欠發(fā)達地區(qū)的橫向幫扶制度，以制度明確地區(qū)間轉移支付的范圍和數(shù)量，使欠發(fā)達的中西部地區(qū)能夠公平享受到改革開放的成果。

四、結 語

傳統(tǒng)的政府單向性農村公共產品供給模式導致長期以來農村公共產品的低效或無效供給。解決當下中國農村公共產品的結構性困境，必須要從供給側入手，通過建立農村公共產品協(xié)同供給的激勵與約束、自上而下和自下而上相結合的供給決策和規(guī)范的農村公共產品供給轉移支付等機制，促進農村公共產品供給主體、供給內容、供給方式等方面的結構優(yōu)化，提升自然資源、勞動力、資本、技術、制度等全要素生產力，實現(xiàn)農村公共產品的高效供給。

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