王向陽(yáng)

摘要： 非正式干部正式化，是理解大城市基層社會(huì)治理的窗口和密碼?；谔K州市基層治理實(shí)踐的駐點(diǎn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村社干部及其工作人員、城管隊(duì)伍和輔警隊(duì)伍共同組成了當(dāng)?shù)鼗鶎又卫碇黧w。不同于既有研究的分而論之，本文重在經(jīng)驗(yàn)主義整體性視角下對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)合分析。研究表明，包括村社干部及其工作人員、城管和輔警在內(nèi)的非正式干部正式化是大城市基層社會(huì)治理的常態(tài)；這一常態(tài)是大城市基層治理中任務(wù)高要求、考核零容忍、資源軟約束、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)激勵(lì)下支配導(dǎo)向的治理需求，是當(dāng)?shù)毓I(yè)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下職業(yè)體系中競(jìng)爭(zhēng)性、稀缺性就業(yè)機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)和當(dāng)?shù)刂械投说膭趧?dòng)力素質(zhì)結(jié)構(gòu)等因素相互匹配、共同形塑的產(chǎn)物，并且塑造了大城市基層社會(huì)的規(guī)則之治。同時(shí)，在當(dāng)?shù)鼐唧w治理實(shí)踐中通過(guò)組織管理、財(cái)權(quán)上移、群眾監(jiān)督和自我規(guī)訓(xùn)4種控制方式與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，有效解決了這一非正式干部群體的代理人困境問(wèn)題。非正式干部正式化，“以城市的方式治理農(nóng)村”的治理轉(zhuǎn)型，要求我們必須對(duì)包括基層治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、服務(wù)型政府責(zé)任邊界等在內(nèi)的基層治理現(xiàn)代化這一時(shí)代命題重點(diǎn)關(guān)切。

關(guān)鍵詞： 村社干部；城管；輔警；正式化；基層治理；治理密碼

中圖分類號(hào)： D2623文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-055X（2017）05-0070-14

doi：1019366/jcnki1009-055X201705008

一、問(wèn)題的提出：非正式干部正式化

[HJ5mm][HJ][HT]

近年來(lái)，在全國(guó)各地駐點(diǎn)調(diào)研過(guò)程中，筆者強(qiáng)烈地感受到不同資源流量條件下東西部基層治理的實(shí)踐差異：在資源硬約束的中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，村社干部多為領(lǐng)取誤工補(bǔ)貼的兼業(yè)干部，在熟人社會(huì)的心理與行動(dòng)邏輯指引下，在具體工作中人情、面子、關(guān)系等非正式、地方性、社會(huì)化、私人性調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)達(dá)，“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”[1]“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”[2]是其基層治理常態(tài)，靈活、簡(jiǎn)約、混沌是其核心特征；反觀東部發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是以上海、蘇州等地為代表的大城市基層社會(huì)治理中，村社干部多為專業(yè)化的職業(yè)干部，在具體工作中規(guī)則意識(shí)強(qiáng)、規(guī)范程度高，人情、面子等非正式規(guī)則作用空間有限，“非正式干部的正式化”“規(guī)則之治”是其典型治理現(xiàn)象，資源軟約束條件下，環(huán)境高要求、工作硬考核、治理高精細(xì)是其日常表征。經(jīng)驗(yàn)世界中的巨大反差，成為筆者最初的問(wèn)題意識(shí)來(lái)源：東西中國(guó)基層治理實(shí)踐為何有此差別？發(fā)達(dá)地區(qū)大城市基層治理中非正式干部群體的正式化，為何普遍？如何運(yùn)作？何以可能？

我國(guó)是世界上為數(shù)不多的巨型國(guó)家之一，人口眾多、幅員遼闊、區(qū)域差異較大，秦漢以降這片土地便承載著龐大的治理系統(tǒng)，如果不過(guò)分看低中國(guó)政府的治理績(jī)效的話，任何持客觀態(tài)度的人都不能將中國(guó)治理歸結(jié)為一種失敗或低效的治理。依賴于其組織化的官僚系統(tǒng)，中國(guó)政府實(shí)現(xiàn)對(duì)大一統(tǒng)中國(guó)有效治理的同時(shí)，始終面臨著“權(quán)威體制與有效治理”[3]之間的根本矛盾。在如何理解并揭示中國(guó)治理體制的實(shí)踐機(jī)制方面，目前學(xué)界有三種代表性理論——周雪光的帝國(guó)的治理邏輯[3]，周黎安的行政發(fā)包制[4]和曹正漢的中央治官、地方治民的上下分治模型。[5]在曹正漢看來(lái)，以上三種理論在分析層面上存在差別，因此在關(guān)于中央政府的效率目標(biāo)和政權(quán)穩(wěn)定目標(biāo)能否兼容的判斷上存在著明顯分歧。導(dǎo)致分歧的原因有二，一是關(guān)于官民能否分治，三種理論隱含著不同的前提；二是關(guān)于中央政府著重防范的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，究竟來(lái)自地方各自為政、失控等地方分權(quán)本身，還是來(lái)自被統(tǒng)治的民眾？三種理論持有不同的觀點(diǎn)。[6]渠敬東[7]、曹錦清[8]等學(xué)者也從郡縣制及其實(shí)踐出發(fā)對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)雙軌治理體系及其當(dāng)代挑戰(zhàn)做出分析，以充分挖掘傳統(tǒng)中國(guó)治理智慧及其當(dāng)代啟示。

不同于以上學(xué)者的宏大視野，筆者關(guān)注的是以蘇州為代表的大城市基層社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，所思考的問(wèn)題是，在大城市基層治理實(shí)踐中，以村社干部及其工作人員、城管隊(duì)伍、輔警隊(duì)伍為代表的三大非正式干部群體為何不約而同地出現(xiàn)了正式化這一現(xiàn)象？以街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的基層政權(quán)又是如何實(shí)現(xiàn)對(duì)這一準(zhǔn)官僚群體也即街頭官僚的控制和激勵(lì)的？筆者試圖發(fā)揮的觀點(diǎn)是，不同于中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的非正式干部的兼業(yè)化、靈活性乃至灰惡化，在以蘇州為代表的大城市基層治理實(shí)踐中，在地方財(cái)政資源充足的條件下，非正式干部的正式化，一來(lái)符合地方治理需要，二來(lái)契合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所提供的職業(yè)體系，三來(lái)匹配當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力素質(zhì)結(jié)構(gòu)，以職業(yè)化的方式有效解決了這一街頭官僚群體的控制與激勵(lì)問(wèn)題，繼而有助于實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的規(guī)則之治，可謂大城市基層社會(huì)的治理密碼。文中所指涉的非正式干部群體，主要指村莊或社區(qū)兩委干部及其工作人員、城管隊(duì)伍和輔警隊(duì)伍。三大群體工作內(nèi)容、工作方式等差異巨大，但均具有一個(gè)普遍且典型的特征，那就是不約而同地成為高度職業(yè)化的街頭官僚。文中正式化約等于但并不局限于職業(yè)化的內(nèi)涵。實(shí)際上，隨著街頭官僚現(xiàn)象的興起，國(guó)內(nèi)外已有很多學(xué)者從各個(gè)角度就基層治理主體進(jìn)行研究。

二、既有研究與研究視角

梳理學(xué)界既有關(guān)于基層治理主體的研究，主要有以下幾種觀點(diǎn)：

一種是歷史變遷視角下村治主體角色變化與實(shí)踐格局。傳統(tǒng)時(shí)期，在君主官僚制下，我國(guó)在治理規(guī)模和有效性的平衡[3]中維持郡縣治國(guó)，其中士紳角色[9]尤為重要。清末民初，隨著國(guó)家權(quán)力進(jìn)一步下沉，保護(hù)型經(jīng)紀(jì)逐漸被贏利型經(jīng)紀(jì)[10]37-51替代，國(guó)家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化突出。中華人民共和國(guó)成立后，隨著政社合一的人民公社體制的確立，生產(chǎn)隊(duì)干部作為國(guó)家代理人，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余的順利汲取。稅費(fèi)時(shí)期，村干部承擔(dān)當(dāng)家人和代理人的雙重角色，一方面，要完成稅費(fèi)征收和計(jì)劃生育等國(guó)家任務(wù)，另一方面，又要維系村莊基本秩序，但逐漸出現(xiàn)了鄉(xiāng)村利益共同體。后稅費(fèi)時(shí)期，隨著國(guó)家治理任務(wù)和治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)換，項(xiàng)目治國(guó)[11]作為新型國(guó)家治理方式誕生，隨著國(guó)家資源進(jìn)村而來(lái)的，是富人治村[12]、混混治村[13]、老好人治村[14]、中堅(jiān)農(nóng)民治村[15]等村治格局，結(jié)合筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)長(zhǎng)期調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，村治實(shí)踐中存在一類少數(shù)人把持村政、私心泛濫、且與賢能治村相對(duì)的變態(tài)類型，姑且稱之為寡頭治村。endprint

縱觀學(xué)界既有的寡頭治村研究，主要有以下三種觀點(diǎn)：一種是以富人治村論[12]為代表，主要集中在東部沿海利益密集型村莊治理，村中富人基于自身利益需要，積極投身村莊選舉，利益越密集，村莊派性斗爭(zhēng)越激烈，村莊利益治理越突出，村干部上臺(tái)之后多“一年看、二年干、三年站”，村莊往往成為“不搞經(jīng)濟(jì)的政治村”。一種是以混混治村論[13]為代表，主要集中在項(xiàng)目資源進(jìn)村較多且內(nèi)部整合功能弱的村莊，項(xiàng)目落地過(guò)程中，釘子戶治理成為老大難問(wèn)題，混混利用其講狠策略進(jìn)行擺平理順，短時(shí)間內(nèi)承接項(xiàng)目順利進(jìn)村。第三種是新代理人論[16]為代表，在項(xiàng)目進(jìn)村和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所呈現(xiàn)出的分利秩序中，村莊項(xiàng)目訴求和村干部謀利沖動(dòng)共同作用下，部分能力強(qiáng)、關(guān)系廣、利益空間在村莊之外的村民成為項(xiàng)目進(jìn)村中的新代理人，利益治理突出，村治去政治化中完成去目標(biāo)替代。

這一視角下的基層治理主體研究，大都關(guān)注農(nóng)村這一經(jīng)典研究場(chǎng)域，具有兩大共性特征：一是國(guó)家能力有限，尚不足以實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)全息而持久的控制和支配，在資源硬約束的條件下，正式權(quán)力的非正式運(yùn)作、集權(quán)的簡(jiǎn)約治理成為基層治理實(shí)踐常態(tài)；二是既有研究關(guān)注鄉(xiāng)村治理主體較多，與我國(guó)當(dāng)下短時(shí)段內(nèi)大規(guī)模發(fā)生著的農(nóng)民市民化、農(nóng)村社區(qū)化、農(nóng)業(yè)非農(nóng)化等城市化實(shí)踐不相匹配，尤其是對(duì)大城市基層社會(huì)治理主體的專門研究著墨有限，且既有研究以結(jié)構(gòu)分析和制度分析居多，過(guò)程分析和實(shí)踐機(jī)制分析較為欠缺。有鑒于此，基層實(shí)踐呼吁我輩學(xué)人將研究目光轉(zhuǎn)向大城市基層社會(huì)治理，具體的實(shí)踐的機(jī)制分析和主體分析為筆者提供了廣闊的研究空間。

另一種是在街頭官僚理論視角下對(duì)城市基層社會(huì)治理主體進(jìn)行分類并進(jìn)行專門研究?！敖诸^官僚”一詞，來(lái)源于李普斯基的《建立一個(gè)街頭官僚理論》。1980年《街頭官僚：公共服務(wù)中個(gè)人的困惑》的正式出版，標(biāo)志著街頭官僚理論正式建立。在葉娟麗和馬駿看來(lái)，街頭官僚主要指處于基層、同時(shí)也是直接和公民打交道的最前線的政府雇員群體，如警察、教師、社工、稅收員等。[17]按照其概念的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，大城市基層治理實(shí)踐中的村社干部及其工作人員、城管、輔警等專門與群眾打交道的群體當(dāng)然屬于街頭官僚群體。韓志明對(duì)街頭官僚的行動(dòng)邏輯與責(zé)任控制[18]、工作界面[19]做出了精彩的分析。胡懷亮[20]對(duì)街頭官僚理論與我國(guó)基層公務(wù)員的自由裁量權(quán)也做了探討。與以上學(xué)者的總體分析不同，呂德文[21]、陳柏峰[22]和劉磊[23]分別從灰色地帶治理、城管執(zhí)法沖突的社會(huì)情境和城管執(zhí)法的困境等方面對(duì)城管這一典型街頭官僚群體做出專門的經(jīng)驗(yàn)研究與機(jī)制分析，對(duì)于拓展我們對(duì)城管隊(duì)伍及其治理實(shí)踐的知識(shí)體系具有啟發(fā)性?；趯?duì)江蘇輔警現(xiàn)狀的調(diào)查，李明朝對(duì)輔警隊(duì)伍管理的困局與出路做出了探討。[24]張以進(jìn)更進(jìn)一步指出，建立輔警隊(duì)伍職業(yè)化管理運(yùn)行機(jī)制，是輔警隊(duì)伍管理的重要出路。[25]基于正式政治與非正式政治，葉敏[26]通過(guò)雙軌運(yùn)作模型對(duì)城市基層治理中條塊協(xié)調(diào)問(wèn)題作出解讀，進(jìn)而理解中國(guó)治理體制的活力與彈性，對(duì)于理解城市基層社會(huì)治理啟發(fā)很大，鑒于文章立意所限，對(duì)基層治理結(jié)構(gòu)和治理主體著墨不多。郭圣莉?qū)?guó)家的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)給予了充分的重視，應(yīng)用經(jīng)典的職位法和聲望法對(duì)社區(qū)權(quán)力定量地呈現(xiàn)了社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，她認(rèn)為在各種類型的社區(qū)，居委會(huì)書記、主任均為社區(qū)權(quán)力核心，且其權(quán)力的來(lái)源是職位而非個(gè)人。[27]以職業(yè)為基礎(chǔ)的社會(huì)分化，這是非常重要的研究發(fā)現(xiàn)，遺憾的是其對(duì)這一職位本身并沒(méi)有做深度分析。

這一視角下專門化的街頭官僚研究，也有兩個(gè)共同特征：一是對(duì)村社干部及其工作人員、城管隊(duì)伍、輔警隊(duì)伍分而論之，并對(duì)其所處的治理結(jié)構(gòu)、社會(huì)環(huán)境、執(zhí)法困境、自由裁量權(quán)、責(zé)任控制等問(wèn)題進(jìn)行了條分縷析的分析，無(wú)疑對(duì)我們認(rèn)識(shí)并理解這一群體非常重要，但恰恰忽略了正式干部群體間的總體性特征，對(duì)其所處的整體性社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和治理環(huán)境也認(rèn)識(shí)不足；二是從街頭官僚理論出發(fā)，固然對(duì)街頭空間中的灰色地帶治理具有極強(qiáng)的解釋力，但囿于街頭官僚內(nèi)生的自由裁量權(quán)、責(zé)任控制、行動(dòng)邏輯、工作空間等核心議題，既有研究對(duì)街頭官僚群體指向、自由裁量權(quán)、控制與激勵(lì)等方面著墨甚多，但卻忽略了其作為一種職業(yè)本身所具有的學(xué)術(shù)命題價(jià)值。此外，也有部分學(xué)者關(guān)注到村社干部職業(yè)化這一議題。早在2005年，寧澤逵、柳海亮、王征兵等便發(fā)出了“村干部向何處去”之問(wèn)，從工資來(lái)源、工作流動(dòng)、職業(yè)生涯設(shè)計(jì)和職業(yè)化可行性的4個(gè)維度對(duì)村干部公職化進(jìn)行了可行性分析。[28]申端鋒[18]和王擴(kuò)建[29]也認(rèn)為，村干部職業(yè)化面臨不勝任的難題，但作為地方政府應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的雙重?cái)D壓下村治治理的一種制度創(chuàng)新，有其必然的內(nèi)生邏輯，同時(shí)對(duì)職業(yè)化困境、出路和結(jié)果展開(kāi)了論述。李永萍[30]指出，村干部的職業(yè)化是理解上海遠(yuǎn)郊農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)，勾勒出了村干部職業(yè)化的治理基礎(chǔ)，但并未對(duì)村干部作為一種職業(yè)本身的職業(yè)特性展開(kāi)充分的論述。由此可見(jiàn)，以上研究對(duì)村干部群體關(guān)注較多，并取得了豐富的研究成果，但對(duì)共同作為基層治理主體的城管、輔警、村社區(qū)普通工作人員的非正式群體進(jìn)行統(tǒng)合分析者較少，忽略了大城市基層社會(huì)治理主體的整體性意涵。

基于此，本文擬從經(jīng)驗(yàn)主義整體性視角出發(fā)，以包括村社干部及其工作人員、城管、輔警在內(nèi)的非正式干部群體為研究對(duì)象，回歸到非正式干部（街頭官僚或準(zhǔn)官僚）作為一種職業(yè)本身，在地方性經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)具體實(shí)踐中對(duì)非正式干部群體進(jìn)行總體性深度素描，探究非正式干部群體正式化的具體實(shí)踐及其社會(huì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與治理環(huán)境，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)基層治理現(xiàn)代化這一時(shí)代命題進(jìn)行反思。

三、非正式干部正式化：來(lái)自蘇州的經(jīng)驗(yàn)

筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)成員于2017年4月20日至5月10日，在蘇州市相城區(qū)C街道下轄村社區(qū)做了為期20天的駐點(diǎn)調(diào)研。調(diào)研所在C街道，位于蘇州市大西北，當(dāng)?shù)厝藨蚍Q“蘇南的蘇北”，屬于典型的大城市郊區(qū)村莊或社區(qū)，因此具備個(gè)案意義上的典型代表性。相比中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)基層治理中“正式權(quán)力的非正式運(yùn)用”，大城市基層社會(huì)治理的典型現(xiàn)象是“非正式干部的正式化”。立足蘇州經(jīng)驗(yàn)，文中所指非正式干部，主要指稱三類群體，一類是在村社區(qū)工作的兩委干部及其工作人員，二是城管群體，三是輔警群體。當(dāng)?shù)厣鐣?huì)在政府公務(wù)員、事業(yè)編制人員和二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人和服務(wù)人員之間存在一個(gè)巨大的就業(yè)空間，構(gòu)筑了一個(gè)高福利、類白領(lǐng)的優(yōu)質(zhì)職業(yè)體系，而文中所指的非正式干部群體正處其間。正式化，主要指這一群體的身份職業(yè)化或準(zhǔn)官僚化、工作方式規(guī)范化，同時(shí)，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)也形成了以職業(yè)分化為基礎(chǔ)的職業(yè)社會(huì)和規(guī)則社會(huì)。接下來(lái)，筆者擬對(duì)當(dāng)?shù)鼗鶎又卫碇械姆钦礁刹咳后w畫像做一素描。endprint

[BT4]（一）群體素描

（1）組織結(jié)構(gòu)：高密度。C街道目前下轄三個(gè)安置房小區(qū)、一個(gè)商品房社區(qū)外加兩個(gè)村莊，人口約21萬(wàn)。以其中安置房小區(qū)E社區(qū)和X村為例。E社區(qū)，現(xiàn)有本地人口6000多人，外地人口3000多人，屬于典型的萬(wàn)人小區(qū)。E社區(qū)有一支龐大的社區(qū)管理與服務(wù)隊(duì)伍，主要有三大群體：一是社區(qū)干部群體。其中，社區(qū)兩委干部9人，其他工作人員8人（街道下派報(bào)賬員1名、大學(xué)生村官1名、退職干部2名，其余4位均為社區(qū)聘用工作人員），加上樓棟長(zhǎng)30人，共計(jì)47人。二是社區(qū)警務(wù)室輔警群體。據(jù)介紹，C街道輔警共計(jì)150人，均為街道派出所聘用人員，其中E社區(qū)輔警23人，外加一名派出所片警。其中，9人專門負(fù)責(zé)下轄某社區(qū)安全示范小區(qū)建設(shè)，其他輔警主要負(fù)責(zé)社區(qū)巡邏、流動(dòng)人口管理等事務(wù)，實(shí)行四班三轉(zhuǎn)。三是物業(yè)人員群體。據(jù)悉，為E社區(qū)服務(wù)的物業(yè)工作人員有七八十位，其中經(jīng)理1名、保潔與保安主管各1名，其余均為保潔、保安等具體物業(yè)服務(wù)人員。X村，下轄35個(gè)村民組，980戶，3800多人。X村有兩委干部9人，工作人員3名。村警務(wù)室輔警12人，隊(duì)長(zhǎng)1人，副隊(duì)長(zhǎng)1人，負(fù)責(zé)外來(lái)人口登記者1人、學(xué)校保安2人，其余7名輔警負(fù)責(zé)村莊巡邏工作。此外，據(jù)悉，相城區(qū)城管部門2003年成立，目前有約1000名城管隊(duì)員，但有編制者不超過(guò)30名，也就意味著該區(qū)97%左右的城管隊(duì)員為合同制工作人員。C街道城管中隊(duì)有39名城管隊(duì)員，其中只有1人有正規(guī)編制，其余皆為合同制城管，負(fù)責(zé)C街道的城市管理工作。這一城管中隊(duì)，又先后分出安監(jiān)中隊(duì)和勞動(dòng)監(jiān)察中隊(duì)，實(shí)際負(fù)責(zé)城管工作的只有13人，具體工作中又將他們劃分為4個(gè)網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格配備1名網(wǎng)格長(zhǎng)和3～4名網(wǎng)格員，具體工作中實(shí)行劃片負(fù)責(zé)制。由此可見(jiàn)，相比中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)簡(jiǎn)約化、復(fù)合型的治理結(jié)構(gòu)，當(dāng)?shù)鼗鶎又卫碇薪M織密度是很高的，且專業(yè)分工較為明確，共同服務(wù)于城市基層治理。

（2）工作屬性：稀缺性、高福利、類白領(lǐng)、職業(yè)化。據(jù)悉，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)中，村社干部及工作人員、城管、輔警工作屬于競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)工作機(jī)會(huì)，工資待遇至少不低于當(dāng)?shù)匾话銊趧?dòng)力務(wù)工收入。據(jù)介紹，當(dāng)?shù)毓I(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，正常勞動(dòng)力以進(jìn)廠務(wù)工為主，中青年人多在正規(guī)廠子上班，一般每月收入約4000～5000元，外加五險(xiǎn)；上年紀(jì)的中老年人多在小工廠上班，每月約2000～3000元，只繳納較低比例的社會(huì)保險(xiǎn)或無(wú)社會(huì)保險(xiǎn)。更為關(guān)鍵的是，工廠工作實(shí)行5天8小時(shí)制或6天8小時(shí)制，工作枯燥且自由度低，在當(dāng)?shù)貎r(jià)值體系中社會(huì)評(píng)價(jià)也極其一般。相比之下，村社干部、城管、輔警等非正式干部群體，屬于為政府打工，工資待遇和福利保障由地方財(cái)政托底，工作較為體面，社會(huì)評(píng)價(jià)較高，對(duì)于無(wú)法進(jìn)入更高層級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)中的中青年人而言，是很好的選擇。正如城管隊(duì)員自評(píng)道：

[HTK]“我們大部分人，學(xué)歷不怎么高，技術(shù)沒(méi)有，進(jìn)政府工作（指進(jìn)村社區(qū)工作或當(dāng)城管或輔警）最好，有人想進(jìn)還進(jìn)不來(lái)呢！”（訪談?dòng)涗洠?0170504WXY）[HT]

此外，據(jù)悉，當(dāng)?shù)啬贻p人以大專和本科學(xué)歷為主，鑒于當(dāng)?shù)氐赜蛭^強(qiáng)，多數(shù)人畢業(yè)后即回到所在地村社區(qū)工作，城管和輔警工作次之，極少數(shù)的人才會(huì)選擇到工廠工作。以X村小王為例，1994年出生，2016年大專畢業(yè)，最開(kāi)始選擇應(yīng)聘所在村莊的安全監(jiān)察員（屬于村聘工作人員），其5天8小時(shí)工作制吸引了村莊一大批年輕人關(guān)注，結(jié)果因報(bào)名人數(shù)太多、競(jìng)爭(zhēng)激烈而面試失敗。后無(wú)奈之下選擇到當(dāng)?shù)毓S上班，4000元一個(gè)月，6天8小時(shí)工作制，據(jù)其介紹，少干1小時(shí)都不行，關(guān)鍵是私人工廠沒(méi)有社保。此后當(dāng)一聽(tīng)說(shuō)派出所招聘輔警，小王立刻報(bào)了名。其本人現(xiàn)在C街道綜合執(zhí)法隊(duì)（由輔警、城管、工商部門聯(lián)合執(zhí)法）工作，一年5萬(wàn)元，和工廠工作工資相當(dāng)，但據(jù)其介紹：“雖然不多，但社保和公積金都有！”此外，E社區(qū)書記的一段話也足以證明這類工作的優(yōu)越性：

[HTK]“以前，擺個(gè)水果攤，也可以成為老板；現(xiàn)在機(jī)會(huì)不多了，賺個(gè)5萬(wàn)、10萬(wàn)很難，但是虧卻很容易，房租、人員開(kāi)支大。因此，父母希望子女能找到穩(wěn)定工作，不要求子女冒險(xiǎn)開(kāi)廠或做生意，有基于此，蘇州父母更希望子女穩(wěn)定下來(lái)！”（訪談?dòng)涗洠?0170425XXD）[HT]

簡(jiǎn)而言之，在當(dāng)?shù)芈殬I(yè)體系中，村社干部及其工作人員、城管、輔警等為政府打工的非正式干部工作，屬于機(jī)會(huì)稀缺、福利較好、工資不低的類白領(lǐng)、職業(yè)化工作。

（3）工資待遇：比較優(yōu)勢(shì)明顯。據(jù)了解，當(dāng)?shù)仄胀üば诫A層，每月工資三四千元，一年下來(lái)5萬(wàn)元左右，但其工作較為枯燥，尤其是工廠流水線工作，在當(dāng)?shù)卮迕窨磥?lái)，一是不自由；二是社會(huì)保障程度低；三是社會(huì)尊嚴(yán)感不強(qiáng)。反觀非正式干部群體，一是工資待遇要普遍高于工廠工人，一年下來(lái)可達(dá)6萬(wàn)元及以上水平；二是工作穩(wěn)定、輕松、自由；三是社會(huì)地位較高，在地方性職業(yè)體系中，屬于當(dāng)?shù)厝烁?jìng)相追求的工作崗位。以社區(qū)干部為例，據(jù)悉，E社區(qū)書記年薪在20萬(wàn)元左右，其他干部工資待遇以書記工資的一定比例進(jìn)行折算。按照當(dāng)?shù)匾?guī)定，主任工資一般為書記工資的65折，副書記工資一般為書記工資的6折，副主任工資一般為書記工資的45到55折，其余兩委干部工資一般為書記工資的45折，一般工作人員工資一般為書記工資的35折左右，書記有10%的調(diào)控區(qū)間，用以激勵(lì)并管理基層工作人員工作。城管隊(duì)伍群體中，當(dāng)?shù)卣?cái)政按照一人9萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一撥付，而后由城管中隊(duì)根據(jù)考核情況自主靈活分配。根據(jù)工作年限和職級(jí)而定，一般而言，一般城管隊(duì)員工資一年在6萬(wàn)元左右，網(wǎng)格長(zhǎng)一年7萬(wàn)元左右，城管中隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)、副隊(duì)長(zhǎng)，作為股級(jí)干部，一年在14萬(wàn)元～16萬(wàn)元左右。輔警隊(duì)伍群體中，一般隊(duì)員工資一年在5萬(wàn)元左右，隊(duì)長(zhǎng)工資一年約8萬(wàn)元～9萬(wàn)元，工資待遇以工作年限和職級(jí)為基礎(chǔ)與日常工作考核直接掛鉤。簡(jiǎn)而言之，與當(dāng)?shù)仄胀üぷ飨啾?，這類工作崗位社會(huì)地位高，生活有尊嚴(yán)；經(jīng)濟(jì)待遇高，收入有保障，因此比較優(yōu)勢(shì)較為明顯。

（4）群體特征：高素質(zhì)、年輕化、職業(yè)預(yù)期穩(wěn)定，人員結(jié)構(gòu)合理。在以上高福利、類白領(lǐng)、職業(yè)化的工作屬性和有競(jìng)爭(zhēng)力的工資待遇綜合影響下，形塑出了非正式干部工作這一就業(yè)機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)。參照當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力素質(zhì)結(jié)構(gòu)，這類職業(yè)體系便成為最具吸引力的就業(yè)選擇。實(shí)踐證明也的確如此。據(jù)悉，C街道城管中隊(duì)39名城管隊(duì)員中，年紀(jì)最大的為副中隊(duì)長(zhǎng)，今年43歲，年紀(jì)最小者23歲，80%左右為85后，且大都為退伍軍人并在工作中自修了大?；虮究茖W(xué)位。在副隊(duì)長(zhǎng)A的11年工作經(jīng)歷中，C街道城管中隊(duì)只有3人因?yàn)橛辛烁玫某雎范型倦x職，其余大多數(shù)人一干就是多年，并且極少有人表示過(guò)要離開(kāi)城管隊(duì)伍的想法。endprint

此外，E社區(qū)17名兩委干部及其工作人員中，大專及以上學(xué)歷者14人，其中還有2名碩士學(xué)位獲得者，其余3人中，2名為退職干部（老干部），1名為日間照料中心工作人員。年齡方面，年紀(jì)最大的當(dāng)屬處于退職狀態(tài)的2名工作人員，其余兩委干部及工作人員，除書記為45歲左右外，其余均在35周歲以下，并且目前當(dāng)?shù)貙?duì)新進(jìn)村社干部及工作人員的基本要求也是35周歲以下、大專及以上學(xué)歷。在村社干部隊(duì)伍中，形成了以退職干部為主的“老”，以書記、主任為主的“中”，以兩委干部及工作人員為主的“青”，即所謂的“老中青”結(jié)構(gòu)，同時(shí)也成為后備干部資源充足、中層干部及工作人員得力、書記主任等主職干部穩(wěn)健、退職干部有保障的健全的組織結(jié)構(gòu)（參見(jiàn)表1）。

（5）工作方式：從管理走向服務(wù)，規(guī)范化程度高。調(diào)研期間，筆者所聽(tīng)到的最經(jīng)典的一句話便是“我們要全心全意服務(wù)好我們的管理對(duì)象”。向當(dāng)?shù)卮迳绺刹繂?wèn)及其工作內(nèi)容時(shí)，他們大都毫不猶豫地說(shuō)“我們就是專門搞服務(wù)的”。從社區(qū)服務(wù)中心的設(shè)置來(lái)看，其一樓服務(wù)大廳，總計(jì)有4個(gè)窗口：黨員服務(wù)窗口、民政窗口、計(jì)生窗口、代繳水電費(fèi)窗口，無(wú)一不體現(xiàn)著社區(qū)治理中的服務(wù)思維。另外，其警務(wù)室的服務(wù)也獨(dú)具特色。以房源超市為例，主要是由社區(qū)警務(wù)室牽頭，做了一個(gè)公益性的房屋中介，為需要出租信息的租客和房東免費(fèi)提供信息。通過(guò)這一服務(wù)形式，社區(qū)警務(wù)室也間接掌握了社區(qū)外來(lái)人口居住和務(wù)工信息。因此，這屬于典型的以服務(wù)促管理的案例。

大城市基層社會(huì)治理實(shí)踐中，工作規(guī)范程度較高。村社內(nèi)部靈活性空間有限，基層干部是經(jīng)培養(yǎng)并選拔出來(lái)的，村民自治的選舉程序只是完成合法性確認(rèn)的其中一步，用當(dāng)?shù)馗刹康脑捳f(shuō)就是“我們是通過(guò)服務(wù)、通過(guò)與群眾接觸讓群眾認(rèn)識(shí)我們”。當(dāng)?shù)卮迳鐑?nèi)部利益關(guān)系清晰，村民或居民對(duì)公私邊界有高度共識(shí)，如此，便不存在中西部部分農(nóng)村地區(qū)的混沌不清的灰色地帶，也就不需要太多的群眾動(dòng)員和村莊政治。加之近期服務(wù)型政府理念的提出，以東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村社為代表的基層組織，走向了從管理到服務(wù)的實(shí)踐路徑。原因主要有三：一是當(dāng)?shù)卮迳鐑?nèi)部公私邊界清晰，基層政治產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)較弱，不存在群眾動(dòng)員和基層政治的產(chǎn)生空間；二是服務(wù)型政府要求各級(jí)黨委政府提供服務(wù)，以此來(lái)贏得民眾的政權(quán)合法性認(rèn)同；三是基層組織工作人員要想在既有框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)群眾滿意，也唯有通過(guò)提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和開(kāi)展更頻繁的活動(dòng)來(lái)體現(xiàn)并改善自身的存在感和提升在民眾心目中的形象。據(jù)悉，2008年之后，服務(wù)大廳在當(dāng)?shù)卮笠?guī)模設(shè)立起來(lái)。服務(wù)大廳的設(shè)立，可謂服務(wù)型政府從高層理念走上基層實(shí)踐的最佳體現(xiàn)。隨著服務(wù)型基層政權(quán)的建設(shè)，基層工作規(guī)范程度也逐漸提升。據(jù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)條線干部介紹，以其所負(fù)責(zé)的民政條線為例，在工作時(shí)間的分配上，條線工作占到其80%以上的工作精力，社區(qū)綜合性工作或創(chuàng)建工作，只占到其15%到20%的精力。據(jù)悉，當(dāng)?shù)卮迳绻ぷ骰径挤纸獾矫恳晃回?fù)責(zé)的條線干部手中，并且有標(biāo)準(zhǔn)的工作流程與之匹配，規(guī)范程度極高。

基于此，我們便可以勾勒出這一非正式干部群體的自畫像：在大城市基層社會(huì)高密度的組織結(jié)構(gòu)中，存在著一群高素質(zhì)、年輕化、職業(yè)化的基層干部及工作人員隊(duì)伍，他們從事著高福利、類白領(lǐng)的且在當(dāng)?shù)鼐哂邢∪毙院透?jìng)爭(zhēng)性的職業(yè)，工資待遇等于或高于當(dāng)?shù)仄胀üば饺藛T，福利待遇較好，工作環(huán)境較為自由，職業(yè)較為體面，社會(huì)地位較高，以規(guī)范的工作方式，從事基層社會(huì)的管理和服務(wù)工作。

[BT4]（二）作為一種職業(yè)的非正式干部工作

在職業(yè)視角下，筆者擬從崗位招聘、在職培訓(xùn)、定期流動(dòng)、職業(yè)保障4個(gè)方面介紹當(dāng)?shù)胤钦礁刹抗ぷ鳌?/p>

（1）崗位招聘。據(jù)悉，當(dāng)?shù)卮迳鐓^(qū)工作人員、城管和輔警工作崗位招聘均對(duì)年齡、學(xué)歷及違法違紀(jì)狀況提出了嚴(yán)格要求。以城管中隊(duì)招聘為例，2017年C街道城管中隊(duì)計(jì)劃招聘8人，要求本科及以上學(xué)歷、年齡35周歲以下，退伍軍人優(yōu)先且學(xué)歷可適當(dāng)放寬，有30多人報(bào)名，最終錄取的8人中，年齡均在20多歲，其中6名本科畢業(yè)生，2名退伍軍人均為高中學(xué)歷。此外，據(jù)介紹，當(dāng)?shù)爻枪芎洼o警招聘之前，資格審查要進(jìn)行非常嚴(yán)格的“六連查”，對(duì)個(gè)人及主要親屬的違規(guī)違紀(jì)、信用狀況等提出嚴(yán)格要求，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，立即取消競(jìng)聘資格。由此可見(jiàn)，當(dāng)?shù)胤钦礁刹咳后w的工作崗位招聘非常嚴(yán)格，以此保證這支隊(duì)伍入口時(shí)的基礎(chǔ)素質(zhì)。

（2）在職培訓(xùn)。據(jù)悉，當(dāng)?shù)鼗鶎痈鹘M織培訓(xùn)制度非常健全，一般而言，有三種類型的培訓(xùn)。一是崗前培訓(xùn)，尤其是各條線口直接處理一線業(yè)務(wù)的條線干部，當(dāng)?shù)貐^(qū)街兩級(jí)將安排統(tǒng)一培訓(xùn)；二是例行培訓(xùn)，每年一到兩次；三是適逢重大政策調(diào)整或重大時(shí)期或特殊事件時(shí)培訓(xùn)。據(jù)介紹，2016年二胎政策放開(kāi)，當(dāng)?shù)貙?duì)計(jì)生條線干部進(jìn)行了統(tǒng)一培訓(xùn)，對(duì)政策調(diào)整內(nèi)容、工作方式等進(jìn)行了專題培訓(xùn)；比如輔警系統(tǒng)內(nèi)部，每到隊(duì)員加薪晉級(jí)時(shí)也會(huì)組織統(tǒng)一培訓(xùn)。據(jù)介紹，培訓(xùn)內(nèi)容主要為三大塊：法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識(shí)、典型案例。由區(qū)或街道統(tǒng)一組織培訓(xùn)，一年至少一到兩次，涉及民政、計(jì)生、城管、輔警等各個(gè)條線或系統(tǒng)。

（3）定期流動(dòng)。當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織存在廣泛的職業(yè)流動(dòng)空間和順暢的職業(yè)流動(dòng)渠道。主要有三類：一是不同組織間上下流動(dòng)。據(jù)悉，E社區(qū)現(xiàn)任書記薛書記，由街道社會(huì)管理科聘任的科長(zhǎng)一職上退下來(lái)；原X村陳書記，于2016年換屆選舉后到街道社會(huì)管理科任科長(zhǎng)。二是組織間左右流動(dòng)。據(jù)悉，E社區(qū)現(xiàn)任居委會(huì)主任陶主任，是從另一村改居社區(qū)副主任一職上流動(dòng)過(guò)來(lái)；E社區(qū)分管拆遷工作的現(xiàn)任黨總支副書記趙書記，是2016年從做了10年的街道拆遷辦流動(dòng)下來(lái)；X村村委副主任，是2016年從城管中隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)流動(dòng)下來(lái)。三是組織內(nèi)部上下流動(dòng)。X村現(xiàn)任村委會(huì)主任，2010年到2015年期間任村會(huì)計(jì)，2016年換屆選舉時(shí)，成為村委會(huì)主任；E社區(qū)居委會(huì)委員ZXJ，三年前由社區(qū)聘任為負(fù)責(zé)民政的條線工作人員，三年后被選舉為村委會(huì)成員，專職負(fù)責(zé)民政條線工作。隨著職位變遷而來(lái)的，是工資待遇的不斷調(diào)整、優(yōu)化。流動(dòng)帶來(lái)希望，希望給人以工作動(dòng)力。據(jù)X村書記介紹，當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹考肮ぷ魅藛T，不僅可以在組織內(nèi)部及組織間進(jìn)行上下左右流動(dòng)，只要工作做得出色，尤其是村社主職干部，干滿一定年限則可以轉(zhuǎn)為事業(yè)編制。由此可見(jiàn)，當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織是非常具有活力的。endprint

（4）職業(yè)保障。據(jù)悉，蘇州當(dāng)?shù)卮嬖谝环N獨(dú)特的工作狀態(tài)：退職而非退休。當(dāng)?shù)鼗鶎右恢庇卸üじ刹浚ㄖ髀毟刹浚┖蜅l線干部（副職干部）之分，在職期間，只要工作負(fù)責(zé)，就一定可以實(shí)現(xiàn)職業(yè)向上流動(dòng)，到了書記、主任、副書記、副主任、會(huì)計(jì)等主職干部之列后，地方政府便會(huì)對(duì)后期的工作作出妥善的安排。據(jù)E社區(qū)一位退職干部介紹：

[HTK]“在我們這里，只要你不犯原則性錯(cuò)誤，一般都是可以干到老的，在退休前四五年轉(zhuǎn)為退職干部，退職而不退休，這是我們這里的做法，工資待遇變化不大，而且政府也不會(huì)不管我們的！”（訪談?dòng)涗洠?0170502LHM）[HT]

基于此，我們可以發(fā)現(xiàn)，作為一種職業(yè)的非正式干部群體工作，崗前招聘是嚴(yán)格的，在職培訓(xùn)是健全的，職業(yè)流動(dòng)是順暢的，職業(yè)保障是穩(wěn)健的。在競(jìng)爭(zhēng)性的職業(yè)結(jié)構(gòu)中，包括村社干部及工作人員、城管和輔警在內(nèi)的非正式干部工作便成為一份優(yōu)質(zhì)的工作崗位。

四、非正式干部正式化，何以可能

非正式干部正式化，深嵌于大城市獨(dú)特的治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)分層和勞動(dòng)力素質(zhì)結(jié)構(gòu)中。這一治理常態(tài)是大城市基層治理中任務(wù)高要求、考核零容忍、資源軟約束、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)激勵(lì)下支配導(dǎo)向的治理需求，是當(dāng)?shù)毓I(yè)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下職業(yè)體系中競(jìng)爭(zhēng)性、稀缺性就業(yè)機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)和當(dāng)?shù)刂械投说膭趧?dòng)力素質(zhì)結(jié)構(gòu)等因素相互匹配、共同形塑的產(chǎn)物，并且塑造了大城市基層社會(huì)的規(guī)則之治。

[BT4]（一）大城市基層治理中的任務(wù)高要求、考核零容忍、資源軟約束與經(jīng)濟(jì)強(qiáng)激勵(lì)

與中西一般省份一般城市相比，蘇州市基于大城市獨(dú)特的治理環(huán)境，對(duì)基層治理任務(wù)提出了更高的要求。這種治理理念下，地方政府對(duì)工作執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格考核，并與工資待遇、福利待遇等直接掛鉤。尤其在中央八項(xiàng)規(guī)定、四風(fēng)整治出臺(tái)后，對(duì)工作人員違法亂紀(jì)情況實(shí)行零容忍策略，主要體現(xiàn)在其日常管理的考核上。在當(dāng)?shù)卣渑娴呢?cái)政資源支撐下，與日?？己讼嗯涮椎谋闶墙?jīng)濟(jì)待遇，實(shí)踐證明，這一激勵(lì)措施極其有效。

以城管隊(duì)伍為例。據(jù)介紹，作為普通隊(duì)員，每年工資5萬(wàn)多元。按照內(nèi)部管理規(guī)定，如果隊(duì)員無(wú)故曠工1天，扣除年度工資的3%；曠工2天，扣除年度工資的6%；曠工3天，直接開(kāi)除。每天上下班，必須刷臉打卡。據(jù)悉，當(dāng)?shù)爻枪苤嘘?duì)對(duì)工作紀(jì)律要求也極其嚴(yán)格。訪談時(shí)其分管組織紀(jì)律的副隊(duì)長(zhǎng)和筆者分享了一個(gè)“10杯綠豆湯”的真實(shí)故事。據(jù)介紹，今年5月初，該隊(duì)10名城管隊(duì)員依規(guī)到集貿(mào)市場(chǎng)巡查，天氣較熱，于是有一商戶自費(fèi)為這幾位城管隊(duì)員一人買了一杯綠豆湯，每杯5元?？捎幸馑嫉氖牵@幾位城管隊(duì)員就拎著這10杯綠豆湯上交給了這位分管組織紀(jì)律的中隊(duì)長(zhǎng)，這位中隊(duì)長(zhǎng)又提著它向街道的紀(jì)檢干部說(shuō)明情況，后街道紀(jì)檢部門要求退還給商家。最終這10杯綠豆湯又送回到了商家手里。關(guān)于日常管理，城管中隊(duì)近期還發(fā)生了一件事情。兩位城管隊(duì)員因?yàn)榭诮前l(fā)生了爭(zhēng)執(zhí)，分管組織紀(jì)律的隊(duì)長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)后，便做出了以下三點(diǎn)懲罰：

[HTK]一是每人罰款2000元；二是寫檢討書并在每周例會(huì)上做自我批評(píng)，對(duì)自己的問(wèn)題進(jìn)行深刻檢討；三是三個(gè)月之內(nèi)，如有類似情況發(fā)生，直接卷鋪蓋走人。事后，我們問(wèn)及這位城管隊(duì)長(zhǎng)隊(duì)員是否會(huì)懷恨在心，他告訴我們，不會(huì)懷恨反而會(huì)感激在心，因?yàn)闆](méi)有開(kāi)除他們。（訪談?dòng)涗洠?0170505XD）[HT]

績(jī)效考核之所以有效，除了經(jīng)濟(jì)上的強(qiáng)激勵(lì)外，與這份工作自身對(duì)于當(dāng)事人的重要性也息息相關(guān)。根據(jù)考核細(xì)則，有三項(xiàng)一票否決事項(xiàng)：一是公車未經(jīng)許可私用（按規(guī)定扣分）如出事故，由當(dāng)事人全權(quán)負(fù)責(zé)；二是執(zhí)法態(tài)度生硬、粗暴，發(fā)生有效投訴；三是工作期間飲酒或酒后駕車。這就意味著不服從工作要求，很可能面臨最徹底的懲罰——開(kāi)除。據(jù)介紹，近5年，當(dāng)?shù)爻枪荜?duì)伍只有一位隊(duì)員因向轄區(qū)商戶以借錢的名義變相拿好處，后因商戶舉報(bào)而被清除出城管隊(duì)伍。而整個(gè)城管中隊(duì)的人一致認(rèn)為：

[HTK]“這樣做犯不著，一兩條煙才三四百塊，我們又不是抽不起；但一旦收了，一來(lái)怎么面對(duì)我們的執(zhí)法對(duì)象，沒(méi)辦法開(kāi)展工作；二來(lái)搞不好把工作搞沒(méi)了，不劃算的呀！”（訪談?dòng)涗洠?0170429ZB）[HT]

當(dāng)?shù)爻枪荜?duì)伍依托嚴(yán)格的半軍事化管理，將日常工作與年終考核相掛鉤，以經(jīng)濟(jì)待遇上的加減法來(lái)調(diào)節(jié)、控制、激勵(lì)隊(duì)員依規(guī)工作。村社區(qū)干部及工作人員和輔警隊(duì)伍莫不如此。在工作內(nèi)容、工作環(huán)境、工作對(duì)象和工作方式上，非正式群體內(nèi)部雖有差異，但在面臨的治理要求和激勵(lì)理念上，卻是高度一致。據(jù)介紹，當(dāng)?shù)鼗鶎哟迳鐚?shí)行書記負(fù)責(zé)制，由書記負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全面工作，分解到各條線干部，各司其職，年終考核時(shí)以街道各條線口為單位對(duì)村社區(qū)日常黨政群團(tuán)工作、重點(diǎn)工作（加減項(xiàng)）、創(chuàng)建工作等統(tǒng)一考核，最終考核結(jié)果匯總成為村社區(qū)最終得分，而后根據(jù)考核情況確定書記本人工資，村社區(qū)干部及工作人員工資以一定的比例與書記工資掛鉤。其中，書記擁有10%以內(nèi)的工資調(diào)控權(quán)，用以激勵(lì)村社干部及工作人員。當(dāng)?shù)剌o警隊(duì)伍工作激勵(lì)作用也非常明顯。以X村警務(wù)室為例，據(jù)其副隊(duì)長(zhǎng)介紹，每月工資2500元，年終到手40000～50000元，也就意味著40%左右的工資是根據(jù)績(jī)效考核而來(lái)。此外，在具體工作中，當(dāng)?shù)卣惨劳谐渥愕呢?cái)政資源對(duì)工作內(nèi)容進(jìn)行激勵(lì)。據(jù)悉，前段時(shí)間某輔警隊(duì)員做流動(dòng)人口盤查時(shí)，發(fā)現(xiàn)3名從張家口逃竄而來(lái)的小偷，而后及時(shí)上報(bào)并控制嫌疑人，按照考核細(xì)則，該隊(duì)員獲得了6000元的獎(jiǎng)金，其他輔警隊(duì)員都非常羨慕。

簡(jiǎn)而言之，大城市基層治理實(shí)踐中，地方政府對(duì)治理環(huán)境提出了更高的要求，同時(shí)也下達(dá)了高標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)體系，依托地方充足的財(cái)政資源，通過(guò)日常工作與經(jīng)濟(jì)待遇掛鉤的方式，對(duì)非正式干部群體進(jìn)行嚴(yán)格的考核與管理。在這一治理實(shí)踐中，非正式干部群體的存在并適度擴(kuò)大便成為治理上的剛需。

[BT4]（二）工業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性職業(yè)體系與就業(yè)選擇

談及當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)選擇，就不得不了解當(dāng)?shù)氐穆殬I(yè)體系，而當(dāng)?shù)氐穆殬I(yè)體系，又是由當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所形塑的。因此，我們姑且先對(duì)其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)解剖一番。據(jù)了解，蘇南一帶屬于典型的工業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，前期以鄉(xiāng)村工作為主，后期以園區(qū)經(jīng)濟(jì)為主。但不論是哪一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，其實(shí)質(zhì)還是工業(yè)經(jīng)濟(jì)，只是組織方式和產(chǎn)業(yè)級(jí)別發(fā)生了變化。目前，相城區(qū)以大工廠經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，小工廠經(jīng)濟(jì)為補(bǔ)充。在大工廠，工作機(jī)會(huì)主要有兩類，一類是流水線上的操作工，每月工資4000～5000元，實(shí)行6天8小時(shí)工作制。工資待遇尚可，工作穩(wěn)定，但缺少自由，更談不上體面，因此，當(dāng)?shù)厝艘话悴粫?huì)輕易選擇操作工一類的工作。那做這份工作的是哪些群體呢？是來(lái)自我國(guó)中西部的年輕的農(nóng)民工群體。第二類是管理類和技術(shù)類崗位。endprint

這類崗位，工資待遇較高，社會(huì)保障尚可，但崗位有限，尤其是外來(lái)資本主導(dǎo)下的工廠經(jīng)濟(jì)，本地人在務(wù)工市場(chǎng)上并不具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，且招聘機(jī)會(huì)有限，因此，正規(guī)企業(yè)中的高級(jí)崗位，也屬于可遇而不可求的。小工廠經(jīng)濟(jì)，也有兩類群體，一類是雜工，一般多由當(dāng)?shù)?0～60歲中老年群體擔(dān)任，保障沒(méi)有，工資一般，但正好適宜于這一群體打工掙錢的訴求和能力，父輩們俯身苦做的工作，恰恰是當(dāng)?shù)啬贻p人所盡力擺脫的崗位。一類是管理崗位，當(dāng)?shù)氐男S子一般由鄉(xiāng)村工廠轉(zhuǎn)制而來(lái)，后來(lái)大部分因賣方市場(chǎng)向買方市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性因素而倒閉，目前只有為數(shù)不多的小工廠勉強(qiáng)經(jīng)營(yíng)，而這些管理崗位，一般由老板的至親擔(dān)任，同樣機(jī)會(huì)有限。既然當(dāng)?shù)毓S經(jīng)濟(jì)并不能為當(dāng)?shù)厝?，尤其是年輕群體提供較優(yōu)的工作崗位，那當(dāng)?shù)啬贻p人都做些什么呢？第一選擇又是什么呢？在當(dāng)?shù)兀珓?wù)員和事業(yè)單位工作人員，是大家競(jìng)相追求的工作機(jī)會(huì)，但蘇州作為人口凈流入地區(qū)，面對(duì)的是來(lái)自全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，因此，要想成為一名有編制、吃國(guó)家財(cái)政的正式干部，極其艱難。這種情況下，當(dāng)?shù)啬贻p人便不得不退而求其次。

鑒于大都市治理需求，地方政府提供了相當(dāng)多的合同制崗位。據(jù)了解，當(dāng)?shù)爻枪苤嘘?duì)39人，綜合執(zhí)法隊(duì)12人，輔警隊(duì)伍150人，社區(qū)工作人員二三十人，均為聘任制合同工，包括C街道部分，據(jù)悉也有近50%的聘任工作人員。也就是說(shuō)，在當(dāng)?shù)?，在?guó)家正式編制干部和工廠產(chǎn)業(yè)工人之間，存在著一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的、高福利的、有保障的、類白領(lǐng)的職業(yè)空間。這一崗位的典型代表，就是上文提及的包括村社干部及工作人員、城管隊(duì)伍、輔警隊(duì)伍、拆遷辦和大學(xué)生村官等在內(nèi)的從事公共治理工作的非正式干部群體。這一群體有一個(gè)共同的特征，就是為國(guó)家打工、吃財(cái)政飯。他們與公務(wù)員、事業(yè)單位人員最大的不同，就在于是否有編制，而編制主要代表的是待遇的不同，并沒(méi)有形成上下尊卑的等級(jí)秩序。因此，從這個(gè)角度而言，將當(dāng)?shù)厣鐣?huì)概括為職業(yè)社會(huì)是恰當(dāng)?shù)摹．?dāng)?shù)厥且粋€(gè)以職業(yè)分化為基礎(chǔ)的社會(huì)，職業(yè)關(guān)系非常發(fā)達(dá)，契約精神濃厚，人人尊重規(guī)則，私人情感只是潤(rùn)滑劑，整個(gè)社會(huì)具有高度共識(shí)。

有基于此，我們便可以發(fā)現(xiàn)這一非正式干部所在的工作崗位，在當(dāng)?shù)芈殬I(yè)體系中儼然成為一份高競(jìng)爭(zhēng)性、高稀缺性、高保障性、低風(fēng)險(xiǎn)性的三高一低工作機(jī)會(huì)。這一職業(yè)空間，無(wú)疑對(duì)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力形成巨大的吸納作用。

[BT4]（三）競(jìng)爭(zhēng)上崗：勞動(dòng)力素質(zhì)結(jié)構(gòu)、職業(yè)選擇與社會(huì)分層

以蘇州為代表的大城市地方勞動(dòng)力市場(chǎng)，按照年齡段劃分，一般有三類群體：

第一類是60～70歲人員。從大集體時(shí)代走過(guò)來(lái)的老年人，一來(lái)相信勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值，二來(lái)在盡可能自養(yǎng)不給子孫后代添負(fù)擔(dān)的同時(shí)，接濟(jì)或支持一下子代和孫代家庭，以維持自身的主體性地位和整個(gè)家庭再生產(chǎn)。這一群體文化素質(zhì)普遍不高，年老體衰，在就業(yè)機(jī)會(huì)豐富的大城市經(jīng)濟(jì)中，這一群體的勞動(dòng)年限特別長(zhǎng)，可以持續(xù)到70歲左右。對(duì)他們而言，可以從事一些摘茶、保潔、手工等非正規(guī)工作，勞動(dòng)強(qiáng)度不大，工資待遇不高，靈活性強(qiáng)，與這一群體具有內(nèi)在契合性。以當(dāng)?shù)乩先藶槔?，最?jīng)典的畫面便是六七十歲的老爺爺老奶奶，一起坐在樓道口做毛線打理工作，一天可梳理10斤，一斤5角手工費(fèi)，一天5元，工資有限，但勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值。

第二類是40～50歲人員。這一群體，伴隨著改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)大潮而起落，接受教育程度同樣不高，大部分人以初高中學(xué)歷為主，大專本科畢業(yè)者較為少見(jiàn)。一小部分人抓住機(jī)遇，通過(guò)開(kāi)廠或做生意富起來(lái)了，成為經(jīng)濟(jì)精英；一小部分人到村社區(qū)或政府部門工作，成為體制精英；大部分人在流水線上打工，收入有限，但溫飽不愁，家庭再生產(chǎn)順利進(jìn)行。目前的社會(huì)分化格局，基本由上一代奠定基礎(chǔ)。當(dāng)下的40～50歲群體，是分化較為嚴(yán)重的一代。

第三類便是筆者本文重點(diǎn)論述的對(duì)象——20～30歲群體。目前，這一群體大都為獨(dú)生子女，受教育程度較高，基本是大專及以上水平，在地方性就業(yè)市場(chǎng)中，產(chǎn)業(yè)工人多是從中西部而來(lái)的年輕的農(nóng)民工群體，而且當(dāng)?shù)啬贻p人也不屑于做產(chǎn)業(yè)工人，他們做生意也不比父輩一代，而創(chuàng)業(yè)門檻較高，成本高，風(fēng)險(xiǎn)大，當(dāng)?shù)啬贻p人一般不會(huì)輕易選擇創(chuàng)業(yè)或做生意；同時(shí)政府公務(wù)員或事業(yè)編制崗位又相對(duì)有限，且面對(duì)來(lái)自全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，本地人并沒(méi)有特別的優(yōu)勢(shì)。這種情況下，當(dāng)?shù)厝嗽u(píng)價(jià)道：[HTK]“我們的工作，與大工廠相比，有自由；與小工廠相比，有社保；進(jìn)不了政府部門，成為城管、輔警、社區(qū)干部也是非常不錯(cuò)的呀！”（訪談?dòng)涗洠?0170428）[HT]可見(jiàn)，準(zhǔn)官僚類工作已然成為當(dāng)?shù)啬贻p人競(jìng)相追逐的工作崗位。

優(yōu)質(zhì)而稀缺的工作崗位，與之相匹配的一定是當(dāng)?shù)貙W(xué)歷不低、年齡適中、素質(zhì)較高且最有活力的一個(gè)群體，既是選擇的結(jié)果，也是競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)物。從職業(yè)社會(huì)的視角來(lái)看，當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)分層也正是有基于此，形成以職業(yè)為基礎(chǔ)的社會(huì)分層。以X村12組為例，全組30戶，鑒于當(dāng)?shù)亍?+2+2”的家庭人口結(jié)構(gòu)，戶均3個(gè)勞動(dòng)力，具體分層情況如表2。

簡(jiǎn)而言之，在競(jìng)爭(zhēng)性職業(yè)體系中，當(dāng)?shù)刈钣谢盍Φ?0～30歲群體中的佼佼者，天然傾向于選擇處于公務(wù)員或事業(yè)編制人員等正式官僚與產(chǎn)業(yè)工人之間的這一非正式干部群體工作，并根據(jù)自身?xiàng)l件、機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)和崗位要求作出最有利于自身職業(yè)發(fā)展的就業(yè)選擇。同時(shí)，村社社會(huì)內(nèi)部的社會(huì)分層中，職業(yè)屬性與經(jīng)濟(jì)待遇、社會(huì)聲望強(qiáng)關(guān)聯(lián)，即以職業(yè)為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)階層分化。

綜上，非正式干部正式化，深嵌于大城市獨(dú)特的治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、職業(yè)體系和勞動(dòng)力素質(zhì)結(jié)構(gòu)中，主要原因有三：一是我國(guó)大城市基層社會(huì)中內(nèi)生性治理需求。任務(wù)高要求、考核零容忍、資源軟約束、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)激勵(lì)下支配導(dǎo)向的治理需求，是催生非正式干部這一群體正式化的治理基礎(chǔ)。二是我國(guó)蘇南地區(qū)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所框定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)?shù)毓I(yè)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的職業(yè)體系中，在正式官僚與產(chǎn)業(yè)工人之間存在一個(gè)高度競(jìng)爭(zhēng)性、稀缺性的就業(yè)機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)，為非正式干部群體提供了頗具吸引力的就業(yè)空間。三是當(dāng)?shù)刂械投说膭趧?dòng)力素質(zhì)結(jié)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)中內(nèi)在分化出一批最有活力且符合工作要求的人群。以上因素相互匹配、共同形塑出這一非正式干部正式化，為大城市基層社會(huì)的規(guī)則之治奠定了不可或缺的治理之基。endprint

[HJ5mm][HJ]

[JZ][HT4ZDX]

五、非正式干部群體的控制與激勵(lì)：代理人視角

[HJ5mm][HJ][HT]

大量非正式干部群體的存在，必然帶來(lái)代理人問(wèn)題，而代理人問(wèn)題的核心就在于如何控制并激勵(lì)代理人。在蘇州當(dāng)?shù)氐膶?shí)踐中，當(dāng)?shù)卣芎玫亟鉀Q了這一問(wèn)題，具體是如何做的呢？

[BT4]（一）全息控制

（1）嚴(yán)格的組織管理。當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織具體運(yùn)作過(guò)程中對(duì)工作人員的管理非常嚴(yán)格，主要體現(xiàn)在對(duì)其日常工作的考核上?；鶎咏M織內(nèi)部存在一個(gè)嚴(yán)密且嚴(yán)格的日常管理機(jī)制。據(jù)悉，工作人員日常工作表現(xiàn)直接與年終考核相掛鉤。以社區(qū)樓棟長(zhǎng)為例，每天工資10元，每年工資3600元，主要負(fù)責(zé)上傳下達(dá)工作，工作繁瑣，但較為輕松，主要是跑跑腿、動(dòng)動(dòng)嘴，適合于空閑時(shí)間較多的中老年人。在當(dāng)?shù)氐木唧w管理中，社區(qū)會(huì)根據(jù)信息性質(zhì)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，如發(fā)現(xiàn)一條衛(wèi)生類信息，獎(jiǎng)勵(lì)10元；一條計(jì)生類信息，獎(jiǎng)勵(lì)50元；發(fā)現(xiàn)重大安全隱患，獎(jiǎng)勵(lì)100元；以此調(diào)動(dòng)樓棟長(zhǎng)工作積極性。以輔警為例，在每年工資5萬(wàn)多元的基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)匾仓贫遂`活有效的激勵(lì)方案，比如盤查到重點(diǎn)人員，可獎(jiǎng)勵(lì)幾百乃至上千不等的績(jī)效獎(jiǎng)金。簡(jiǎn)而言之，通過(guò)日常工作與年終考核相掛鉤的方法，實(shí)現(xiàn)了組織內(nèi)部的有序管理。

（2）財(cái)權(quán)上移。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道這一層面，主要通過(guò)財(cái)權(quán)上移實(shí)現(xiàn)對(duì)村社的控制。財(cái)權(quán)上移有一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，有以下幾個(gè)關(guān)鍵性步驟。第一步，據(jù)介紹，1999年，當(dāng)?shù)卦卩l(xiāng)鎮(zhèn)層面成立了代理記賬中心，實(shí)現(xiàn)了賬本的上移。第二步，2010年，當(dāng)?shù)貙?shí)行了股權(quán)固化，尤其是一二社區(qū)成立后，社區(qū)成為準(zhǔn)預(yù)算單位，不再具有財(cái)務(wù)自由支配權(quán)，并嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)則進(jìn)行財(cái)務(wù)開(kāi)支。第三步，2013年，開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)一實(shí)行報(bào)賬員委派制，取消了村級(jí)會(huì)計(jì)。報(bào)賬員下移，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了基層政府對(duì)村社組織的財(cái)務(wù)監(jiān)控。同時(shí)，將村社組織的法人章和財(cái)務(wù)章統(tǒng)一收歸開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政局統(tǒng)一管理。第四步，2015年，街道層面成立股份合作社聯(lián)社，并成立由5個(gè)分公司組成的總公司，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)各村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，同時(shí)要求村級(jí)組織銷戶。在財(cái)務(wù)章上移和報(bào)賬員下派的過(guò)程中，社區(qū)成為一級(jí)預(yù)算單位，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了財(cái)權(quán)的上移、控制。簡(jiǎn)而言之，通過(guò)對(duì)財(cái)權(quán)的控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層組織的控制與支配。

（3）群眾監(jiān)督。除了組織自身內(nèi)部層級(jí)節(jié)制，群眾監(jiān)督也必不可少。據(jù)悉，當(dāng)?shù)厝罕娦畔⒎答伔浅ｍ槙?，主要有以下渠道?10報(bào)警專線、12345陽(yáng)光政務(wù)平臺(tái)、書記或市長(zhǎng)信箱、網(wǎng)格員、信訪系統(tǒng)等。群眾監(jiān)督的有效性，建立在當(dāng)?shù)卦鷮?shí)的考核中。以12345陽(yáng)光平臺(tái)為例，按照規(guī)定，一旦發(fā)生有效投訴，直接和基層工作人員的工資待遇掛鉤。因此，只要基層干部重視自身工資待遇高低，就一定會(huì)非常在意群眾意見(jiàn)，也就一定會(huì)留心群眾身邊的小事、雜事、瑣事。從這個(gè)角度而言，非正式干部這一身份，也不失為調(diào)動(dòng)基層工作人員積極性的一大策略，很好地解決了基層干部工作積極性問(wèn)題，值得進(jìn)一步深入分析。群眾反饋的有效性，可反映在以下案例中。據(jù)介紹，近期有村民直接找到社區(qū)薛書記，向他反映垃圾清理不到位問(wèn)題，書記隨口便說(shuō)衛(wèi)生問(wèn)題應(yīng)該要找物業(yè)，和社區(qū)關(guān)系不大，在具體交談中，書記拍了桌子。事后該居民就撥通了12345反映書記工作態(tài)度有問(wèn)題。時(shí)隔不久，街道紀(jì)委干部便約談社區(qū)書記，要求他說(shuō)明情況，并向居民解釋清楚。因此，當(dāng)?shù)鼐唧w工作中，群眾不僅是可以監(jiān)督的，而且關(guān)鍵是監(jiān)督是有效的，地方政府是必須做出回應(yīng)的。由此形成了治理上的閉環(huán)——有科學(xué)的政策制定，有公正無(wú)私的執(zhí)行者，又有無(wú)處不在的監(jiān)督者，繼而形成正向反饋。

（4）自我規(guī)訓(xùn)。非正式干部工作，這一優(yōu)質(zhì)工作的稀缺性，決定了當(dāng)事人對(duì)工作非常珍視，并不會(huì)輕易觸犯工作禁忌。訪談期間，筆者向各層級(jí)干部群眾反復(fù)問(wèn)及并確認(rèn)當(dāng)?shù)鼗鶎雨?duì)伍中，是否有犯錯(cuò)誤的干部，答案是沒(méi)有！為什么沒(méi)有呢？一個(gè)非常重要的原因就是，在當(dāng)?shù)馗刹考肮ぷ魅藛T看來(lái)，犯不著！以當(dāng)?shù)爻枪荜?duì)員工作經(jīng)歷為例，據(jù)悉，當(dāng)?shù)仄胀ǔ枪荜?duì)員，一年下來(lái)5萬(wàn)多元，網(wǎng)格長(zhǎng)6萬(wàn)多元。而某些中西部城市工作人員，正規(guī)職業(yè)利益無(wú)法得到滿足，因此工作人員向非正規(guī)利益地帶伸手的現(xiàn)象比較普遍。而在蘇州地區(qū)的城管隊(duì)員看來(lái)，收一條煙，不過(guò)三四百元，而工作丟了之后，損失更大，一年工資有5萬(wàn)多元，隊(duì)長(zhǎng)有15萬(wàn)多元，根本犯不著向工作對(duì)象伸手。一來(lái)不利于工作開(kāi)展，二來(lái)搞不好會(huì)弄丟工作。因此，城管工作的優(yōu)越性和稀缺性，使得當(dāng)?shù)爻枪荜?duì)員尤其珍惜自身的工作，不會(huì)輕易向灰色利益伸手。以社區(qū)干部為例。社區(qū)工作，屬于當(dāng)?shù)芈殬I(yè)體系中為數(shù)不多的社會(huì)地位高、工資待遇優(yōu)、福利待遇好的工作崗位，尤其是社區(qū)書記，一年工資約20萬(wàn)元，高則可以達(dá)到一年35萬(wàn)元，少則也有十七八萬(wàn)元，完全沒(méi)有必要為了貪污腐敗而丟失自身工作，機(jī)會(huì)成本太大。以筆者2016年在上海嘉定區(qū)北管村調(diào)研為例，書記和副書記為親兄弟，一起搭檔近三十年，從來(lái)沒(méi)有在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上犯過(guò)錯(cuò)誤，不僅他們?nèi)绱?，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社干部落馬者都寥寥可數(shù)。蘇南地區(qū)基層工作的規(guī)范程度，由此可見(jiàn)一斑。

簡(jiǎn)而言之，在當(dāng)?shù)鼐唧w治理實(shí)踐中，通過(guò)組織管理、財(cái)權(quán)上移、群眾監(jiān)督和自我規(guī)訓(xùn)，當(dāng)?shù)馗刹亢凸ぷ魅藛T恪守工作本分，不敢越雷池半步，由此實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層工作人員的控制。

[BT4]（二）經(jīng)濟(jì)激勵(lì)

控制的視角，只能解決基層干部及其工作人員行政規(guī)范問(wèn)題，卻不足以解釋這一群體的工作積極性問(wèn)題。因此，我們需要引入另外一個(gè)視角：激勵(lì)視角。在地方政府充足的財(cái)力支持下，對(duì)非正式干部群體的激勵(lì)主要是在經(jīng)濟(jì)待遇上做加減法。

據(jù)社區(qū)X書記介紹，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)中，普通工薪階層月收入不過(guò)四五千元，一年四五萬(wàn)元算是平均年薪，而村社干部工資則要高于這一基數(shù)，且基層工作中崗位不同，工資待遇就大不一樣。據(jù)悉，當(dāng)?shù)卣萍?jí)干部一年38萬(wàn)元，副科級(jí)干部一年28萬(wàn)元，有編制的工作人員一年18萬(wàn)，普通工作人員也有9萬(wàn)元；正股級(jí)干部16萬(wàn)元，副股級(jí)干部一年14萬(wàn)元。在E社區(qū)，書記一年192萬(wàn)元，加上績(jī)效獎(jiǎng)金，一年20萬(wàn)元左右，主任14萬(wàn)元多，副主任副書記13萬(wàn)元多，其余兩委干部8萬(wàn)元到10萬(wàn)元不等，一般工作人員是7萬(wàn)元。在談及社區(qū)干部工作積極性問(wèn)題時(shí)，書記坦言：endprint

[HTK]“為什么干事？工資高才會(huì)干事！沒(méi)工資，怎么會(huì)干呢？給他們兩萬(wàn)，他們會(huì)干嗎？沒(méi)有錢是不能干事的！新來(lái)的小俞，每月工資6600元，剛進(jìn)來(lái)一年，一年7萬(wàn)元左右，慢慢漲，不可能一下子10萬(wàn)元的?！保ㄔL談?dòng)涗洠?0170412XXD）[HT]

據(jù)悉，包括村社干部及其工作人員、城管、輔警在內(nèi)的非正式干部，屬于當(dāng)?shù)毓ば诫A層中收入最高者，因此，他們格外珍惜這份工作所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)待遇、社會(huì)地位和人生尊嚴(yán)。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)剡€設(shè)置了一系列考核細(xì)則，與工作內(nèi)容高度契合，在經(jīng)濟(jì)待遇上做足了文章，在具體的治理實(shí)踐中充分調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。以村社干部工資待遇為例，與所在村社書記工資直接掛鉤，按一定比例支取，年終考核時(shí)，書記擁有10%以內(nèi)的調(diào)控權(quán)，用以激勵(lì)工作人員盡心工作。

此外，非正式干部正式化這一命題本身，可以拆分為兩個(gè)部分，一是正式化；二是非正式干部。正式化主要體現(xiàn)在其工作方式上，而非正式則是其身份屬性的典型特征。同為政府雇員，與公務(wù)員、事業(yè)編制工作人員等定崗、定責(zé)、定編的“三定干部”不同，非正式干部群體恰恰屬于沒(méi)有定編的“兩定干部”，而恰恰因?yàn)檫@一群體沒(méi)有正式編制，本身也構(gòu)成了基層政府對(duì)基層村社組織、城管隊(duì)伍、輔警隊(duì)伍等非正式干部群體進(jìn)行激勵(lì)的最佳人事管理框架，即符合工作要求即以合同制聘任人員，不符合工作要求便可自主辭退或靈活進(jìn)行相應(yīng)的控制和激勵(lì)措施。

六、結(jié)論與討論

非正式干部正式化，是理解大城市基層社會(huì)治理的窗口和密碼。研究表明，包括村社干部及其工作人員、城管和輔警在內(nèi)的非正式干部正式化是大城市基層社會(huì)治理的常態(tài)；這一常態(tài)是大城市基層治理中任務(wù)高要求、考核零容忍、資源軟約束、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)激勵(lì)下支配導(dǎo)向的治理需求，是當(dāng)?shù)毓I(yè)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下職業(yè)體系中競(jìng)爭(zhēng)性、稀缺性就業(yè)機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)和當(dāng)?shù)刂械投说膭趧?dòng)力素質(zhì)結(jié)構(gòu)等因素相互匹配、共同形塑的產(chǎn)物，并且塑造了大城市基層社會(huì)的規(guī)則之治。同時(shí)，在當(dāng)?shù)鼐唧w治理實(shí)踐中通過(guò)組織管理、財(cái)權(quán)上移、群眾監(jiān)督和自我規(guī)訓(xùn)4種控制方式與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，有效解決了這一非正式干部群體的代理人困境問(wèn)題。同時(shí)有以下幾點(diǎn)值得進(jìn)一步討論。

[BT4]（一）代理人激勵(lì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

與中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的基層治理相比，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)最大的優(yōu)勢(shì)和特色在于地方財(cái)力充足，可轉(zhuǎn)化的治理資源豐沛。以蘇州為例，E社區(qū)公用事業(yè)經(jīng)費(fèi)每年有450萬(wàn)元左右，物業(yè)費(fèi)用每年有400萬(wàn)元左右，均由政府財(cái)政托底，加之日常創(chuàng)建類活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，一年下來(lái)基礎(chǔ)性運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)在1000萬(wàn)元以上。更為重要的是，鑒于我國(guó)以中低端制造業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大城市經(jīng)濟(jì)催生了兩類最為常見(jiàn)的職業(yè)類型：工廠工作和政府工作。工廠工作保障性弱，枯燥而不自由，工資待遇一般，關(guān)鍵是社會(huì)地位低，尊嚴(yán)感不強(qiáng)，一般是來(lái)自經(jīng)濟(jì)洼地的中西部地區(qū)年輕的農(nóng)民工群體的職業(yè)選擇。相比之下，政府工作保障性強(qiáng)，規(guī)范而穩(wěn)定，工資待遇較高，關(guān)鍵是社會(huì)地位高，屬于地方競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)工作機(jī)會(huì)，此為其一。其二，大城市地方政府財(cái)力雄厚，有足夠能力支付組織成本，較高的工資水平對(duì)工作人員形成強(qiáng)激勵(lì)，也是這一工作崗位具有強(qiáng)大向心力的奧秘所在。因此，包括村社干部及其工作人員、城管、輔警在內(nèi)的非正式干部群體，其代理人的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尤為重要，中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)在學(xué)習(xí)借鑒時(shí)，務(wù)必要慎之又慎，不宜盲目推廣。[KH*2]

[HT4”F]（二）科層制延伸下的基層治理之變：靈活性、低成本、社會(huì)化到高成本、穩(wěn)定性、組織化[HT][KH*2]

中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和地方財(cái)政實(shí)力所限，政府科層力量并不發(fā)達(dá)，因此，很多地方社會(huì)處于村民自治狀態(tài)，政府并未全方位進(jìn)入。這種情況下，基層治理基本遵循熟人社會(huì)的邏輯。在熟人社會(huì)內(nèi)部，人情、面子、關(guān)系、信仰等建立在地方性知識(shí)基礎(chǔ)上的非正式規(guī)則更為有效。表現(xiàn)在實(shí)際治理過(guò)程中，擺平理順等隱性成本內(nèi)部化，干部補(bǔ)貼、辦公經(jīng)費(fèi)等其顯性成本也不高，工作方式靈活的同時(shí)也會(huì)有一些并不規(guī)范的現(xiàn)象存在，簡(jiǎn)單粗暴卻很有效，村社內(nèi)部，治理角色并未做進(jìn)一步清晰劃分，形成了一個(gè)復(fù)合型、簡(jiǎn)約化、低成本、靈活的治理結(jié)構(gòu)。

而以上海、蘇州等地為代表的東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)力雄厚，可轉(zhuǎn)化治理資源豐沛，國(guó)家與農(nóng)民距離較短，科層力量發(fā)達(dá)，可以延伸至每一位社會(huì)成員的毛細(xì)血管之中，當(dāng)正式規(guī)則供給非常有效時(shí)，就會(huì)對(duì)非正式的、混沌的“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”產(chǎn)生替代，并進(jìn)一步壓縮和清除組織內(nèi)部不清不楚的灰色地帶。因此，正如筆者調(diào)研中所觀察到的，大都市地區(qū)依靠豐沛的地方財(cái)力，建立起龐大的組織架構(gòu)和較為健全的治理機(jī)制，在嚴(yán)要求、硬考核和強(qiáng)激勵(lì)下，地方政府對(duì)治理中的灰色地帶實(shí)行零容忍政策，尤其是小網(wǎng)吧、小餐館、小診所、小理發(fā)店等非正規(guī)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所成為重點(diǎn)治理對(duì)象。如此，隨著高密度治理行為而來(lái)的，一定是更為頻繁的組織行動(dòng)，在一次又一次的組織動(dòng)員中，進(jìn)一步催生了組織膨脹和服務(wù)細(xì)化。于是，治理的隱性成本并不高，但顯性成本卻很高，尤其表現(xiàn)在規(guī)則社會(huì)中的組織管理成本。因此，在一定意義上而言，蘇州等地是以管理成本置換治理績(jī)效，進(jìn)而形成了組織密度較高、專業(yè)分工明確、工作執(zhí)行規(guī)范、治理成本較高、高度組織化的基層治理結(jié)構(gòu)。

[BT4]（三）服務(wù)型政府的泛服務(wù)化：為人民服務(wù)，而非無(wú)底線服務(wù)

從理論上而言，公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域和第三域，是我們對(duì)所處生活領(lǐng)域的基本劃分。由此觀之，公共領(lǐng)域由政府主導(dǎo)，私人領(lǐng)域由市場(chǎng)供給或個(gè)體自給，第三域?yàn)槎喾絽f(xié)商供給，如PPT/BOT等模式?？涩F(xiàn)實(shí)生活中，治理世界極其復(fù)雜且并不存在嚴(yán)格的界限，稍有不慎，便會(huì)越俎代庖，因此，對(duì)于責(zé)任邊界的厘定，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性兼具的工作。反觀當(dāng)下的服務(wù)型政府建設(shè)，本意是在為人民服務(wù)這一政治承諾、政黨倫理、人生信仰和行為準(zhǔn)則四位一體的服務(wù)話語(yǔ)下的具體化、政策化。責(zé)任無(wú)限是一種政治承諾，但并不等于無(wú)底線服務(wù)，刻意為社會(huì)成員解決原本屬于私人領(lǐng)域的事務(wù)，最終只能帶來(lái)治理高成本、責(zé)任倒掛和基層權(quán)威混亂。自從服務(wù)型政府提出以來(lái)，在大城市基層治理中便開(kāi)始了從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)向?？墒瞧渲械你Ｕ撛谟冢凇靶≌?、大社會(huì)”理念指引下的社區(qū)建設(shè)，隨著服務(wù)范圍和服務(wù)內(nèi)容的膨脹，政府職能責(zé)任邊界越來(lái)越向私人領(lǐng)域和混合領(lǐng)域拓展，隨著政府責(zé)任倒掛，最終出現(xiàn)了“大政府”的吊詭局面。調(diào)研中據(jù)當(dāng)?shù)馗刹拷榻B，蘇州當(dāng)?shù)厣踔脸霈F(xiàn)了群眾醉酒后打110要求送其回家的事件，令人啼笑皆非。因此，我們必須對(duì)政府責(zé)任做出進(jìn)一步區(qū)分：基層治理中，哪些事務(wù)屬于而且一定要由政府親自出面處理的事務(wù)，哪些事務(wù)介于兩可之間，哪些事務(wù)屬于政府完全不必介入的事務(wù)。政府有底線，民眾方有原則，社會(huì)才有共識(shí)，國(guó)家才有未來(lái)，我們所面臨的，才可能是一個(gè)低成本、高效率、有權(quán)威、有尊嚴(yán)的善治社會(huì)。endprint

本文的可能貢獻(xiàn)在于兩個(gè)方面：一是不同于以往將村社干部、城管和輔警等群體分而述之，而是將其統(tǒng)合在非正式干部群體中進(jìn)行整體性分析，進(jìn)一步豐富學(xué)界對(duì)大城市基層治理復(fù)雜經(jīng)驗(yàn)的知識(shí)認(rèn)知，形成有效知識(shí)增量；二是在經(jīng)驗(yàn)主義整體性視角下深度挖掘非正式干部群體深嵌其中的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力素質(zhì)結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上探討這一代理人的控制和激勵(lì)問(wèn)題，從控制和激勵(lì)相結(jié)合的視角解析非正式干部正式化這一典型治理現(xiàn)象，有助于理解大城市基層社會(huì)治理，為全息經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上構(gòu)筑深厚的理論空間夯實(shí)基礎(chǔ)。本文的不足之處也是顯而易見(jiàn)的，比如所涉及經(jīng)驗(yàn)材料較為繁雜，多來(lái)自多場(chǎng)域、多時(shí)段的不同訪談內(nèi)容，雖然具有高度的同質(zhì)性特征，但碎片化的經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑會(huì)弱化問(wèn)題分析的有效性。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳鋒. 連帶式制衡：基層組織權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制[J]. 社會(huì)，2012（1）： 104-125.

[2]黃宗智. 集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政[J]. 開(kāi)放時(shí)代，2008（2）： 10-29.

[3]周雪光. 權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯[J]. 開(kāi)放時(shí)代，2011（10）： 67-85.

[4]周黎安. 行政發(fā)包制[J]. 社會(huì)，2014（6）： 1-38.

[5]曹正漢. 中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制[J]. 社會(huì)學(xué)研究，2011（1）： 1-40.

[6]曹正漢. 統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與地方分權(quán)——關(guān)于中國(guó)國(guó)家治理的三種理論及其比較[J]. 社會(huì)，2014（6）： 52-69.

[7]渠敬東. 中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的雙軌治理體系封建與郡縣之辨[J]. 社會(huì)，2016（2）： 1-31.

[8]曹錦清，劉炳輝. 郡縣國(guó)家：中國(guó)國(guó)家治理體系的傳統(tǒng)及其當(dāng)代挑戰(zhàn)[J]. 東南學(xué)術(shù)，2016（6）： 1-16.

[9]張仲禮. 中國(guó)紳士研究[M]. 上海： 上海人民出版社， 2008.

[10]杜贊奇. 文化、權(quán)力與國(guó)家：1900—1942年的華北農(nóng)村[M].王福明，譯.南京：江蘇人民出版社， 2003.

[11]周飛舟. 財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問(wèn)題兼論“項(xiàng)目治國(guó)”[J]. 社會(huì)，2012（1）： 1-37.

[12]魏程琳，徐嘉鴻，王會(huì). 富人治村：探索中國(guó)基層政治的變遷邏輯[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（3）： 8-15.

[13]夏柱智. 鄉(xiāng)村合謀視角下的混混治村及后果——基于中部G村“示范點(diǎn)”的調(diào)查[J]. 青年研究，2014（1）： 10-21.

[14]李祖佩. 村治主體的“老好人”化：原因分析與后果呈現(xiàn)[J]. 西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（3）： 126-131.

[15]賀雪峰. 論中堅(jiān)農(nóng)民[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（4）： 1-6.

[16]李祖佩. “新代理人”：項(xiàng)目進(jìn)村中的村治主體研究[J]. 社會(huì)，2016（3）： 167-191.

[17]葉娟麗，馬駿. 公共行政中的街頭官僚理論[J]. 武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2003（5）： 612-618.

[18]申端鋒. 治理轉(zhuǎn)型下村干部不勝任難題——兼論鄉(xiāng)紳模式的終結(jié)[J]. 探索與爭(zhēng)鳴，2014（7）： 90-93.

[19]韓志明. 街頭官僚的空間闡釋——基于工作界面的比較分析[J]. 武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2010（4）： 583-591.

[20]胡懷亮. 街頭官僚理論與我國(guó)基層公務(wù)員的自由裁量權(quán)[J]. 蘭州學(xué)刊，2005（2）： 227-228.

[21]呂德文. 灰色治理與城市暴力再生產(chǎn)——魯磨路“城管”實(shí)踐的機(jī)制分析[J]. 開(kāi)放時(shí)代，2015（4）： 158-182.

[22]陳柏峰. 城管執(zhí)法沖突的社會(huì)情境——以《城管來(lái)了》為文本展開(kāi)[J]. 法學(xué)家，2013（6）： 15-32.

[23]劉磊. 街頭政治的形成：城管執(zhí)法困境之分析[J]. 法學(xué)家，2015（4）： 31-47.

[24]李明朝，陸永，袁超. 輔警隊(duì)伍管理的困局與出路——基于對(duì)江蘇輔警現(xiàn)狀的調(diào)查[J]. 公安研究，2012（10）： 78-83.

[25]張以進(jìn). 建立輔警職業(yè)化管理運(yùn)行機(jī)制探析[J]. 公安研究，2012（10）： 84-88.

[26]葉敏. 城市基層治理的條塊協(xié)調(diào)：正式政治與非正式政治——來(lái)自上海的城市管理經(jīng)驗(yàn)[J]. 公共管理學(xué)報(bào)，2016（2）： 128-140.

[27]郭圣莉. 國(guó)家的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)：基于案例的比較分析[J]. 上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（6）： 80-93.

[28]寧澤逵，柳海亮，王征兵，等. 村干部向何處去——關(guān)于村干部“公職化”的可行性分析[J]. 中國(guó)農(nóng)村觀察，2005（1）： 58-65.

[29]王擴(kuò)建. 城鎮(zhèn)化背景下的村干部職業(yè)化：生成邏輯、困境與對(duì)策[J]. 中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2017（1）： 33-40.

[30]李永萍. 村干部的職業(yè)化：原因、效果與限度——基于上海市遠(yuǎn)郊農(nóng)村的調(diào)研[J]. 中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)，2017（1）： 84-90.[ZK）][ZK）]endprint