王華春，劉栓虎

(北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875)

轉(zhuǎn)移支付是否促進了省內(nèi)財政分權(quán)？
——基于全國縣級面板數(shù)據(jù)的分析

王華春，劉栓虎

(北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875)

通過以省級政府內(nèi)各級政府間財政分權(quán)為研究對象，利用省、地市、縣級連續(xù)財政數(shù)據(jù)，結(jié)合轉(zhuǎn)移支付制度影響省內(nèi)財政分權(quán)的因素進行分析，發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付、縣級財政收入占比、地區(qū)GDP、預(yù)算內(nèi)教育和衛(wèi)生支出為代表的基本公共服務(wù)支出都促進了省內(nèi)財力下移，形成有利于財力下移的財政分權(quán)；而專項轉(zhuǎn)移支付由于其特定的目的性和配資要求不利于省內(nèi)財力下移。為促進包括全國縣級政府財力為核心的基本公共服務(wù)均等化，不僅需要完善中央和省級政府之間的財政分權(quán)并匹配相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，而且需要省級政府內(nèi)部進行合理有效分權(quán)和匹配相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，著重發(fā)揮省級政府利用轉(zhuǎn)移支付在“承上啟下”過程中促進合理的財政分權(quán)和財力下移的主導(dǎo)作用，以此發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在省級政府內(nèi)部向下的財政分權(quán)作用。

轉(zhuǎn)移支付；財政分權(quán);縣省財政支出比;轉(zhuǎn)移支付依存度

一、引 言

實施分稅制以來，中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴大，地方獲得相應(yīng)的可支配財力后進行大規(guī)模支出，促進了地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，有效保障和不斷改善民生。中央對地方政府的財政直接管轄權(quán)限例如稅收分成、轉(zhuǎn)移支付等通常到達省級政府，省級政府對市、縣下級政府的管轄方式比照中央與省級政府的制度安排執(zhí)行，并結(jié)合實際進行合理的財政分權(quán)。中國存在較大的地區(qū)差異導(dǎo)致各省級政府對下級政府的管轄方式各異，這種差異延伸到了財政領(lǐng)域，各省級政府內(nèi)部的政府間財政權(quán)力配置狀況差異就更大，在此條件下，觀察分析省內(nèi)財政分權(quán)狀況可以更加真實和直接地反映中國財政分權(quán)情況。本研究將以此為背景，結(jié)合中央對省級政府以及省級政府內(nèi)部的轉(zhuǎn)移支付安排，分析各項轉(zhuǎn)移支付以及基本公共服務(wù)支出等對省內(nèi)財政分權(quán)的影響。

財政分權(quán)的思想源于古典財政聯(lián)邦主義理論，哈耶克(Hayek, 1949)強調(diào)居民對公共物品偏好的差異以及中央政府對居民偏好認知的不足，提出除了多區(qū)域共同受益具有強烈外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品之外，其他受益特征明確、外部效應(yīng)不明顯的公共產(chǎn)品最好由該受益區(qū)域的地方政府提供，相應(yīng)的財權(quán)盡量下放給當(dāng)?shù)卣甗1]。蒂伯特(Tiebout，1956)從競爭的角度分析了各級政府間的分權(quán)，他認為如果人們可以自由遷移，那么理性的人會選擇使自己納稅最少而獲得公共服務(wù)最多的地方居住，即“用腳投票”的方式進行居住地和納稅地的選擇[2]。馬斯格雷(Musgrave，1959)夫指出，由于各地區(qū)域存在差異，資源配置決定權(quán)應(yīng)該授權(quán)地方政府行使，對于全局發(fā)展和福利具有影響的收入分配與穩(wěn)定政策的權(quán)利應(yīng)該歸中央政府行使[3]。奧茨(Oates，1999)提出的分權(quán)定理認為，地方政府與中央政府相比更加接近當(dāng)?shù)鼐用?，具有了解?dāng)?shù)鼐用窆卜?wù)需求的信息優(yōu)勢，當(dāng)?shù)卣恿私馑茌爡^(qū)域內(nèi)居民需求，如果某些公共產(chǎn)品或者服務(wù)由下級政府提供相對于上級政府提供并無明顯差異，那么由下級政府提供效率會更高[4]。上述傳統(tǒng)財政分權(quán)理論側(cè)重于研究財政分權(quán)與經(jīng)濟效率、社會福利之間的聯(lián)系，對研究包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財政政策和制度安排等因素對財政分權(quán)的作用研究涉及不多。

隨著財政分權(quán)理論研究的不斷推進特別是財政分權(quán)的實踐和推廣，廣大轉(zhuǎn)型國家的財政分權(quán)以及與之配套的轉(zhuǎn)移支付問題受到學(xué)術(shù)界關(guān)注，學(xué)界主要關(guān)注各級政府間財政分權(quán)現(xiàn)狀、經(jīng)濟效應(yīng)以及其影響因素研究。王宗杰(1982)[5]、王紹飛(1984)[6]、寇鐵軍(1994)[7]等早期研究除了關(guān)注財政分權(quán)與集權(quán)、財政管理體制和央地財政關(guān)系探討以外，學(xué)界對財政分權(quán)的研究不斷深入，相關(guān)文獻利用財政數(shù)據(jù)檢驗財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響，其實證結(jié)果主要分為財政分權(quán)對經(jīng)濟增長具有正效應(yīng)、負效應(yīng)或者無效應(yīng)、正負交互效應(yīng)等。沈坤榮(1997)[8]、林毅夫和劉志強(2000)[9]、沈坤榮和付文林(2005)[10]、錢穎一(2003)[11]、肖文和周明海(2008)[12]等一些學(xué)者檢驗了財政分權(quán)效應(yīng)，總體上認為財政分權(quán)對于實現(xiàn)經(jīng)濟增長具有正向的促進作用，一定程度上解釋和回答了財政分權(quán)條件下地方政府之間的競爭和發(fā)展導(dǎo)向促進了中國經(jīng)濟長期高速增長。殷德生(2004)[13]、宋玉華等(2008)[14]、范子英和張軍(2010)[15]等一些學(xué)者認為財政分權(quán)應(yīng)該在理論上和實踐上都存在最優(yōu)分權(quán)狀態(tài)，過度分權(quán)或者分權(quán)不足都不利于促進經(jīng)濟增長，通過實證分析發(fā)現(xiàn)，中國存在財政過度分權(quán)問題，這種過度分權(quán)對經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展帶來某些負面影響；另外，張晏和龔六堂(2005)[16]、傅勇和張晏(2007)[17]、王文劍和覃成林(2008)[18]、周業(yè)安和章泉(2008)[19]、王韜和沈偉(2009)[20]等學(xué)者認為財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響是復(fù)雜的，隨著研究時間和研究地域的改變，財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響可能是正向的也可能是負向的，而并非以一貫之。上述相關(guān)研究基本將轉(zhuǎn)移支付視為既定條件，其實不同的轉(zhuǎn)移支付類型以及不同層級的財政分權(quán)效果存在差異。

由于對財政分權(quán)理解的側(cè)重點不同，學(xué)者在研究中所選用的測量方式存在差異，據(jù)此分析的財政分權(quán)效應(yīng)結(jié)論也有所不同。龔鋒和雷欣(2010)[21]、謝貞發(fā)和張瑋(2015)[22]等學(xué)者提出質(zhì)疑認為，財政分權(quán)對經(jīng)濟增長影響的不同結(jié)論受到不同研究特征影響，對財政分權(quán)的不同定義和測量導(dǎo)致實證結(jié)論出現(xiàn)差異，引出轉(zhuǎn)移支付對于中央與地方財政分權(quán)具有重要影響。在此之前，張光(2013)[23]、陳碩和高琳(2012)[24]、徐永勝和喬寶云(2012)[25]等學(xué)者已經(jīng)注意到上述問題并研究了財政分權(quán)的測量方法，無論采取何種不同的財政分權(quán)測算方式，除了稅種劃分即收入劃分、支出責(zé)任界定以外，轉(zhuǎn)移支付則成為配合上述收支劃分以外的資金來源和保障，并成為影響財政分權(quán)的最重要影響因素之一。

隨著財政分權(quán)研究的深入以及轉(zhuǎn)移支付制度的建立，部分學(xué)者將財政分權(quán)研究的重點開始轉(zhuǎn)向探討影響財政分權(quán)程度的因素，其中多數(shù)文獻研究都涉及到轉(zhuǎn)移支付對財政分權(quán)的影響，而影響效果有正有負。何慶光(2009)對中國的轉(zhuǎn)移支付、地方稅收入和財政分權(quán)之間的關(guān)系進行驗證發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付與財政分權(quán)之間呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，轉(zhuǎn)移支付和地方稅收都促進了財政分權(quán)，由于轉(zhuǎn)移支付缺乏規(guī)范性而影響了省以下政府財政分權(quán)的進程，并出現(xiàn)公共支出與財力不匹配現(xiàn)象[26]。侯石安和靳友雯(2013)通過考察財政分權(quán)水平與地方轉(zhuǎn)移支付依存度間關(guān)系，提出中央財政轉(zhuǎn)移支付在實現(xiàn)財政縱向均衡的同時，加劇了地區(qū)間橫向財力失衡。財政分權(quán)與地方財政轉(zhuǎn)移支付依存度正相關(guān)，財政支出分權(quán)對中西部經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)移支付依存度影響明顯[27]。付文林和趙永輝(2016)提出財政轉(zhuǎn)移支付再分配功能有助于促進地區(qū)間公共品供給均衡，財政轉(zhuǎn)移支付特別是專項轉(zhuǎn)移支付削弱地方稅收征管激勵作用明顯，并不利于推進合理的財政分權(quán)。推進區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化需要降低專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、提高以財力均等化為目標的一般性轉(zhuǎn)移支付占比，構(gòu)建地區(qū)間激勵兼容轉(zhuǎn)移支付分配制度，促進區(qū)域間合理的財政分權(quán)[28]。

世界銀行的黃佩華和迪帕克(2003)較早研究中國省級政府內(nèi)部財政運行狀況，他們通過建立轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的回歸方程，指出現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在與均等化目標相悖之處，中國高度分權(quán)的財政體制削弱了財政效果，加劇了區(qū)域間的不平衡，轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)財政收入和人均GDP存在高度的正相關(guān)關(guān)系，有悖于公共服務(wù)均等化的目標。分稅制改革重點應(yīng)該是合理配置各級政府的支出責(zé)任與事權(quán)，更加公平有效的是財政資源在各級政府間的合理分配[29]。吳木鑾和王聞(2011)認為作為單一制國家的中國內(nèi)部各省之間財政分權(quán)的差異極大，得到越多的中央轉(zhuǎn)移支付的省級政府，向下的財政分權(quán)程度越低。這與省級政府可能扮演“攫取之手”角色而截留部分轉(zhuǎn)移支付，并未伸出“援助之手”相關(guān)，為此應(yīng)該建立更加透明高效的轉(zhuǎn)移支付體系，并需要進一步規(guī)范省級政府內(nèi)部的財政分權(quán)并促進財力下移[30]。寧家耀和吳自強(2012)認為省份過高的轉(zhuǎn)移支付依存度降低了省內(nèi)分權(quán)，導(dǎo)致省級政府過度集權(quán)。省級政府以下財政分權(quán)參照中央與省級政府的分權(quán)安排自行調(diào)整，地方政府“雙重援助依賴”引起省級政府以下過度集權(quán)，省級政府可能產(chǎn)生“橫財效應(yīng)”和“貪婪效應(yīng)”，采取更加明確規(guī)范減少省級政府自由裁量的“命令模式”可以對省級政府以下財政分權(quán)起到積極作用[31]。王華春等(2016)將轉(zhuǎn)移支付細化為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，分別分析影響省本級、地市本級和縣級財政權(quán)力的經(jīng)濟發(fā)展水平、轉(zhuǎn)移支付依存度、行政費用占比和財政收入占比等主要因素發(fā)現(xiàn)，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付有利于省本級和地市本級的財政權(quán)力擴大，而對縣級財政權(quán)力有負面影響[32]。可見，已有研究在肯定財政分權(quán)效果的同時，對轉(zhuǎn)移支付和省內(nèi)財政分權(quán)已有研究，但從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)性角度研究財政分權(quán)效果方面仍顯不足。

中國有中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府，為當(dāng)今各國財政層級最多的大國，根據(jù)一級政府一級財政匹配原則，相應(yīng)地從中央到地方擁有五級財政，每一層級政府所擁有的財力和承擔(dān)的支出責(zé)任具有不同定位和明顯區(qū)別*省級政府承擔(dān)著中央與省級以下政府之間“承上啟下”的功能，市級(州級)政府職能基本上由省級政府確定而存在一定差異，縣級政府離居民最近、最直接，政府各項職能在縣級政府基本有所體現(xiàn)。。財政分權(quán)的不同狀態(tài)可以簡單地表現(xiàn)為財政權(quán)力在各級政府之間的不同劃分，特別是相應(yīng)的各級政府最終在財政支出中占據(jù)了多大的份額具有直觀的說服力。而觀察中央和地方財政收入結(jié)構(gòu)可以發(fā)現(xiàn)，中央收入比重持續(xù)增長，而地方政府收入并沒有以適應(yīng)財政支出責(zé)任增長的步伐而相應(yīng)增加，重心下移的財政分權(quán)并沒有同時進行，財力也沒有明顯出現(xiàn)下移趨勢。中國出現(xiàn)“財力上移、事權(quán)下移”現(xiàn)象的同時，地方政府特別是縣級政府支出在事實上占有絕對大的份額，成為世界上財政最為分權(quán)的國家之一，也說明如何更好地促進轉(zhuǎn)移支付對于向基層分權(quán)具有重要意義*從中央占地方財政支出比例上看，世界平均水平為65∶35，發(fā)展中國家為85∶15，中國近年數(shù)據(jù)為15∶85；從中央公務(wù)員占全國公務(wù)員比例上看，世界平均水平為中央公務(wù)員占三分之一左右，中國中央公務(wù)員目前大約占6%，這可能導(dǎo)致一些本應(yīng)該由中央承擔(dān)的事務(wù)需要交給地方政府完成，中央對地方進行撥款以及對地方政府的干預(yù)可能涵蓋經(jīng)濟社會的各個主要領(lǐng)域，實現(xiàn)基層導(dǎo)向的財政分權(quán)意義明顯。具體分析參見：李燕，許宏才.中國政府間財政關(guān)系圖解[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2006，190-191。。

如圖1所示，中國政府實際財政支出權(quán)力從整體來觀察呈現(xiàn)出先上升然后逐漸下移的趨勢。隨著1994年分稅制改革的實施，特別是1996年之后中央政府財政支出比例以及省本級財政支出比例穩(wěn)步攀升，地市本級財政支出比例和縣級財政支出比例不斷下滑，財政支出比重的變化趨勢表明財力不斷向上集中*財力集中到頂級政府即中央政府，或者集中到區(qū)域?qū)蛹壍捻敿壵词〖壵?。這一過程即通常所指的分稅制后一段時間明顯地體現(xiàn)著“財力上移、事權(quán)下移”特征，財力集中過程加劇了地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清楚和不匹配問題。。從2000年到2013年的十四年間，中央政府在全國財政總支出中的比重從34.8%下降到14.6%，而縣級政府的財政支出比重則從19.1%攀升到41.0%，地方政府中尤其是縣一級政府正承受著越來越大的財政支出壓力，作為與民生最為直接相關(guān)的縣級政府在其中扮演著重要角色*縣級政府的作為事關(guān)當(dāng)?shù)孛裆纳婆c發(fā)展。從財政支出結(jié)構(gòu)上看，文教、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展支出占有較大比重，農(nóng)村大量的農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)村合作醫(yī)療等公共產(chǎn)品也主要通過縣級財政組織實施。具體分析參見：楊松良.中國的財政分權(quán)與地方教育供給：省內(nèi)分權(quán)和財政自主性的視角[J].財經(jīng)研究，2013，(1)：17-26。。

圖1 中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出占比數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《中國財政年鑒》相關(guān)資料整理。

由于中央對各省的財政管轄特別是稅收分成、轉(zhuǎn)移支付等基本到省級政府，省級政府對市、縣政府的管轄參照上述制度安排，省級政府對于如何向下分配財力具有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)和較大的自由裁量權(quán)，不同省份之間和內(nèi)部的向下分權(quán)形態(tài)有別，這也是為何要深入到縣一級政府，觀察省級政府內(nèi)部財政分權(quán)的原因，以便于全面充分觀察省級政府內(nèi)部財政分權(quán)情況。

2000年和2001年成為了主要各級政府財政收支狀況的轉(zhuǎn)折點*2000年，中央政府財政支出比例到達峰值，2001年省級政府財政支出比例達到峰值。，此后中央政府財政支出占比和省本級政府財政支出占比不斷下降。相對于省本級政府的緩慢下降，中央政府的下降則更為迅速，同時，地市本級財政支出占比和縣級政府財政支出占比不斷上升，其中縣級政府支出占比上升的趨勢更為明顯。中央政府財政支出占比先后在2005年、2008年和2010年被縣、地市本級和省本級財政支出占比超越，且還處于不斷下降的通道，財政支出權(quán)力出現(xiàn)了向下轉(zhuǎn)移的趨勢。由于“鄉(xiāng)財縣管”等體制原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的財政支出占比一直很低，并且處于緩慢下行趨勢*除了受到“鄉(xiāng)財縣管”等體制因素影響以外，城市化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人口向縣城和縣城以上的城市聚集，二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)不斷向城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)換，也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政支出必然減少。。

除了觀察上述五級政府財政支出總體變化趨勢外，還有必要了解中國省級政府內(nèi)部財政支出呈現(xiàn)的大體狀況。根據(jù)相應(yīng)年份省、地市和縣級財政統(tǒng)計資料，圖2展示了各省內(nèi)部以財力支出為代表的財政支出權(quán)力分配狀況，從中可見大部分省份的分布趨勢和上述圖1所展示的全國財政支出趨勢基本一致，在省級政府內(nèi)部，縣級財政支出占比最高，地市本級財政支出占比次之，省本級財政支出最低。部分省份由于種種因素，呈現(xiàn)出了穩(wěn)定的金字塔形式、橄欖型、紡錘型等不同的情形*已有研究提出穩(wěn)定的金字塔形式，如江蘇、浙江等；橄欖Ⅰ型到金字塔形過渡形式，如廣東、遼寧等；紡錘Ⅰ型到金字塔形過渡形式，如江西、四川等；紡錘Ⅱ型到紡錘Ⅰ型過度形式，如陜西、寧夏等；較為穩(wěn)定的紡錘Ⅰ型，如貴州、廣西等；較為穩(wěn)定的紡錘Ⅱ型，如西藏等。具體分析參見：王華春，劉栓虎，劉清杰.中國財政分權(quán)的決定因素與差異性分析——基于省、地市和縣級政府2000—2007年的實證數(shù)據(jù)[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報，2016，(5)：79-85，94。其他代表性學(xué)者張光分析提出，中國中央、省、縣級政府之間的財力呈現(xiàn)以下分權(quán)形態(tài)，財力下沉型，如浙江、江蘇等；財力上浮型，如青海、寧夏等；財力中凸型，如廣東、遼寧；財力中凹型，如山西、河北等。具體分析參見：張光.財政分權(quán)省際差異、原因和影響初探[J].公共行政評論，2009，(1)：133-158。，在省級政府內(nèi)部政府層級之間存在不同的財政分權(quán)形態(tài)。

圖2 全國各省內(nèi)部省本級、地市本級、縣財政支出占比注：直轄市縣改區(qū)變換較大且地域相對有限，本研究不涉及京、津、滬、渝四個直轄市。數(shù)據(jù)根據(jù)《全國地市縣財政統(tǒng)計資料(相應(yīng)年份)》《地方財政統(tǒng)計資料(相應(yīng)年份)》整理得到。

綜上所述，雖然大部分省份內(nèi)部財政分權(quán)狀況與全國趨勢具有相似性，但是仍有部分省份內(nèi)部財政分權(quán)特別是支出方面與全國趨勢具有差異性，根據(jù)上述省級政府間的差異狀況，本研究的目的之一是探尋影響各省級政府內(nèi)部財政分權(quán)狀態(tài)差異的因素，特別是轉(zhuǎn)移支付是否促進省級政府內(nèi)部財政分權(quán)。結(jié)合財政分權(quán)重點研究其關(guān)鍵性影響因素，特別是針對多數(shù)研究基于省際間財政分權(quán)進行，而較少研究省內(nèi)財政分權(quán)的決定因素。本研究擬在之前研究的基礎(chǔ)上，以省內(nèi)財政分權(quán)狀況為對象，主要研究轉(zhuǎn)移支付對省內(nèi)各級政府間財政權(quán)力分配的影響，分別分析一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付對其影響程度。

二、基本理論模型

本研究以省內(nèi)財政分權(quán)狀況為研究目標，根據(jù)構(gòu)造理論模型并加以檢測，實證研究財政集權(quán)與分權(quán)的思路*Bolton和Roland根據(jù)Tiebout模型認為當(dāng)個人在公共品上的不同偏好存在條件下，經(jīng)濟市場化和一體化所形成的勞動力和資本等生產(chǎn)要素流動有利于地方政府最終提供合意的公共物品，以增加居民效用和福利并滿足其多樣性需求。具體分析參見：Bolton P, Roland G. Distributional Conflicts, Factor Mobility, and Political Integration[J]. American Economic Review, 1996, 86(2):99-104。。假設(shè)一級政府轄區(qū)內(nèi)存在N個無差別的次級政府，轄區(qū)i內(nèi)居民的效用Ui由收入(稅后)nyi和貨幣化的公共服務(wù)gi決定，并假定收入與公共服務(wù)與轄區(qū)居民效用之間呈線性關(guān)系，那么轄區(qū)i內(nèi)居民的效用可以用如下公式表達：

Ui(nyi,gi)=nyi+giγi=(1-ti)*yi+giγi

其中ti為i地區(qū)在分權(quán)狀態(tài)下(先假定財政分權(quán)狀態(tài)下上級政府允許下級政府自主設(shè)定稅率)稅率，yi為居民收入(平均水平)，γi滿足0<γi<1為居民對公共物品的偏好程度。貨幣化的公共物品gi由政府稅收收入支持(假定該級政府只對居民收入征稅)，稅收收入除了滿足公共物品gi支出之外，還要支持政府的運行等。本研究假定i地區(qū)的稅收收入中用于公共支出的比例是θi，即：

gi=θi*ti*yi

Ui(nyi,gi)=nyi+giγi=(1-ti)*yi+(θi*ti*yi)γi

財政集權(quán)與分權(quán)都存在收益和成本問題，假設(shè)不考慮政治等因素，單獨遵循理性人假設(shè)，二者之間的選擇將取決于成本和收益之間的比較。分權(quán)的成本主要有稅負的增加、規(guī)模經(jīng)濟損失、區(qū)域管轄權(quán)沖突、區(qū)域差異拉大、宏觀調(diào)控難度加大以及市場壁壘等，分權(quán)的收益主要有區(qū)域差異受到的尊重、獲得財政聯(lián)邦制主義的好處、有利于開展行政問責(zé)、公共支出效率的提高以及更有效的政策回應(yīng)性等。

圖3 財政分權(quán)成本與收益

假設(shè)分權(quán)的成本主要是稅收的增加，也可稱之為財政分權(quán)的價格。隨著財政分權(quán)的增加意味著公共支出將相應(yīng)增長，將它作為財政分權(quán)的供給量。如圖3所示，財政分權(quán)的價格為ti，供給為θi。如果區(qū)域i財政權(quán)力分配狀況處于A點，那么財政分權(quán)的供給和需求是相等的，供需達到了均衡，這時財政分權(quán)狀態(tài)最優(yōu)。均衡的供給價格即稅率為t*，均衡的財政分權(quán)供給量即公共支出為θ*。如果區(qū)域i財政權(quán)力分配價格即稅率達到了t1，那么財政分權(quán)的供給會達到θ3，而需求只有θ2。供需出現(xiàn)失衡狀態(tài)，財政分權(quán)供給是過度的，降低了居民效用水平。降低分權(quán)程度進而降低稅率，減少政府公共支出是這時政府改善民生的正確路徑。如果區(qū)域i財政權(quán)力分配價格即稅率達到了t2，那么財政分權(quán)的供給是θ1，但是需求卻達到了θ4的水平。供需再次出現(xiàn)失衡，財政分權(quán)的供給不足，過度集權(quán)不僅損害居民的效用，還可能危及市場化進程，增加財政權(quán)力的分配和適度增稅是改善居民效用的正確選擇。

如上所述，對于i地區(qū)的居民而言，集權(quán)與分權(quán)對其影響最大的就是稅收的多少與財政支出效率的高低，其中稅收的多少可以用稅率ti來衡量(本研究假定只對收入征稅)，而公共支出效率的高低用稅收收入用于公共支出的比例θi來衡量。居民的對財政分權(quán)與集權(quán)的偏好取決于兩種狀態(tài)下效用的對比，即：

Ui=(nyi,gi)=nyi+giγi=(1-ti)*yi+(θi*ti*yi)γi

U(ny,g)=ny+gγi=(1-t)*yi+(θ*t*y)γi

ΔU=Ui(nyi,gi)-U(ny,g)

=(t-ti)*yi+(θi*ti*yi)γi-(θ*t*y)γi

求上式極值，對上式關(guān)于地區(qū)i稅率ti求導(dǎo)，即：

-yi+γi*θi*yi(θi*ti*yi)γi-1=0

以上分析表明集權(quán)和分權(quán)的選擇取決于收入、對公共物品的偏好程度以及稅收收入用于公共支出的比例。

考慮兩種特殊情形，首先是稅率的一致。如果在分權(quán)狀態(tài)下，下級政府沒有獲得稅率設(shè)定權(quán)力(例如中國地方政府并無稅收立法權(quán))，那么集權(quán)與分權(quán)的選擇取決于稅收收入用于公共物品的支出，即：

ΔU=Ui(nyi,gi)-U(ny,g)

=(θi*t*yi)γi-(θ*t*y)γi

=tγi*[(θi*yi)γi-(θ*y)γi]

以上判斷從側(cè)面回應(yīng)了奧茨的分權(quán)定理，即與上一級政府相比，地方政府具有更加接近轄區(qū)居民，擁有相應(yīng)的信息優(yōu)勢或較低的反饋成本，更加充分掌握管轄區(qū)域居民對公共服務(wù)的需求。在奧茨設(shè)定的情形下，實行財政分權(quán)顯然優(yōu)于財政集權(quán)，可以更加有效地滿足居民不同偏好和個性化需求。

再考慮第二種情形，假定分權(quán)狀態(tài)下存在上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付TR，則該區(qū)域居民的效用函數(shù)變?yōu)椋?/p>

Ui(nyi,gi)=nyi+giγi=(1-ti)*yi+(θi*ti*yi+TR)γi

在發(fā)生轉(zhuǎn)移支付條件下，再次對比財政分權(quán)與集權(quán)狀態(tài)下居民效用差異，即：

ΔU=Ui(nyi,gi)-U(ny,g)

=(t-ti)*yi+(θi*ti*yi+TR)γi-(θ*t*y)γi

同樣，再次求上式極值，對上式關(guān)于ti求導(dǎo)，即：

-yi+γi*θi*yi(θi*ti*yi+TR)γi-1=0

三、數(shù)據(jù)與檢驗思路

根據(jù)以上理論模型推導(dǎo)，政府之間財政權(quán)力的分配取決于分權(quán)成本與收益的對比，進一步分解為收入、對公共物品的偏好程度以及稅收收入用于公共支出的比例、轉(zhuǎn)移支付等因素。目前包括省級政府在內(nèi)的地方政府并未獲得法定的稅率設(shè)置權(quán)限，稅負對財政分權(quán)的影響被削弱。在稅率一致的條件下，轉(zhuǎn)移支付成為影響政府間財政權(quán)力分配的重要因素。根據(jù)以上分析，轉(zhuǎn)移支付額度的增加有利于降低分權(quán)成本而促進上級政府向下級政府分權(quán)，本研究將對此進行進一步驗證。

在以上各個指標獲得的基礎(chǔ)上，本研究采用以下實證模型：

Fit=C+α*TRit+β*Xit+εit

其中，F(xiàn)it為衡量財政分權(quán)的量，TRit為轉(zhuǎn)移支付變量，屬于本研究的核心變量，包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付，Xit為其他控制變量。

由于財政政策的延續(xù)性，之前的財政政策可能會對以后的政策造成影響，由此可能產(chǎn)生內(nèi)生性問題，為了分析問題的嚴謹，本研究進一步引入了如下的動態(tài)面板模型：

Fit=C+α*Fit(-1)+β*TRit+γ*Xit+εIT

其中，F(xiàn)it(-1)為Fit的一期滯后變量，其他變量與上式相同。為了求得更準確的估計量，本文采用GMM/DPD方法對模型進行估計*GMM/DPD方法模型使用代線性估計替代動態(tài)誤差估計，在使用面板數(shù)據(jù)估計需求模型應(yīng)用中說明替代估計結(jié)果的重要性。具體分析參見：Blundell R., Bond S. Initial Conditions and Moment Restrictions in Dynamic Panel Data Models[J]. Journal of Econometrics, 1998, Vol. 87, No.1: 115-143。。

本研究對象限定為省內(nèi)財政分權(quán)狀況，從圖1可以發(fā)現(xiàn)全國的財政支出權(quán)力在2000前后發(fā)生了巨大的變化，財政的實際支出出現(xiàn)下移的趨勢。另一方面，由于資料的可獲得性以及統(tǒng)計口徑的一致性，本研究的起始時間設(shè)定為2000年，終止時間是2007年，時間跨度為8年。本研究所選用財政收支、轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)來自財政部國庫司、預(yù)算司編撰的《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》以及財政部國庫司編撰的《地方財政統(tǒng)計資料》。全國和各省GDP數(shù)據(jù)來自中華人民共和國統(tǒng)計局相應(yīng)的公報。考慮到管理體制和性質(zhì)方面的差異，本研究在實證分析部分剔除了京、津、滬、渝4個直轄市數(shù)據(jù)。

為了分析的完整性，本研究引入了四個控制變量。預(yù)算內(nèi)教育支出與預(yù)算內(nèi)衛(wèi)生支出占比反映了各省區(qū)基本公共服務(wù)的提供狀況，縣級政府作為基層政府，承擔(dān)了大量的基本公共服務(wù)提供任務(wù)，該類支出的擴大，必定帶來縣級財政支出權(quán)力的擴大；另一個重要控制變量為收入指標，即縣級財政收入占全省財政收入比例，該指標主要反映財力收入在全省各級政府之間的實際分配狀況*部分研究將該指標稱為收入財政分權(quán)指標。。財政收入是財政支出的對立面，同時是財政支出的重要保證。一級政府只有掌握了相應(yīng)的財政收入才可能獲得充分的財政自主權(quán)，即如果一級政府擁有較大比重的財力支配，則財政分權(quán)越向該級政府集中。人均GDP衡量地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，在回歸模型中用于說明經(jīng)濟發(fā)展水平，對財政收入具有直接影響作用。表1給出了本研究所選用數(shù)據(jù)的統(tǒng)計描述。

表1 變量統(tǒng)計描述

圖4 財政分權(quán)指標理論分布圖

本研究使用了縣、省財政支出比指標衡量省內(nèi)財政分權(quán)狀況，為了更好的分析財政分權(quán)狀況逐年的變化趨勢，圖4給出了本研究該指標的理論分布圖(Theoretical Distribution)。

從圖4以看出縣、省財政支出比指標的峰值出現(xiàn)在1和2之間，其峰值在不斷右移，且伴隨著峰度的增大，說明了縣、省財政支出對比比值不斷增大，財政權(quán)力不斷向縣級政府轉(zhuǎn)移。同時，隨著峰度的增大，區(qū)域之間財政分權(quán)狀況差異逐漸拉大。

四、檢驗結(jié)果

由于面板數(shù)據(jù)有時間和截面兩個不同維度，在面板數(shù)據(jù)估計過程中可以選擇混合模型、固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型。通常根據(jù)豪斯曼檢驗結(jié)果，可以在個體固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型之間做出選擇，似然比檢驗結(jié)果有助于確定使用個體固定效應(yīng)模型還是混合模型。本研究實證模型經(jīng)過似然比檢驗和豪斯曼檢驗，最終確定研究中所涉及回歸應(yīng)該使用固定效應(yīng)模型進行分析。

表2 基于固定效應(yīng)模型的檢驗*一般性轉(zhuǎn)移支付分配更多的考慮經(jīng)濟因素，為避免和表征經(jīng)濟的變量人均GDP出現(xiàn)多重共線現(xiàn)象，故在本次回歸中未引入。

注：*、**、***分別表示10%、5%、1%的顯著水平，括號內(nèi)為對應(yīng)回歸系數(shù)的t值。下同。

表2給出使用固定效應(yīng)模型進行回歸的結(jié)果。如前所述，被解釋變量為縣、省財政支出對比指標。根據(jù)以上分析可見，在三個回歸模型中，本研究所采用的兩個核心解釋變量在統(tǒng)計意義和經(jīng)濟意義上都是顯著的，和模型推導(dǎo)中的預(yù)期是一致的，其中在表2中的方程(1)表明一般性轉(zhuǎn)移支付在分配的時候并未附帶特殊目的，也不需要下級政府配資，一般性轉(zhuǎn)移支付降低了財政分權(quán)成本，有利于財政權(quán)力向下級政府轉(zhuǎn)移，可以促進財力下移；方程(2)表明專項轉(zhuǎn)移支付不利于財政權(quán)力下移，其原因與專項轉(zhuǎn)移支付的分配中經(jīng)濟因素所起的作用較弱，并且專項轉(zhuǎn)移支付需要下級政府提供相應(yīng)配資有關(guān)，它有可能提高分權(quán)成本，故它不利于財政權(quán)力的向下轉(zhuǎn)移；方程(3)將本研究所有核心解釋變量引入，可以發(fā)現(xiàn)其在經(jīng)濟意義和統(tǒng)計意義上依然顯著，且對被解釋變量的影響效應(yīng)一致。

除了核心解釋變量之外，本研究還引入四個控制變量進一步提升研究可信度*一般性轉(zhuǎn)移支付的分配考慮了經(jīng)驗因素，為了避免多重共線影響回歸的精度，在表2所示方程(1)和(3)中并未引入人均GDP變量，在方程(2)中為了不遺漏重要變量，故引入人均GDP變量。。在三個回歸方程中，縣級財政收入占比和預(yù)算內(nèi)教育支出占比在經(jīng)濟意義和統(tǒng)計意義上是顯著的?？h級財政收入代表了縣級財政自我滿足的程度，收入是支出的保證?？h級財政收入的增加，保證了其支出權(quán)力的行使。如前所述，本研究引入預(yù)算內(nèi)教育支出占比指標意在衡量基本公共服務(wù)增加對財政分權(quán)的影響。縣級政府是最穩(wěn)定、最為接近居民的一級政府，正如理論推導(dǎo)部分所顯示，政府對居民偏好的更好回應(yīng)有利于財政分權(quán)的實現(xiàn)。由于縣級政府相對于省級政府更了解當(dāng)?shù)鼐用竦钠?，故以教育和衛(wèi)生為代表的基本公共服務(wù)支出的增加必然帶來財政權(quán)力的向縣級政府轉(zhuǎn)移。在表2方程(2)中引入人均GDP變量，通過回歸結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)其在經(jīng)濟以及統(tǒng)計上都是顯著的，其對財政分權(quán)的正向效應(yīng)說明經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)縣級政府相對于落后地區(qū)獲得了更多的財力支持。

表3 基于固定效應(yīng)模型的檢驗

上述模型可能存在內(nèi)生性問題，為了避免嫌疑本研究采用GMM/DPD方法估計了引入滯后量的動態(tài)面板模型，估計結(jié)果如表3所示。

從表中不難發(fā)現(xiàn)，三個方程的J-statistic統(tǒng)計量及其概率值在統(tǒng)計上都是顯著的，說明上述表2中所采用固定效應(yīng)模型是成立的。從表3中可以發(fā)現(xiàn)，縣、省財政支出對比一期滯后項系數(shù)為正且十分顯著，說明用該指標考量的財政分權(quán)狀況具有較強的穩(wěn)定性。本研究中所涉及的核心解釋變量依然顯著，其對縣、省財政支出對比指標的影響效應(yīng)與表2中結(jié)果一致。

五、結(jié)論與政策含義

上述通過省內(nèi)各級政府間財政分權(quán)，以省、地市、縣級財政數(shù)據(jù)為支撐，結(jié)合轉(zhuǎn)移支付影響省內(nèi)財政分權(quán)因素的分析發(fā)現(xiàn)，一般性轉(zhuǎn)移支付、縣級財政收入占比、地區(qū)GDP、預(yù)算內(nèi)教育和衛(wèi)生支出等基本公共服務(wù)支出都促進了省內(nèi)財政權(quán)力下移，專項轉(zhuǎn)移支付由于其特定目的和配套資金要求不利于省內(nèi)財政權(quán)力下移。實證分析表明，中央和省級政府轉(zhuǎn)移支付影響各級政府間財政分權(quán)，因而有效發(fā)揮省級政府的財政分權(quán)下移導(dǎo)向是形成區(qū)域內(nèi)合理財政分權(quán)的重要出路。教育、衛(wèi)生等公共支出帶來財力支出向基層政府下移，政府滿足和回應(yīng)居民偏好有助于形成合理的財政分權(quán)特別是財力的下移。

一般性轉(zhuǎn)移支付整體上擔(dān)負著平衡地區(qū)發(fā)展差異的重任，其分配的關(guān)鍵性因素主要考慮均衡發(fā)展等公平性因素，理論和實證分析部分已經(jīng)證明一般性轉(zhuǎn)移支付對財政權(quán)力下移的重要性。針對一般性轉(zhuǎn)移支付項目存在種類較多、目標多元，均等化功能被弱化、資金分配方式不明確等問題，需要清理和整合部分一般性轉(zhuǎn)移支付項目，健全一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制，加強一般性轉(zhuǎn)移支付管理，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，按照考慮人口因素、人均國民生產(chǎn)總值、人均財政收入、自然因素等因素法分配一般性轉(zhuǎn)移支付資金，真實反映不同區(qū)域支出成本差異，規(guī)范和完善一般性轉(zhuǎn)移支付。

如上所述，以教育和衛(wèi)生為代表的公共服務(wù)支出增加帶來財政權(quán)力的向縣級政府轉(zhuǎn)移，這在經(jīng)濟以及統(tǒng)計上都是顯著的，它們對財政分權(quán)的正向效應(yīng)說明經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)縣級政府相對于落后地區(qū)獲得了更多的財力支持。針對專項轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過寬，分配使用不夠科學(xué)，特別是專項轉(zhuǎn)移支付的分配并未完全考慮經(jīng)濟因素，在分配時已經(jīng)事先確定了用途，且需要接收政府大量配資，專項轉(zhuǎn)移支付在使用上具有嚴格的限制條件，不利于實現(xiàn)財政權(quán)力向下轉(zhuǎn)移。有必要清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，嚴格控制新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付項目，對新設(shè)專項轉(zhuǎn)移支付項目進行嚴格控制，逐步壓縮專項轉(zhuǎn)移支付比重，進一步規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付資金的使用，加強對專項資金分配使用全過程監(jiān)控和檢查力度，提高專項轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行透明度，并配套相應(yīng)的行政問責(zé)制度。

轉(zhuǎn)移支付連接著財政收支預(yù)算、財政權(quán)力配置等各方面，需要發(fā)揮以轉(zhuǎn)移支付配合各級政府財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分。在外部效應(yīng)、信息優(yōu)勢和中央地方政府激勵相容等基本劃分條件下，合理劃分中央和地方的財政事權(quán)和支出責(zé)任，并將作為財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的后續(xù)配套政策跟進。合理配置各級政府的財政權(quán)力，使政府財政事權(quán)和支出責(zé)任、財力相匹配，在此基礎(chǔ)上進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。政府財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，一級事權(quán)需要一級財權(quán)作保證，財政事權(quán)和支出責(zé)任合理劃分是政府有效運行的財力保障，轉(zhuǎn)移支付成為財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分之后提供財力保障的重要來源。為增強轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范性和權(quán)威性，需要加快轉(zhuǎn)移支付立法，規(guī)范其公開性，提高透明度，增強轉(zhuǎn)移支付的可預(yù)見性，研究制定轉(zhuǎn)移支付立法。

轉(zhuǎn)移支付過程需要充分發(fā)揮省級政府在區(qū)域內(nèi)促進財政分權(quán)和財力下移的主導(dǎo)作用。中國省級政府在地方政府中處于最高層級，設(shè)置相對穩(wěn)定，地位重要，職能范圍廣泛。省級政府扮演著中央和省級政府以下的地方政府間“承上啟下”的重要角色。通過本研究可見，“承上啟下”的省級政府財政分權(quán)狀況影響財力向下擴散，應(yīng)該努力使省級政府以下各級政府按照中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，與省以下各級政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分相適應(yīng)，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付整合使用。而作為政府組織體系基礎(chǔ)的縣級政府離居民最近、最直接，縣級基層政府更加了解當(dāng)?shù)鼐用衿?，而財政?quán)力的下移有助于基層政府回應(yīng)居民偏好；從財政支出結(jié)構(gòu)上看，除了維持縣級政府機關(guān)運行以外，縣級政府承擔(dān)了主要的文教、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展支出并占有壓倒性比例，也需要省級政府滿足居民需求，并以此為導(dǎo)向引導(dǎo)轉(zhuǎn)移支付的財力下移。

全面實施“營改增”后部分地方政府財政將更加困難，完善轉(zhuǎn)移支付政策顯得更加迫切。雖然修訂后的《預(yù)算法》允許地方政府在一定范圍內(nèi)通過特定的方式舉借債務(wù)，但是難以滿足資金需求，財政收入對財政支出的約束依然顯著，特別是縣級政府。重構(gòu)地方稅制體系，尋找新的地方稅種是全面“營改增”之后的重點工作之一。但是，合理有效發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付在省內(nèi)財政分權(quán)的效果，努力促進財力下移的省內(nèi)財政分權(quán)成為滿足基層政府特別是財力緊張地區(qū)基層政府的托底手段。

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DoTransferPaymentsPromoteFiscalDecentralizationattheProvincicalLevel? ——BasedontheAnalysisofPanelDataattheCountyLevelinChina

WANG Huachun, LIU Shuanhu

(School of Government, Beijing Normal Universtiy, Beijing 100875, China)

Based on the fiscal data of provinces, cities and counties, and in combination with the transfer payment system, this research takes fiscal decentralization among governmenst at all levels in the province as the research object，and analyzes the factors influencing the fiscal decentralization within the province. The results indicate that the general transfer payment，the proportion of fiscal revenue at the county level，the GDP and the basic service expense measured by the education expenditure within the budget promote the decentralization of fiscal power in the province. But the special transfer payment，due to its specific purpose and demand of financing, is adverse to the sinking of fiscal power in the province. To promote the equalization of basic public services and financial resources, not only is it necessary to perfect the fiscal power division between the central govenment and the provincial governments, but it’s also of great importance to develop relevant transfer payments. Besides, it’s of equal importance to ensure reasonable and effective power division within the provincial government and develop corresponding transfer payments.

Transfer Payment; Fiscal Decentralization; Contract of Country and Provincial Fiscal Expenditure; Dependence Degree on Transfer Payment

2017-05-02

國家民委民族問題研究項目(2016-GMB-017)；北京市支持中央在京高校共建“公共管理重點學(xué)科建設(shè)”(2015-2016)項目

王華春(1973-)，男，四川合江人，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師；劉栓虎(1984-)，男，山西大同人，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士生。

F812.7

A

1004-4892(2017)11-0011-13

(責(zé)任編輯:風(fēng)云)