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        基于S—CAD方法的新能源汽車推廣應(yīng)用政策研究

        2017-11-15 15:45:03董昊鑫趙惠
        現(xiàn)代管理科學(xué) 2017年12期
        關(guān)鍵詞:實施效果

        董昊鑫+趙惠

        摘要:文章采用S-CAD政策分析方法對新能源汽車推廣應(yīng)用政策的內(nèi)在邏輯性、充要性、可行性及實施效果進行科學(xué)論證,從政府主導(dǎo)觀點角度梳理出新能源汽車推廣應(yīng)用政策從前提/立場到預(yù)期結(jié)果的邏輯鏈條。

        關(guān)鍵詞:新能源汽車推廣應(yīng)用政策;S-CAD方法;實施效果

        一、 前言

        新能源汽車以其電能驅(qū)動和零排放的特性迎合節(jié)能減排要求,得到政府的大力支持。自2009年開展新能源汽車示范推廣以來,政府相繼出臺了相關(guān)支持政策。2014年7月14日,國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見》(簡稱《意見》),標(biāo)志著新能源汽車推廣應(yīng)用政策體系框架基本形成?!兑庖姟返念C布實施,一方面促進了新能源汽車市場規(guī)模的不斷擴大,同時也暴露出新能源汽車推廣政策存在眾多不足。因此,需要對新能源汽車推廣政策進行評估分析。本文采用S-CAD政策分析評估方法,對新能源汽車推廣政策進行系統(tǒng)性評估,分析新能源汽車推廣政策的傳遞機制,檢驗政策在推行過程中的預(yù)期結(jié)果與實際結(jié)果的差異,并提出政策建議。

        二、 對新能源汽車推廣政策的S-CAD分析

        1. S-CAD方法介紹。S-CAD分析方法從一個分析觀點(S-subjectivity)入手,從政策一致性(C-consistency)、充要性(A-adequacy)、可行性(D-dependency)三個方面進行全方位的系統(tǒng)性分析。S-CAD政策分析方法適用于事前政策規(guī)劃和事后政策評估。一方面辯證看待不同觀點,另一方面構(gòu)建邏輯體系甄別不同觀點間的聯(lián)系 (梁鶴年,2009)。S-CAD方法解析新能源汽車推廣政策,主要分為三步:(1)進行主導(dǎo)觀點分析,明確政府制定該項政策的立場、目標(biāo)、手段及預(yù)期實現(xiàn)效果;(2)政策設(shè)計是否具有邏輯性、必要性以及可行性;(3)對政策作出評價,梳理出新能源汽車推廣政策中的問題并提出政策建議。

        2. 主導(dǎo)觀點分析。針對新能源汽車推廣政策的S-CAD分析,選定從政策制定和執(zhí)行主體即政府角度的“主導(dǎo)觀點”出發(fā),從四個方面進行解構(gòu):

        (1)新能源汽車推廣政策的前提/立場(Premises and St-ances,簡稱PS)。

        《意見》明確提出了此次推廣政策三個前提/立場:

        PS1——加快新能源汽車的推廣應(yīng)用;

        PS2——有效緩解能源和環(huán)境壓力;

        PS3——促進新能源汽車轉(zhuǎn)型升級。

        (2)新能源汽車推廣政策的目標(biāo)(Goal,簡稱G)。

        《意見》的制定主體是政府,通過對政府角色和職能的具體分析及結(jié)合政策文本的指導(dǎo)思想,可以總結(jié)出三個政策目標(biāo):

        G1:建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系;

        G2:創(chuàng)造統(tǒng)一開放、發(fā)展有序的競爭環(huán)境;

        G3:加快培育市場;

        G4:促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展。

        (3)新能源汽車推廣政策的政策手段(Strategy,簡稱S)。通過對《意見》歸納總結(jié),推廣政策手段主要有以下七點:

        S1:加快充電設(shè)施建設(shè),包括制定充電設(shè)施發(fā)展規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(S1.1),完善城市規(guī)劃和相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)(S1.2),完善充電設(shè)施用地政策(S1.3),完善用電價格政策(S1.4),推進充電設(shè)施關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)(S1.5),鼓勵公共單位加快內(nèi)部停車場充電設(shè)施建設(shè)(S1.6),落實充電設(shè)施建設(shè)責(zé)任(S1.7)。

        S2:積極引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式,包括加快售后服務(wù)體系建設(shè)(S2.1),積極鼓勵投融資創(chuàng)新(S2.2)以及發(fā)揮信息技術(shù)的積極作用(S2.3)。

        S3:推動公共服務(wù)領(lǐng)域率先推廣應(yīng)用,包括擴大公共服務(wù)領(lǐng)域新能源汽車應(yīng)用規(guī)模(S3.1)和推進黨政機關(guān)和公共機構(gòu)、企事業(yè)單位使用新能源汽車(S3.2)。

        S4:進一步完善政策體系,包括完善新能源汽車推廣補貼政策(S4.1),改革完善城市公交車成品油價格補貼政策(S4.2),給予新能源汽車稅收優(yōu)惠(S4.3),多渠道籌集支持新能源汽車發(fā)展的資金(S4.4),完善新能源汽車金融服務(wù)體系(S4.5),制定新能源汽車企業(yè)準(zhǔn)入政策(S4.6),建立企業(yè)平均燃料消耗量管理制度(S4.7),實行差異化的新能源汽車交通管理政策(S4.8)。

        S5:堅決破除地方保護,包括統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和目錄(S5.1)和規(guī)范市場秩序(S5.2)。

        S6:加強技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管,包括加大科技攻關(guān)支持力度(S6.1),組織實施產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新工程(S6.2)以及完善新能源汽車產(chǎn)品質(zhì)量保障體系(S6.3)。

        S7:進一步組織領(lǐng)導(dǎo),包括加強地方政府的組織推動作用(S7.1),加強部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)(S7.2)以及加強宣傳引導(dǎo)和輿論監(jiān)督(S7.3)。

        (4)新能源汽車推廣政策的預(yù)期結(jié)果(Result,簡稱R)。結(jié)合政府制定《意見》的三個前提/立場和四個目標(biāo),新能源汽車推廣政策的預(yù)期結(jié)果可提煉為新能源汽車銷售規(guī)模擴大(R1)和大氣環(huán)境污染狀況改善(R2)。

        3. 新能源汽車推廣政策的S-CAD分析(圖1)。

        (1)邏輯分析(C-consistency)。邏輯分析著眼于檢驗“主導(dǎo)觀點”的前提/立場與政策的目標(biāo)、手段和結(jié)果之間的邏輯關(guān)系,即目標(biāo)是否代表了前提/立場,手段是否能達(dá)成目標(biāo),結(jié)果是否是手段的體現(xiàn)。針對新能源汽車推廣政策的邏輯性分析,具體過程如下:

        首先,分析前提/立場與目標(biāo)間的邏輯關(guān)系。

        ①通過建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系(G1)、創(chuàng)造統(tǒng)一開放、競爭有序的發(fā)展環(huán)境(G2)、加快培育市場(G3)及促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展(G4)有利于加快新能源汽車的推廣應(yīng)用(PS1)。因此,G1、G2、G3和G4邏輯代表了PS1。endprint

        ②通過建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系(G1),比如制定財政補貼標(biāo)準(zhǔn),加快培育市場(G3)提升新能源汽車銷量,促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展(G4),增加新能源汽車銷售占比,減輕對化石燃料的依賴,有利于緩解能源和環(huán)境壓力(PS2)。因此,G1、G3和G4邏輯代表了PS2。

        ③通過建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系(G1),如采用經(jīng)濟激勵手段和政策引導(dǎo)實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合,創(chuàng)造統(tǒng)一開放、競爭有序的發(fā)展環(huán)境(G2),減少地方保護主義,及促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展(G4)有利于促進汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(PS3)。因此,G1、G2和G4邏輯代表了PS3。

        其次,分析目標(biāo)與手段間的邏輯關(guān)系。

        ①與建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系(G1)相關(guān)的手段是進一步完善政策體系(S4)和加強組織領(lǐng)導(dǎo)(S7)。通過政府的積極推動(S7.1),加強部門間的協(xié)調(diào)(S7.2),減少部門間、區(qū)域間行政隔閡,完善各項與新能源汽車相關(guān)的政策文本,有利于保障政策體系的科學(xué)性。因此,S4和S7邏輯體現(xiàn)了G1。

        ②與創(chuàng)造統(tǒng)一開放、競爭有序的發(fā)展環(huán)境(G2)相關(guān)的手段的堅決破除地方保護主義(S5)和加強組織領(lǐng)導(dǎo)(S7)。地方政府應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行全國統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),不得阻礙區(qū)域外新能源汽車進入本地市場,堅決清除各地區(qū)不利于新能源汽車發(fā)展的違規(guī)政策,這樣才能保障新能源汽車發(fā)展環(huán)境的公平、公開。因此,S5和S7邏輯體現(xiàn)了G2。

        ③與加快培育市場(G3)和促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展(G4)相關(guān)的手段是加快充電設(shè)施建設(shè)(S1),引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式(S2),推動公共服務(wù)領(lǐng)域率先使用(S3),完善政策體系(S4),破除地方保護(S5),加強技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管(S6)以及加強組織領(lǐng)導(dǎo)(S7)。從政策主體約束、政策體系完善、產(chǎn)業(yè)模式創(chuàng)新等方面的詳細(xì)規(guī)定,有利于促進新能源汽車市場和產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。因此,S1、S2、S3、S4、S5、S6和S7邏輯體現(xiàn)了G3和G4。

        最后,分析預(yù)期結(jié)果與手段間的邏輯關(guān)系。

        ①新能源汽車銷售規(guī)模擴大(R1)有賴于充電設(shè)施的完善(S1),商業(yè)模式包括汽車金融服務(wù)體系、投融資體系的完善(S2),政府采購以及示范效應(yīng)(S3),完備的政策體系(S4),政策上平等對待(S5),產(chǎn)學(xué)研結(jié)合及嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)管(S6)以及政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)(S7)。七項措施顧及了從新能源汽車研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、售后、使用等全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié),極大地促進了新能源汽車市場規(guī)模的增長。因此,R1邏輯體現(xiàn)了S1、S2、S3、S4、S5、S6和S7。

        ②大氣環(huán)境污染狀況改善(R2)有賴于公共服務(wù)領(lǐng)域的率先推廣(S3),政策體系的完善(S4)和加強技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管(S6)。大氣環(huán)境污染的重要污染源之一是汽車尾氣排放。通過政府購買,促進新能源公共汽車的普及,以及通過降低消費者購買和使用成本、加強質(zhì)量監(jiān)管,促進新能源小型汽車的普及,在一定程度上會減緩大氣污染狀況。因此,R2邏輯體現(xiàn)了S3、S4和S6。

        (2)經(jīng)濟分析(A-adequacy)。經(jīng)濟分析用來分析資源配置效率,也即政策的實際效率。經(jīng)濟分析著眼于目標(biāo)對前提/立場、手段對目標(biāo)以及預(yù)期結(jié)果對手段的充要性分析。針對新能源汽車推廣政策的經(jīng)濟分析,具體過程如下:

        首先,分析目標(biāo)對前提/立場的充要性。

        (1)為加快新能源汽車推廣(PS1),建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系(G1),促進統(tǒng)一開放、競爭有序的發(fā)展環(huán)境(G2),加快市場培育(G3)以及促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展(G4)具有較高的充分性和必要性。

        (2)建立新能源汽車發(fā)展政策體系(G1)、加快市場培育(G3)及促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展(G4)對與緩解能源和環(huán)境壓力(PS2)是必要的但充分性或有不足。以汽車行業(yè)對能源及環(huán)境影響為例,需要考慮到新能源汽車的電力來源、廢棄電池的處置和傳統(tǒng)汽車的油耗技術(shù)進步和排放標(biāo)準(zhǔn)。汽車僅為影響能源和環(huán)境的因素之一。

        (3)建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系(G1),促進統(tǒng)一開放、競爭有序的發(fā)展環(huán)境(G2)以及促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展(G4)對于實現(xiàn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級是充分且必要的。

        其次,分析各個手段對目標(biāo)的充要性。

        (1)完善政策體系(S4)和加強組織領(lǐng)導(dǎo)(S7)對于建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系是充分且必要的。政府高層設(shè)計和執(zhí)行部門的有力推動,著重于制定設(shè)計全產(chǎn)業(yè)鏈的政策體系,對保持新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的穩(wěn)定性大有裨益。

        (2)破除地方保護(S5),包括統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和目錄(S5.1),規(guī)范市場秩序(S5.2)及加強組織領(lǐng)導(dǎo)(S7)對于形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境(G2)是必要的但充分性不足。政府對廠商的補貼力度相對比較大,廠商在獲得資金支持的同時由于監(jiān)管不力滋生了套取補貼行為,影響了市場環(huán)境的公平性。

        (3)加快充電設(shè)施建設(shè)(S1),引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式(S2),推動公共服務(wù)領(lǐng)域率先使用(S3),完善政策體系(S4),破除地方保護(S5),加強技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管(S6)以及加強組織領(lǐng)導(dǎo)(S7)對加快培育市場(G3)和促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展(G4)是充分且必要的。新能源汽車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展(G4)在一定程度上包括了培育市場(G3)的內(nèi)涵,而且還包括了技術(shù)創(chuàng)新、品牌提升等方面的考量。因此,完備的政策手段有利于新能源汽車銷量和質(zhì)量的雙提升。

        最后,分析預(yù)期結(jié)果對手段的充要性。

        (1)新能源汽車銷售規(guī)模擴大(R1)對加快充電設(shè)施建設(shè)(S1),引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式(S2),推動公共服務(wù)領(lǐng)域率先使用(S3),完善政策體系(S4),破除地方保護(S5),加強技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管(S6)以及加強組織領(lǐng)導(dǎo)(S7)是必要的但充分性不足。自2014年頒布實施該政策以來,新能源汽車產(chǎn)銷兩端數(shù)量均成上升之勢,但是導(dǎo)致市場規(guī)模擴大的原因有很多,比如消費者環(huán)保意識的增強,政府大量補貼致使企業(yè)擴產(chǎn)等。endprint

        (2)大氣環(huán)境污染狀況改善(R2)對促進公共服務(wù)領(lǐng)域的率先推廣(S3),政策體系的完善(S4)和加強技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管(S6)同樣具有必要性但充分性不足。2016年全國城市空氣總體呈好轉(zhuǎn)趨勢,一方面得益于新能源汽車保有量上升,減緩了傳統(tǒng)汽車銷售增長速度,另一方面在供給側(cè)改革背景下,部分高污染企業(yè)如鋼鐵、水泥等工廠限產(chǎn)、停產(chǎn),也有利于大氣環(huán)境的改善。

        (3)可行性分析(D-dependency)??尚行苑治鲋饕槍φ叩目刹僮餍院驼J(rèn)可度的分析。在政策制定與推行的過程中,不僅有“主導(dǎo)觀點”,還存在諸多“相關(guān)觀點”。政策能否順利實施,在很大程度上取決于政策是否符合“相關(guān)觀點”的前提/立場。在此之前,需要從政策關(guān)鍵前提/立場出發(fā),找到關(guān)鍵目標(biāo)、手段和結(jié)果鏈條。

        從中央政府角度看新能源汽車推廣政策,在加快新能源汽車推廣應(yīng)用(PS1)、緩解能源和環(huán)境壓力(PS2)和促進汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(PS3)三個前提/立場中,《指導(dǎo)意見》的制定主體中央政府最關(guān)注新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的本質(zhì)使命--緩解能源和環(huán)境壓力(PS2),但對于中央政府和地方政府來講,加快新能源汽車推廣應(yīng)用(PS1)和促進汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(PS3)是共同追求。

        在緩解能源和環(huán)境壓力(PS2)的三個目標(biāo)中,建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系(G1)是從政府角度希望建立新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長效機制,減少政府干預(yù)的隨機性,保證政策體系的完整性和穩(wěn)定性;在加快市場培育(G3)及促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展(G4)目標(biāo)中,G3是G4分支目標(biāo)之一。從生產(chǎn)企業(yè)角度看,新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展(G4),既包括市場規(guī)模的擴大(G3),也包括核心競爭力、品牌形象以及質(zhì)量把控等方面的提升。因此,促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展(G4)的重要性顯而易見。

        進一步完善政策體系(S4)為供需兩側(cè)合理發(fā)展提供了制度保障,對核心目標(biāo)(G4)的影響最大。S4相對應(yīng)的關(guān)鍵預(yù)期結(jié)果則落腳于新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本——大氣環(huán)境的改善(R2)上來。綜上所述,緩解能源和環(huán)境壓力(PS2)——促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展(G4)——完善政策體系(S4)——改善大氣環(huán)境(R2)成為了關(guān)鍵鏈條。

        《意見》的“相關(guān)觀點方”主要包括地方政府、生產(chǎn)企業(yè)和消費者,三者對于關(guān)鍵鏈條的看法和態(tài)度是推廣政策能否順利實施的關(guān)鍵。

        地方政府認(rèn)為新能源汽車產(chǎn)業(yè)是地方經(jīng)濟社會發(fā)展的“名片”,是推動經(jīng)濟發(fā)展的新的增長點;生產(chǎn)企業(yè)更易獲得政府的政策支持,減少企業(yè)生產(chǎn)負(fù)擔(dān)和制度成本;消費者對于購買新能源汽車更多的是出于環(huán)保意識的考慮,因此更關(guān)注銷售價格和充電樁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推廣政策自然滿足了消費者的訴求。總體而言,《意見》基本滿足相關(guān)觀點方的利益訴求,因此政策能夠比較順利實施。

        三、 對新能源汽車推廣政策的S-CAD分析總結(jié)

        新能源汽車推廣政策的S-CAD分析結(jié)果表明:政策邏輯性較強;必要性充足但充分性方面存在一定不足;同時政策的可行性較高。然而,從預(yù)期效果與實際效果對比分析,雖然新能源汽車產(chǎn)業(yè)在政策推行期有了長足發(fā)展,但在對于大氣環(huán)境污染的改善以及對新能源汽車行業(yè)本身轉(zhuǎn)型效果并不明顯,原因在于:新能源汽車行業(yè)存在騙取補貼行為,部分廠商通過獲取汽車生產(chǎn)資質(zhì)、汽車原型整體購買、貼牌虛假銷售等方式造假銷售量數(shù)據(jù),以獲取政府財政補貼;廢棄新能源汽車處理方式無成文規(guī)定;自主品牌新能源汽車用能轉(zhuǎn)換效率、續(xù)航能力及整車裝備工藝相比傳統(tǒng)汽車存在較大差距,消費者面對同價位競品選擇,更傾向于傳統(tǒng)汽車等。因此,根據(jù)《意見》實施兩年的效果和S-CAD的分析結(jié)果,新能源汽車推廣政策應(yīng)該在杜絕騙補行為、著力支持研發(fā)、形成廢舊部件回收機制等方面進行強化。

        參考文獻:

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        基金項目:中國石油大學(xué)(北京)科研基金資助項目(項目號:zx20150120)。

        作者簡介:董昊鑫(1991-),男,漢族,山東省安丘市人,中國社會科學(xué)院研究生院博士生,研究方向為投資理論與實踐;趙惠(1989-),女,漢族,山東省濱州市人,中國社會科學(xué)院研究生院博士生,研究方向為投資理論與實踐。

        收稿日期:2017-10-11。endprint

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