董昊鑫+趙惠

摘要：文章采用S-CAD政策分析方法對新能源汽車推廣應(yīng)用政策的內(nèi)在邏輯性、充要性、可行性及實施效果進行科學(xué)論證，從政府主導(dǎo)觀點角度梳理出新能源汽車推廣應(yīng)用政策從前提/立場到預(yù)期結(jié)果的邏輯鏈條。

關(guān)鍵詞：新能源汽車推廣應(yīng)用政策；S-CAD方法；實施效果

一、 前言

新能源汽車以其電能驅(qū)動和零排放的特性迎合節(jié)能減排要求，得到政府的大力支持。自2009年開展新能源汽車示范推廣以來，政府相繼出臺了相關(guān)支持政策。2014年7月14日，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》），標(biāo)志著新能源汽車推廣應(yīng)用政策體系框架基本形成?！兑庖姟返念C布實施，一方面促進了新能源汽車市場規(guī)模的不斷擴大，同時也暴露出新能源汽車推廣政策存在眾多不足。因此，需要對新能源汽車推廣政策進行評估分析。本文采用S-CAD政策分析評估方法，對新能源汽車推廣政策進行系統(tǒng)性評估，分析新能源汽車推廣政策的傳遞機制，檢驗政策在推行過程中的預(yù)期結(jié)果與實際結(jié)果的差異，并提出政策建議。

二、 對新能源汽車推廣政策的S-CAD分析

1. S-CAD方法介紹。S-CAD分析方法從一個分析觀點（S-subjectivity）入手，從政策一致性（C-consistency）、充要性（A-adequacy）、可行性（D-dependency）三個方面進行全方位的系統(tǒng)性分析。S-CAD政策分析方法適用于事前政策規(guī)劃和事后政策評估。一方面辯證看待不同觀點，另一方面構(gòu)建邏輯體系甄別不同觀點間的聯(lián)系 （梁鶴年，2009）。S-CAD方法解析新能源汽車推廣政策，主要分為三步：（1）進行主導(dǎo)觀點分析，明確政府制定該項政策的立場、目標(biāo)、手段及預(yù)期實現(xiàn)效果；（2）政策設(shè)計是否具有邏輯性、必要性以及可行性；（3）對政策作出評價，梳理出新能源汽車推廣政策中的問題并提出政策建議。

2. 主導(dǎo)觀點分析。針對新能源汽車推廣政策的S-CAD分析，選定從政策制定和執(zhí)行主體即政府角度的“主導(dǎo)觀點”出發(fā)，從四個方面進行解構(gòu)：

（1）新能源汽車推廣政策的前提/立場（Premises and St-ances，簡稱PS）。

《意見》明確提出了此次推廣政策三個前提/立場：

PS1——加快新能源汽車的推廣應(yīng)用；

PS2——有效緩解能源和環(huán)境壓力；

PS3——促進新能源汽車轉(zhuǎn)型升級。

（2）新能源汽車推廣政策的目標(biāo)（Goal，簡稱G）。

《意見》的制定主體是政府，通過對政府角色和職能的具體分析及結(jié)合政策文本的指導(dǎo)思想，可以總結(jié)出三個政策目標(biāo)：

G1：建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系；

G2：創(chuàng)造統(tǒng)一開放、發(fā)展有序的競爭環(huán)境；

G3：加快培育市場；

G4：促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展。

（3）新能源汽車推廣政策的政策手段（Strategy，簡稱S）。通過對《意見》歸納總結(jié)，推廣政策手段主要有以下七點：

S1：加快充電設(shè)施建設(shè)，包括制定充電設(shè)施發(fā)展規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（S1.1），完善城市規(guī)劃和相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)（S1.2），完善充電設(shè)施用地政策（S1.3），完善用電價格政策（S1.4），推進充電設(shè)施關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)（S1.5），鼓勵公共單位加快內(nèi)部停車場充電設(shè)施建設(shè)（S1.6），落實充電設(shè)施建設(shè)責(zé)任（S1.7）。

S2：積極引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式，包括加快售后服務(wù)體系建設(shè)（S2.1），積極鼓勵投融資創(chuàng)新（S2.2）以及發(fā)揮信息技術(shù)的積極作用（S2.3）。

S3：推動公共服務(wù)領(lǐng)域率先推廣應(yīng)用，包括擴大公共服務(wù)領(lǐng)域新能源汽車應(yīng)用規(guī)模（S3.1）和推進黨政機關(guān)和公共機構(gòu)、企事業(yè)單位使用新能源汽車（S3.2）。

S4：進一步完善政策體系，包括完善新能源汽車推廣補貼政策（S4.1），改革完善城市公交車成品油價格補貼政策（S4.2），給予新能源汽車稅收優(yōu)惠（S4.3），多渠道籌集支持新能源汽車發(fā)展的資金（S4.4），完善新能源汽車金融服務(wù)體系（S4.5），制定新能源汽車企業(yè)準(zhǔn)入政策（S4.6），建立企業(yè)平均燃料消耗量管理制度（S4.7），實行差異化的新能源汽車交通管理政策（S4.8）。

S5：堅決破除地方保護，包括統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和目錄（S5.1）和規(guī)范市場秩序（S5.2）。

S6：加強技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，包括加大科技攻關(guān)支持力度（S6.1），組織實施產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新工程（S6.2）以及完善新能源汽車產(chǎn)品質(zhì)量保障體系（S6.3）。

S7：進一步組織領(lǐng)導(dǎo)，包括加強地方政府的組織推動作用（S7.1），加強部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)（S7.2）以及加強宣傳引導(dǎo)和輿論監(jiān)督（S7.3）。

（4）新能源汽車推廣政策的預(yù)期結(jié)果（Result，簡稱R）。結(jié)合政府制定《意見》的三個前提/立場和四個目標(biāo)，新能源汽車推廣政策的預(yù)期結(jié)果可提煉為新能源汽車銷售規(guī)模擴大（R1）和大氣環(huán)境污染狀況改善（R2）。

3. 新能源汽車推廣政策的S-CAD分析（圖1）。

（1）邏輯分析（C-consistency）。邏輯分析著眼于檢驗“主導(dǎo)觀點”的前提/立場與政策的目標(biāo)、手段和結(jié)果之間的邏輯關(guān)系，即目標(biāo)是否代表了前提/立場，手段是否能達(dá)成目標(biāo)，結(jié)果是否是手段的體現(xiàn)。針對新能源汽車推廣政策的邏輯性分析，具體過程如下：

首先，分析前提/立場與目標(biāo)間的邏輯關(guān)系。

①通過建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系（G1）、創(chuàng)造統(tǒng)一開放、競爭有序的發(fā)展環(huán)境（G2）、加快培育市場（G3）及促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展（G4）有利于加快新能源汽車的推廣應(yīng)用（PS1）。因此，G1、G2、G3和G4邏輯代表了PS1。endprint

②通過建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系（G1），比如制定財政補貼標(biāo)準(zhǔn)，加快培育市場（G3）提升新能源汽車銷量，促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展（G4），增加新能源汽車銷售占比，減輕對化石燃料的依賴，有利于緩解能源和環(huán)境壓力（PS2）。因此，G1、G3和G4邏輯代表了PS2。

③通過建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系（G1），如采用經(jīng)濟激勵手段和政策引導(dǎo)實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，創(chuàng)造統(tǒng)一開放、競爭有序的發(fā)展環(huán)境（G2），減少地方保護主義，及促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展（G4）有利于促進汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級（PS3）。因此，G1、G2和G4邏輯代表了PS3。

其次，分析目標(biāo)與手段間的邏輯關(guān)系。

①與建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系（G1）相關(guān)的手段是進一步完善政策體系（S4）和加強組織領(lǐng)導(dǎo)（S7）。通過政府的積極推動（S7.1），加強部門間的協(xié)調(diào)（S7.2），減少部門間、區(qū)域間行政隔閡，完善各項與新能源汽車相關(guān)的政策文本，有利于保障政策體系的科學(xué)性。因此，S4和S7邏輯體現(xiàn)了G1。

②與創(chuàng)造統(tǒng)一開放、競爭有序的發(fā)展環(huán)境（G2）相關(guān)的手段的堅決破除地方保護主義（S5）和加強組織領(lǐng)導(dǎo)（S7）。地方政府應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行全國統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不得阻礙區(qū)域外新能源汽車進入本地市場，堅決清除各地區(qū)不利于新能源汽車發(fā)展的違規(guī)政策，這樣才能保障新能源汽車發(fā)展環(huán)境的公平、公開。因此，S5和S7邏輯體現(xiàn)了G2。

③與加快培育市場（G3）和促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展（G4）相關(guān)的手段是加快充電設(shè)施建設(shè)（S1），引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式（S2），推動公共服務(wù)領(lǐng)域率先使用（S3），完善政策體系（S4），破除地方保護（S5），加強技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管（S6）以及加強組織領(lǐng)導(dǎo)（S7）。從政策主體約束、政策體系完善、產(chǎn)業(yè)模式創(chuàng)新等方面的詳細(xì)規(guī)定，有利于促進新能源汽車市場和產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。因此，S1、S2、S3、S4、S5、S6和S7邏輯體現(xiàn)了G3和G4。

最后，分析預(yù)期結(jié)果與手段間的邏輯關(guān)系。

①新能源汽車銷售規(guī)模擴大（R1）有賴于充電設(shè)施的完善（S1），商業(yè)模式包括汽車金融服務(wù)體系、投融資體系的完善（S2），政府采購以及示范效應(yīng)（S3），完備的政策體系（S4），政策上平等對待（S5），產(chǎn)學(xué)研結(jié)合及嚴(yán)格的質(zhì)量監(jiān)管（S6）以及政府的堅強領(lǐng)導(dǎo)（S7）。七項措施顧及了從新能源汽車研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、售后、使用等全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，極大地促進了新能源汽車市場規(guī)模的增長。因此，R1邏輯體現(xiàn)了S1、S2、S3、S4、S5、S6和S7。

②大氣環(huán)境污染狀況改善（R2）有賴于公共服務(wù)領(lǐng)域的率先推廣（S3），政策體系的完善（S4）和加強技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管（S6）。大氣環(huán)境污染的重要污染源之一是汽車尾氣排放。通過政府購買，促進新能源公共汽車的普及，以及通過降低消費者購買和使用成本、加強質(zhì)量監(jiān)管，促進新能源小型汽車的普及，在一定程度上會減緩大氣污染狀況。因此，R2邏輯體現(xiàn)了S3、S4和S6。

（2）經(jīng)濟分析（A-adequacy）。經(jīng)濟分析用來分析資源配置效率，也即政策的實際效率。經(jīng)濟分析著眼于目標(biāo)對前提/立場、手段對目標(biāo)以及預(yù)期結(jié)果對手段的充要性分析。針對新能源汽車推廣政策的經(jīng)濟分析，具體過程如下：

首先，分析目標(biāo)對前提/立場的充要性。

（1）為加快新能源汽車推廣（PS1），建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系（G1），促進統(tǒng)一開放、競爭有序的發(fā)展環(huán)境（G2），加快市場培育（G3）以及促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展（G4）具有較高的充分性和必要性。

（2）建立新能源汽車發(fā)展政策體系（G1）、加快市場培育（G3）及促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展（G4）對與緩解能源和環(huán)境壓力（PS2）是必要的但充分性或有不足。以汽車行業(yè)對能源及環(huán)境影響為例，需要考慮到新能源汽車的電力來源、廢棄電池的處置和傳統(tǒng)汽車的油耗技術(shù)進步和排放標(biāo)準(zhǔn)。汽車僅為影響能源和環(huán)境的因素之一。

（3）建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系（G1），促進統(tǒng)一開放、競爭有序的發(fā)展環(huán)境（G2）以及促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展（G4）對于實現(xiàn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級是充分且必要的。

其次，分析各個手段對目標(biāo)的充要性。

（1）完善政策體系（S4）和加強組織領(lǐng)導(dǎo)（S7）對于建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系是充分且必要的。政府高層設(shè)計和執(zhí)行部門的有力推動，著重于制定設(shè)計全產(chǎn)業(yè)鏈的政策體系，對保持新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的穩(wěn)定性大有裨益。

（2）破除地方保護（S5），包括統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和目錄（S5.1），規(guī)范市場秩序（S5.2）及加強組織領(lǐng)導(dǎo)（S7）對于形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境（G2）是必要的但充分性不足。政府對廠商的補貼力度相對比較大，廠商在獲得資金支持的同時由于監(jiān)管不力滋生了套取補貼行為，影響了市場環(huán)境的公平性。

（3）加快充電設(shè)施建設(shè)（S1），引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式（S2），推動公共服務(wù)領(lǐng)域率先使用（S3），完善政策體系（S4），破除地方保護（S5），加強技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管（S6）以及加強組織領(lǐng)導(dǎo)（S7）對加快培育市場（G3）和促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展（G4）是充分且必要的。新能源汽車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展（G4）在一定程度上包括了培育市場（G3）的內(nèi)涵，而且還包括了技術(shù)創(chuàng)新、品牌提升等方面的考量。因此，完備的政策手段有利于新能源汽車銷量和質(zhì)量的雙提升。

最后，分析預(yù)期結(jié)果對手段的充要性。

（1）新能源汽車銷售規(guī)模擴大（R1）對加快充電設(shè)施建設(shè)（S1），引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新商業(yè)模式（S2），推動公共服務(wù)領(lǐng)域率先使用（S3），完善政策體系（S4），破除地方保護（S5），加強技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管（S6）以及加強組織領(lǐng)導(dǎo)（S7）是必要的但充分性不足。自2014年頒布實施該政策以來，新能源汽車產(chǎn)銷兩端數(shù)量均成上升之勢，但是導(dǎo)致市場規(guī)模擴大的原因有很多，比如消費者環(huán)保意識的增強，政府大量補貼致使企業(yè)擴產(chǎn)等。endprint

（2）大氣環(huán)境污染狀況改善（R2）對促進公共服務(wù)領(lǐng)域的率先推廣（S3），政策體系的完善（S4）和加強技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管（S6）同樣具有必要性但充分性不足。2016年全國城市空氣總體呈好轉(zhuǎn)趨勢，一方面得益于新能源汽車保有量上升，減緩了傳統(tǒng)汽車銷售增長速度，另一方面在供給側(cè)改革背景下，部分高污染企業(yè)如鋼鐵、水泥等工廠限產(chǎn)、停產(chǎn)，也有利于大氣環(huán)境的改善。

（3）可行性分析（D-dependency）?？尚行苑治鲋饕槍φ叩目刹僮餍院驼J(rèn)可度的分析。在政策制定與推行的過程中，不僅有“主導(dǎo)觀點”，還存在諸多“相關(guān)觀點”。政策能否順利實施，在很大程度上取決于政策是否符合“相關(guān)觀點”的前提/立場。在此之前，需要從政策關(guān)鍵前提/立場出發(fā)，找到關(guān)鍵目標(biāo)、手段和結(jié)果鏈條。

從中央政府角度看新能源汽車推廣政策，在加快新能源汽車推廣應(yīng)用（PS1）、緩解能源和環(huán)境壓力（PS2）和促進汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級（PS3）三個前提/立場中，《指導(dǎo)意見》的制定主體中央政府最關(guān)注新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的本質(zhì)使命--緩解能源和環(huán)境壓力（PS2），但對于中央政府和地方政府來講，加快新能源汽車推廣應(yīng)用（PS1）和促進汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級（PS3）是共同追求。

在緩解能源和環(huán)境壓力（PS2）的三個目標(biāo)中，建立長期穩(wěn)定的新能源汽車發(fā)展政策體系（G1）是從政府角度希望建立新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長效機制，減少政府干預(yù)的隨機性，保證政策體系的完整性和穩(wěn)定性；在加快市場培育（G3）及促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展（G4）目標(biāo)中，G3是G4分支目標(biāo)之一。從生產(chǎn)企業(yè)角度看，新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（G4），既包括市場規(guī)模的擴大（G3），也包括核心競爭力、品牌形象以及質(zhì)量把控等方面的提升。因此，促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展（G4）的重要性顯而易見。

進一步完善政策體系（S4）為供需兩側(cè)合理發(fā)展提供了制度保障，對核心目標(biāo)（G4）的影響最大。S4相對應(yīng)的關(guān)鍵預(yù)期結(jié)果則落腳于新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本——大氣環(huán)境的改善（R2）上來。綜上所述，緩解能源和環(huán)境壓力（PS2）——促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展（G4）——完善政策體系（S4）——改善大氣環(huán)境（R2）成為了關(guān)鍵鏈條。

《意見》的“相關(guān)觀點方”主要包括地方政府、生產(chǎn)企業(yè)和消費者，三者對于關(guān)鍵鏈條的看法和態(tài)度是推廣政策能否順利實施的關(guān)鍵。

地方政府認(rèn)為新能源汽車產(chǎn)業(yè)是地方經(jīng)濟社會發(fā)展的“名片”，是推動經(jīng)濟發(fā)展的新的增長點；生產(chǎn)企業(yè)更易獲得政府的政策支持，減少企業(yè)生產(chǎn)負(fù)擔(dān)和制度成本；消費者對于購買新能源汽車更多的是出于環(huán)保意識的考慮，因此更關(guān)注銷售價格和充電樁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推廣政策自然滿足了消費者的訴求。總體而言，《意見》基本滿足相關(guān)觀點方的利益訴求，因此政策能夠比較順利實施。

三、 對新能源汽車推廣政策的S-CAD分析總結(jié)

新能源汽車推廣政策的S-CAD分析結(jié)果表明：政策邏輯性較強；必要性充足但充分性方面存在一定不足；同時政策的可行性較高。然而，從預(yù)期效果與實際效果對比分析，雖然新能源汽車產(chǎn)業(yè)在政策推行期有了長足發(fā)展，但在對于大氣環(huán)境污染的改善以及對新能源汽車行業(yè)本身轉(zhuǎn)型效果并不明顯，原因在于：新能源汽車行業(yè)存在騙取補貼行為，部分廠商通過獲取汽車生產(chǎn)資質(zhì)、汽車原型整體購買、貼牌虛假銷售等方式造假銷售量數(shù)據(jù)，以獲取政府財政補貼；廢棄新能源汽車處理方式無成文規(guī)定；自主品牌新能源汽車用能轉(zhuǎn)換效率、續(xù)航能力及整車裝備工藝相比傳統(tǒng)汽車存在較大差距，消費者面對同價位競品選擇，更傾向于傳統(tǒng)汽車等。因此，根據(jù)《意見》實施兩年的效果和S-CAD的分析結(jié)果，新能源汽車推廣政策應(yīng)該在杜絕騙補行為、著力支持研發(fā)、形成廢舊部件回收機制等方面進行強化。

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基金項目：中國石油大學(xué)（北京）科研基金資助項目（項目號：zx20150120）。

作者簡介：董昊鑫（1991-），男，漢族，山東省安丘市人，中國社會科學(xué)院研究生院博士生，研究方向為投資理論與實踐；趙惠（1989-），女，漢族，山東省濱州市人，中國社會科學(xué)院研究生院博士生，研究方向為投資理論與實踐。

收稿日期：2017-10-11。endprint