王世可

摘 要 改革開放以來，外資在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但也帶來諸多負(fù)面效應(yīng)。本文對(duì)改革開放以來我國(guó)外資政策階段性演變進(jìn)行了分析，并在此基礎(chǔ)上，總結(jié)出我國(guó)外資政策的內(nèi)容和特點(diǎn)，客觀評(píng)估外資政策對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響，肯定了我國(guó)外資政策帶來的資金彌補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)提高、制度完善等正面效應(yīng)，也提出了外資政策執(zhí)行過程中引發(fā)的諸多弊端。

關(guān)鍵詞 改革開放 外資政策 啟示

一、引言

改革開放以來，我國(guó)從一個(gè)微不足道的國(guó)際投資東道國(guó)成長(zhǎng)為世界第二大外商直接投資東道國(guó)、發(fā)展中國(guó)家第一大外商直接投資東道國(guó)。在就業(yè)、投資、產(chǎn)出、稅收、國(guó)際收支等方面，外資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速增長(zhǎng)發(fā)揮了重大作用。然而，我國(guó)利用外資的效益并不能令人十分樂觀，外商投資企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不如人意、增值率低下、環(huán)境、勞工權(quán)益、避稅、假外資等問題令人困擾不已。一些行業(yè)外資企業(yè)的市場(chǎng)壟斷、外資擠壓自主創(chuàng)新等問題更威脅著中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的前景，威脅著中國(guó)提升自己在國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系中地位的努力；某些外資企業(yè)與腐敗之間的“曖昧”關(guān)系，某些外資利益集團(tuán)對(duì)中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)決策的扭曲，更需要人們給予高度警惕。在這種情況下，從2006年開始，素來以“超國(guó)民待遇”而聞名的中國(guó)外資政策出現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)變。

本文將在準(zhǔn)確闡釋外資政策理論、分析國(guó)內(nèi)外外資政策和回顧中國(guó)以往外資政策的基礎(chǔ)上，分析改革開放以來中國(guó)利用外資以及外資政策所面臨的新形勢(shì)和新問題，探討今后中國(guó)外資政策調(diào)整的方向和基本原則，提出外資政策調(diào)整的主要措施，力圖探索出外資政策調(diào)整的正確方向和有效措施，為今后國(guó)內(nèi)利用外資的實(shí)踐提供借鑒。

二、改革開放以來我國(guó)外資政策的發(fā)展演變

從20世紀(jì)70年代末至今，中國(guó)外資政策的演變大致經(jīng)歷了如下四個(gè)階段：

（一）起步階段（1978年～1991年）

第一，由排斥外資轉(zhuǎn)向利用外資，不斷明確利用外資的重大意義。1983年5月，第一次利用外資工作會(huì)議在北京召開，強(qiáng)調(diào)要放寬政策，辦好中外合資企業(yè)。1986年和1991年的“七五”和“八五”計(jì)劃中，要求拓寬利用外資渠道，提高利用外資的效益。1984年、1985年，先后開放了14個(gè)沿海港口城市，開辟了一系列沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)，給予外商投資更多優(yōu)惠政策。

第二，制定并完善外資法規(guī)。以1986年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的規(guī)定》為主，政策內(nèi)容以提供“超國(guó)民待遇”的優(yōu)惠政策為主，且優(yōu)惠水平比較高。這些法律的制定和完善，為外商創(chuàng)造了更好的投資環(huán)境，增強(qiáng)了外商來華投資的信心和安全感。

第三，對(duì)外資實(shí)行普遍的優(yōu)惠政策。1986年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的規(guī)定》中對(duì)外商投資企業(yè)在稅收、土地使用費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、再投資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等方面給予特別優(yōu)惠。此后全國(guó)各地方各部門為吸引和“爭(zhēng)奪”外資，競(jìng)相出臺(tái)各種各樣的外資優(yōu)惠政策。

第四，成立外資管理的專門機(jī)構(gòu)，建立針對(duì)外資的分級(jí)管理體制。

（二）發(fā)展階段（1992年～2000年）

這一階段，外商直接投資成為我國(guó)利用外資的主要形式，規(guī)范外商直接投資成為了利用外資政策的重點(diǎn)。主要舉措有：

第一，統(tǒng)一思想，全面引進(jìn)外資。1999年，江澤民總書記提出了“走出去”利用外資的新戰(zhàn)略，同時(shí)在國(guó)內(nèi)實(shí)施“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”，進(jìn)一步拓寬了利用外資的空間。

第二，制定監(jiān)管措施，規(guī)范“三資”企業(yè)行為。對(duì)外商投資企業(yè)的審批和登記、外商投資企業(yè)的進(jìn)口商品進(jìn)行了限制，從1997年開始對(duì)外商投資企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合年檢。

第三，逐漸取消外資企業(yè)享有的“超國(guó)民待遇”，降低對(duì)外資的優(yōu)惠水平。加強(qiáng)以產(chǎn)業(yè)、技術(shù)引進(jìn)和地區(qū)為導(dǎo)向的“差別性優(yōu)惠政策”，將利用外資從單純引進(jìn)資金向技術(shù)引進(jìn)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的方向傾斜，鼓勵(lì)外商投資企業(yè)技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)新。

（三）接軌階段（2001年～2005年）

2001年12月11日，中國(guó)正式成為WTO成員國(guó)。為了遵守WTO的章程及我國(guó)的承諾，我國(guó)對(duì)外商投資政策進(jìn)行了較大的調(diào)整。

第一，取消對(duì)外資的部分限制，實(shí)行一定程度的國(guó)民待遇。

第二，適應(yīng)新形勢(shì)的變化，對(duì)外資實(shí)行新的鼓勵(lì)政策。鼓勵(lì)政策主要包括兩類：一是鼓勵(lì)外商投資企業(yè)技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)新，二是鼓勵(lì)外商向中西部地區(qū)投資。

第三，清理政策法規(guī)，完善投資環(huán)境。

（四）調(diào)整階段（2006年至今）

這一階段中國(guó)外資從蓬勃高速發(fā)展走向平穩(wěn)低速，甚至有下降的趨勢(shì)。這個(gè)時(shí)期的主要舉措有：

第一，系列新法的出臺(tái)及政策調(diào)控，基本取消外資優(yōu)惠政策。

第二，調(diào)整投資導(dǎo)向，引資轉(zhuǎn)變選資。

第三，嚴(yán)格項(xiàng)目審批，確保經(jīng)濟(jì)安全。

三、中國(guó)外資政策的作用

（一）中國(guó)外資政策的積極作用

第一，彌補(bǔ)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金的不足。事實(shí)上，我國(guó)在發(fā)展外商直接投資企業(yè)中吸引了大量的外商直接投資，這些資金對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大推動(dòng)作用。

第二，促進(jìn)了制度創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步和管理水平提高。外商直接投資企業(yè)大多來自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家或地區(qū)，外資的進(jìn)入也能夠?yàn)槲覈?guó)帶來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)理念和運(yùn)營(yíng)方法，從而促進(jìn)我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革。

第三，加速了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，緩解了就業(yè)壓力。外資擴(kuò)大了進(jìn)出口貿(mào)易，同時(shí)，外商直接投資企業(yè)的外向型經(jīng)營(yíng)能夠?qū)?nèi)資企業(yè)起到示范作用，使其經(jīng)營(yíng)不再局限于國(guó)內(nèi)，而是擴(kuò)展到整個(gè)國(guó)際市場(chǎng)。改革開放以來，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的對(duì)外貿(mào)易依存度不斷提升，這與外商直接投資企業(yè)的發(fā)展是分不開的。

（二）中國(guó)外資政策的消極作用

第一，外資對(duì)內(nèi)資產(chǎn)生了很大的擠出效應(yīng)。由于外資的大量流入，無形中擠占了內(nèi)資企業(yè)生存和發(fā)展的空間。

第二，誘發(fā)資本投機(jī)，導(dǎo)致假外資、返程投資大量出現(xiàn)。在大量?jī)?yōu)惠政策的誘惑下，“假外資”“假合資”“返程投資”的現(xiàn)象不斷增加。

第三，資源過度消耗，環(huán)境成本增加。

第四，國(guó)際收支順差加大，宏觀調(diào)控難度增加。大力鼓勵(lì)外資流入、鼓勵(lì)外商投資企業(yè)出口的政策，一方面使國(guó)際游資乘虛而入，另一方面使部分實(shí)際盈利能力不佳的出口企業(yè)靠享受退稅和政府補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策生存，帶來出口增長(zhǎng)的虛假繁榮。

四、中國(guó)外資政策的啟示

第一，引資機(jī)制的轉(zhuǎn)變：從“行政引資”到“市場(chǎng)引資”。杜絕把引進(jìn)外資任務(wù)作為考核地方政府官員的重要指標(biāo)的行為，恢復(fù)引進(jìn)外資的市場(chǎng)行為化。

第二，引資導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變：從“鼓勵(lì)出口”到“側(cè)重民生”。事實(shí)證明，三十余年的改革開放，招商引資，的確達(dá)到了促進(jìn)出口、增長(zhǎng)外匯儲(chǔ)備的目標(biāo)。然而，低價(jià)值產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)，高耗能項(xiàng)目的嚴(yán)重污染，越來越威脅到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展進(jìn)程，引發(fā)民眾的非議，這就需要政府在導(dǎo)向上的轉(zhuǎn)變。

第三，引資待遇的轉(zhuǎn)變：從外資“過度優(yōu)惠”到“重點(diǎn)優(yōu)惠”。為了促進(jìn)中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及國(guó)內(nèi)企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，還是有必要依據(jù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策激勵(lì)外資。重點(diǎn)優(yōu)惠的一個(gè)重要原則就是對(duì)重點(diǎn)企業(yè)而不是對(duì)所有一般外商投資企業(yè)給予優(yōu)惠。

第四，引資地區(qū)的轉(zhuǎn)變：從“區(qū)域發(fā)展”到“全面平衡”。中國(guó)利用外資相對(duì)集中于東部沿海地區(qū)，而中西部地區(qū)相對(duì)較少，這種區(qū)域結(jié)構(gòu)的不均衡不利于統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，為此，國(guó)家有必要增加力度，從政策、環(huán)境、資源等多角度推動(dòng)外資對(duì)中西部地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，以求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（作者單位為合肥工業(yè)大學(xué)商學(xué)系）

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