何文義

摘 要：隨著阜新資源型城市的轉型，國家的支持和社會的關注，我市進入了工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期。經(jīng)濟發(fā)展對土地需求越來越高，建設用地指標十分緊張；用地成本逐年增加，耕地保護任務日趨嚴峻。為切實提高土地利用效率和土地產(chǎn)出率，全面推進節(jié)約集約用地，解決各類項目用地的供需矛盾，我市采取了很多有效的措施，破解供地瓶頸問題，實現(xiàn)“占補平衡”，“供需平衡”。

關鍵詞：用地指標；存量土地；建設用地；土地儲備；資源枯竭；土地利用

一、確保土地利用總體規(guī)劃和年度供地計劃的有效銜接

年度供地計劃是科學合理使用土地的基礎。制定年度供地計劃和土地利用總體規(guī)劃緊密銜接，是推進節(jié)約集約用地的重要前提。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中，必須突出耕地保護和節(jié)約集約用地的原則，確保耕地保有量不減少。強化對區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、基礎設施建設土地利用空間布局的控制，從嚴控制建設用地規(guī)模，開辟建設用地新空間，將建設用地的需求轉向城市存量土地、未利用地和建設用地的結構調(diào)整上來，提高保障經(jīng)濟發(fā)展用地的能力。

嚴格土地利用年度計劃指標管理，形成促進節(jié)約集約用地的“倒逼”機制?？刂平ㄔO用地供應總量的同時，加強農(nóng)用地特別是耕地轉用規(guī)模、速度、結構的控制和引導，合理安排土地投放數(shù)量、節(jié)奏和時序，改善建設用地的結構和布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。加強與相關規(guī)劃的協(xié)調(diào)和銜接，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的引導和控制作用。應當明確城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃以及各類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在用地規(guī)模和空間布局，必須控制在土地利用總體規(guī)劃確定的用地范圍之內(nèi)。

二、嚴格執(zhí)行用地指標，保障各類項目順利供地

1.嚴格執(zhí)行用地指標控制體系標準，切實提高土地利用效率。對于各類用地嚴格執(zhí)行控制指標，凡不符合控制指標要求的工業(yè)項目，不得供地或核減項目用地面積。進一步提高全市各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）和縣域經(jīng)濟發(fā)展先導區(qū)的集約用地程度，優(yōu)先安排科技含量高重點工程項目用地。為防止高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)入?yún)^(qū)園，實行進區(qū)企業(yè)公示制度、用地預審制度和建設用地復核驗收制度。落地企業(yè)要對投資總額、開工投產(chǎn)時間、全部投產(chǎn)后的社會經(jīng)濟效益等出具承諾書，各園區(qū)管理部門對承諾的內(nèi)容進行全程跟蹤監(jiān)管，國土部門要強化批后檢查。

2.積極推進標準化廠房建設，大力發(fā)展工業(yè)地產(chǎn)。采取積極措施，引導開發(fā)企業(yè)投資建造工業(yè)標準廠房，結合我市實際探索發(fā)展工業(yè)地產(chǎn)。對投資規(guī)模較小并且生產(chǎn)工藝無特殊要求的工業(yè)項目，原則上不再單獨供地，引導這些項目入駐標準化廠房。凡容積率等相關控制指標超過國家規(guī)定的節(jié)地標準的，將根據(jù)實際節(jié)約的用地量，按標準給予該地區(qū)新增建設用地指標的獎勵。

3.大力推進土地利用“三集中”，實現(xiàn)土地利用聚集效益的新突破。按照“布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約”的原則，將年度新增建設用地指標向開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)傾斜，引導建設項目向各類開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)集中。今后，除個別項目用地選址有特殊要求外，其他工業(yè)項目要集中擺放到依法設立的各類開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)。對在各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)外選址的一般項目，不得通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃安排用地。努力打造不同特色的產(chǎn)業(yè)鏈和物流鏈，使各類園區(qū)成為區(qū)域經(jīng)濟的增長點。

4.城市建設、棚戶區(qū)改造，要向住宅小區(qū)集中，形成若干住宅區(qū)、景觀區(qū)，既改變城市面貌，又可改善群眾住宅條件，實現(xiàn)土地集約利用。有條件的農(nóng)村，要結合社會主義新農(nóng)村建設，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，加快推進拆屯并村工作，將分散居住的民房向中心村、中心鎮(zhèn)轉移，騰出土地發(fā)展農(nóng)業(yè)或解決建設用地不足問題。

三、對舊城區(qū)存量土地資源進行優(yōu)化配置

隨著阜新市玉龍新城的建設，一些舊城區(qū)的存量土地資源可開發(fā)建設的前景有所突顯，要進一步推進土地挖潛開源工作，不斷開拓建設用地的新途徑

1.實施工業(yè)企業(yè)搬遷，盤活優(yōu)化存量土地

根據(jù)城市長遠發(fā)展需要，盤活存量土地，優(yōu)化利用土地，提升利用價值。按照城市總體規(guī)劃，城市中心區(qū)有條件的企業(yè)都要本著“退二進三”的原則逐步退出，搬遷至經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、平西工業(yè)園區(qū)等工業(yè)規(guī)劃區(qū)。置換出的土地用于發(fā)展房地產(chǎn)等第三產(chǎn)業(yè)用地。此舉不僅可以降低城市中心區(qū)內(nèi)的工業(yè)污染，而且也可以有效地提高土地利用價值，使產(chǎn)業(yè)布局更趨于科學合理。

以土地開發(fā)價值和城市建設需要為原則，優(yōu)先對那些停產(chǎn)半停產(chǎn)企業(yè)以及城市建設急需地塊進行拆遷改造。

2.盤活棚改、沉陷騰空地，提高土地利用率

對棚戶區(qū)、沉陷區(qū)的騰空土地，按照城市規(guī)劃根據(jù)地理位置、地表、及地下情況， 進行盤活利用。

（1）對于沉陷區(qū)騰空土地，較為平坦的可出租，做為儲煤場、煤泥廠、磚廠等，但不適合建設長久性房屋及樓房等；坡度較大的可建設生態(tài)園區(qū)、養(yǎng)殖場、種植樹木等。

（2）棚改騰空土地，位置較好、地勢平坦的投入土地市場出讓用于開發(fā)建設；土地位置較偏僻、地勢平坦的，可做為工業(yè)園區(qū)、企業(yè)用地招商，也可建設公園綠地，改善城市環(huán)境，提高城市品位。

3.加大城中村改造，改善城市形象

加快城市化進程，可提升城市形象，拓展城市發(fā)展空間。結合“三位一體”發(fā)展規(guī)劃，對城鄉(xiāng)結合部、條件成熟的村莊，要適時進行整體改造。重點要把握好土地補償標準符合政策規(guī)定；切實保證農(nóng)民失地后社會保障；引導和扶持農(nóng)民重新就業(yè)，切實保證社會穩(wěn)定。

充分利用可開墾的耕地后備資源，如工礦廢棄地，城鎮(zhèn)閑置、低效利用的存量土地，在開展農(nóng)用地整理的同時，積極開展建設用地整理，滿足日益增長的建設用地需要。結合城市建設棚戶區(qū)改造、實施“退二進三”等挖掘存量建設用地潛力。今后，要進一步加大開源節(jié)流力度，多途徑解決非農(nóng)建設用地問題。在挖掘地上空間潛力的同時，還要注重開發(fā)地下空間。

四、加強新增建設用地供應，抓緊閑置土地清理

當前，新增建設用地供地周期長，造成供需脫節(jié)；由于市場經(jīng)濟的快速轉變和土地價值集增的影響，造成部分土地使用低效或閑置。因此，縮短供地周期，清理閑置土地，是有效緩解土地供需緊張的重要方面。endprint

1.與各部門密切配合，切實加強供地工作

國土資源、住建、規(guī)劃等各相關部門和單位密切配合，全力做好供地工作。做到部門聯(lián)動，計劃實施。在制定新增建設用地供應計劃時，以國土資源牽頭，組織規(guī)劃，發(fā)改委、紀檢、監(jiān)察、動遷管理等相關部門參與，形成對土地供應的聯(lián)動機制，確保供地時效。同時各部門共同對未供地項目進行督促和監(jiān)管，形成良好的供地氛圍。

2.建立項目報批統(tǒng)籌機制，保證供地的可操作性

通過對新增建設用地供地，清理批而未供和閑置低效利用土地，各級國土部門要加強了對各縣（區(qū)）新增建設用地報批審核，妥善安排征地時序，防止盲目上報。統(tǒng)籌考慮新增建設用地年內(nèi)供地的可操作性，提高用地指標的利用率。從源頭上抓好把關，防止形成新的批而未供土地。

建立和完善批后供應臺賬督查制度。通過批地與供地臺帳，讓各縣（區(qū)）政府對本轄區(qū)的供地情況明晰清楚，從而做到督促和監(jiān)管工作有的放矢。進一步完善批后供地動態(tài)巡查，確保供后土地的符合規(guī)劃和合理利用。

3.實行供地與用地的考核，保證土地利用的可續(xù)性

建立供地率與用地指標掛鉤的獎懲機制。為了土地的集約節(jié)約利用，將采取獎懲機制，對各縣（區(qū)）批后供地進行考核。每年年底對批后供地完成好的縣（區(qū)），在下一年底用地指標上給予一定數(shù)量的獎勵，對批后供地完成不好的縣（區(qū)），在用地指標上進行核減限制。通過考核，調(diào)動基層的工作主動性，保證批后供地的可利用程度。

五、強化土地儲備制度，緩解供地壓力

1.統(tǒng)籌規(guī)劃，有序供地

國土等有關部門要會同規(guī)劃部門完善城區(qū)內(nèi)國有土地使用功能的總體規(guī)劃，盡可能的做到更科學更合理；國土部門要根據(jù)城市發(fā)展需要制定好年度土地儲備及供應計劃，凡是列入到儲備計劃的土地，土地使用者不準擅自改建、擴建和開發(fā)。政府對國有土地使用權出讓實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一供應、統(tǒng)一管理。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，把規(guī)劃的龍頭作用真正體現(xiàn)出來。政府要充分利用土地供應年度計劃來平抑土地需求饑渴，實現(xiàn)土地收益最大化。

2.強化儲備，統(tǒng)一管理

進一步加強對城市國有土地使用權的監(jiān)管力度，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的所有企業(yè)、事業(yè)單位和個人不能擅自處置土地、房產(chǎn)等資產(chǎn)，土地、房產(chǎn)等職能部門不準對擅自處置的資產(chǎn)辦理產(chǎn)權變更手續(xù)。對國有土地使用權的轉讓，政府也要嚴格監(jiān)督管理。凡是已經(jīng)列入收購、儲備、開發(fā)計劃的地塊，其原土地使用者未經(jīng)批準的，不準再將其所屬房屋土地等資產(chǎn)對外出租。未按規(guī)定擅自處置、出租土地及房產(chǎn)等資產(chǎn)的企業(yè)、事業(yè)單位，要追查主要責任人的責任。對破產(chǎn)、停產(chǎn)及改制企業(yè)，由市國土儲備交易中心收購，納入政府土地儲備庫，真正做到“一個池子蓄水，一個龍頭放水”。

3.多方籌資，市場化運作

資金是做好土地資源盤活工作的關鍵，鑒于阜新財力的實際狀況，政府除通過加大國土儲備基金提繳、銀行信貸資金的投入力度外，必須走市場化運作的路子。土地市場化運作是實現(xiàn)城市土地資源合理配置和最大限度獲得土地收益的最佳手段，同時通過市場化運作也可緩解前期土地盤活資金不足的矛盾。在平房區(qū)改造方面，要充分利用好國家各項政策，積極爭取國家專項資金的支持，將棚戶區(qū)改造以及沉陷區(qū)治理等專項資金統(tǒng)籌使用，最大限度地發(fā)揮資金使用效率。對破產(chǎn)企業(yè)改造，也要充分利用核呆等政策，降低成本。再有，現(xiàn)有企業(yè)債權已經(jīng)被長城等資產(chǎn)管理公司買斷的，有關部門要抓緊介入，跟資產(chǎn)管理公司協(xié)商，逐步把債權買回；對那些正在公開轉讓的債權，根據(jù)實際情況，有關部門要優(yōu)先收購，以避免增加盤活成本。endprint