何澤

[摘要]居住權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，是農(nóng)民工社會(huì)保障中的重點(diǎn)問題。安居是樂業(yè)的前提，是城鎮(zhèn)化和市民化進(jìn)程的推動(dòng)力。農(nóng)民工居住權(quán)問題主要表現(xiàn)為居住環(huán)境惡劣以及居住條件簡(jiǎn)陋，一直未得到根本有效的解決，嚴(yán)重阻礙和諧社會(huì)的進(jìn)程。本文以相關(guān)政策和理論為切入點(diǎn)，探究農(nóng)民工居住權(quán)保障的必要性；分析農(nóng)民工居住權(quán)現(xiàn)狀并剖析其產(chǎn)生的原因及帶來的負(fù)面影響；最后結(jié)合前文提出保障農(nóng)民工居住權(quán)的一些建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工 市民化 居住權(quán)

一、農(nóng)民工市民化進(jìn)程中居住權(quán)保障之必要性

（一）居住權(quán)制度概述

我國(guó)對(duì)于是否應(yīng)該把居住權(quán)寫入法律，是否應(yīng)該構(gòu)建居住權(quán)制度，以及如何構(gòu)建等問題仍存在很大爭(zhēng)議。比如有文章認(rèn)為，“在此，并不是想百分百否定居住權(quán)制度在我國(guó)建立的作用和意義，僅僅是通過對(duì)以上問題的拆分解析，筆者總體上還是傾向于物權(quán)法中不設(shè)立居住權(quán)，至少不設(shè)立傳統(tǒng)大陸法系的居住權(quán)制度?！庇钟形恼抡J(rèn)為，“本文的分析表明，否定居住權(quán)的各項(xiàng)理由是難以成立的，這既是歷史的，也是邏輯的結(jié)論。我國(guó)立法者應(yīng)有充分的信心，并循著清晰的思路來構(gòu)建居住權(quán)制度?！?/p>

本文傾向于后一種觀點(diǎn)，國(guó)家應(yīng)通過制定法律及政策，向社會(huì)成員尤其是農(nóng)民工這樣的弱勢(shì)群體提供能夠提升生活質(zhì)量的住房保障，并逐步完善社會(huì)福利保障。如果一時(shí)創(chuàng)建居住權(quán)制度有很大困難，也可以先建立農(nóng)民工居住權(quán)保障制度，一來可解決農(nóng)民工居住權(quán)這一困擾多年已迫在眉睫的問題，二來也可作為“探路石”將來為居住權(quán)制度提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒意義。居住權(quán)概念有廣義和狹義之分，廣義的居住權(quán)指關(guān)于居住的各種權(quán)利的總和，且不管是對(duì)他人所有還是自己所有的房屋：狹義的居住權(quán)主要可以被理解為法律上的權(quán)利，是一種用益物權(quán)。是自然人在自己和家庭生活需要限度內(nèi)使用他人房屋的權(quán)利。

（二）市民化進(jìn)程中保障農(nóng)民工居住權(quán)的作用

（1）保障農(nóng)民工居住權(quán)是內(nèi)需增長(zhǎng)的重要源泉。2014年5月國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，2013年全國(guó)農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到26894萬人，同比增長(zhǎng)2.4%。在接下來的數(shù)十年中，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力流入城鎮(zhèn)的勢(shì)頭并不會(huì)減弱，現(xiàn)有農(nóng)民工也基本不會(huì)回流，這意味著將有上億個(gè)農(nóng)民工家庭居住在城鎮(zhèn)?？梢灶A(yù)見，農(nóng)民工市民化進(jìn)程加快的同時(shí)，讓他們?cè)诔擎?zhèn)擁有穩(wěn)定住所，擁有穩(wěn)定工作，擁有穩(wěn)定生活，滿足這一群體的消費(fèi)、住房和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將創(chuàng)造巨大的內(nèi)需。研究表明，如果每年有1000萬農(nóng)民工及其家庭成員實(shí)現(xiàn)市民化，完整享受城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)，將使我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率提高1個(gè)百分點(diǎn)。

（2）保障農(nóng)民工居住權(quán)是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動(dòng)力。農(nóng)民工市民化是我國(guó)城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)的重要途徑，是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的核心問題，而居住權(quán)是農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的關(guān)鍵，是市民化的基礎(chǔ)。農(nóng)民工作為一種特殊過渡形式，其未來應(yīng)該在城鎮(zhèn)定居，完全融入城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)市民化。新型城鎮(zhèn)化如果農(nóng)民工住房問題都得不到解決，它就不會(huì)是真正的市民化，更談不上城鎮(zhèn)化。反過來看，農(nóng)民工居住權(quán)問題，直接關(guān)系到中國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。農(nóng)民工這一群體在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的作用和影響日益凸顯。農(nóng)民工居住權(quán)這一問題若能得到有效解決，將大大推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展?？梢哉f，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安居的背后蘊(yùn)藏了巨大推動(dòng)力和可期待利益。

（3）保障農(nóng)民工居住權(quán)是改善民生的現(xiàn)實(shí)需要。農(nóng)民工市民化進(jìn)程緩慢甚至停滯近幾年一直都是我國(guó)社會(huì)極為突出的民生問題。據(jù)建設(shè)部課題組調(diào)查，城鎮(zhèn)最低的房?jī)r(jià)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)承受力。所以買房對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民工來說，可望不可即，甚至連想都不會(huì)去想。農(nóng)民工基本只能通過租賃住房定居下來，然而他們能承受的房屋租金又遠(yuǎn)低于當(dāng)前城鎮(zhèn)房租水平。大部分農(nóng)民工聚集在郊區(qū)、“城中村”、城鄉(xiāng)結(jié)合部。那里的消費(fèi)水平較低，租賃費(fèi)用便宜，但居住面積狹窄，配套設(shè)施缺失，居住條件惡劣，與城鎮(zhèn)市民之間的生活差距不斷拉大。更頭疼的是，近年來城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)、房租加速增長(zhǎng)，郊區(qū)等農(nóng)民工集聚地加快改造，城鎮(zhèn)邊緣持續(xù)向遠(yuǎn)郊區(qū)擴(kuò)展，農(nóng)民工的居住成本、通勤成本隨之快速上升，日常生活受到極大影響。保障農(nóng)民工居住權(quán)，改善其居住條件與居住環(huán)境，這成為迫切的民生要求。

二、我國(guó)農(nóng)民工居住權(quán)制度的現(xiàn)狀與問題分析

（一）我國(guó)農(nóng)民工居住權(quán)制度的立法現(xiàn)狀

改革開放以來，國(guó)家及有關(guān)部門確實(shí)出臺(tái)了一些相關(guān)法規(guī)，比如《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》，比如《國(guó)務(wù)院解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，但這些主要是行政法規(guī)和部門規(guī)章。有的是通知，有的是決定，大多使用口號(hào)性或號(hào)召性的語言，或是參照相關(guān)原則規(guī)定，其不僅法律效力等級(jí)低，而且不夠權(quán)威，缺乏可操作性，在實(shí)踐中很難得到有效實(shí)施。2002年的《物權(quán)法征求意見稿》專門設(shè)置居住權(quán)一章，十二個(gè)條文分別規(guī)定了居住權(quán)的設(shè)立方式，居住權(quán)人的權(quán)利、義務(wù)，期限以及居住權(quán)的消滅等條款。其立法目的在于保護(hù)社會(huì)中弱勢(shì)群體的基本住房權(quán)，很顯然農(nóng)民工屬于弱勢(shì)群體之一。但是后來正式頒布的《物權(quán)法》刪除新設(shè)的居住權(quán)制度，理由在于居住權(quán)制度在我國(guó)理論界仍然存在較大的爭(zhēng)議，民眾的意見也不統(tǒng)一，立法機(jī)關(guān)在這樣的情況下，決定在我國(guó)物權(quán)法中暫不設(shè)立居住權(quán)制度。所以受限于國(guó)情，雖然居住權(quán)制度對(duì)我國(guó)社會(huì)保障、社會(huì)扶助、社會(huì)和諧具有重要現(xiàn)實(shí)意義，但基本處于缺失甚至空白狀態(tài)。

（三）市民化進(jìn)程中產(chǎn)生農(nóng)民工居住權(quán)問題的原因

（1）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的延續(xù)是其直接原因。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制直接牽涉到城鄉(xiāng)、工業(yè)及農(nóng)業(yè)的利益關(guān)系，導(dǎo)致改革開放以來，其改革嚴(yán)重滯后，其問題日漸凸顯。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，以傳統(tǒng)戶籍制度作為基礎(chǔ)，特征是城鄉(xiāng)不對(duì)等的、與戶籍密切相聯(lián)的一系列福利與權(quán)利。改革開放以來，戶籍政策有所放寬，但未從根本上變更“市民”與“農(nóng)民”之間的界限，農(nóng)民工在城市里許多應(yīng)該得到的權(quán)益并沒有保障。以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)壁壘把農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民分成兩個(gè)不同的社會(huì)身份，形成兩種資源分配制度。endprint

（2）缺乏對(duì)城鎮(zhèn)化正確認(rèn)識(shí)是其觀念原因。一直以來存在一種錯(cuò)誤的觀念，農(nóng)民工這一群體只是進(jìn)城打工賺錢的，他們最后終究還是要回到農(nóng)村的，因此他們的居住權(quán)問題本身并沒有解決的必要。然而實(shí)證研究顯示，目前為止已有逾50%的農(nóng)民工外出務(wù)工時(shí)間超五年，有定居意愿，并且很多農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工在生活習(xí)慣、觀念等方面已經(jīng)逐漸趨同于城鎮(zhèn)市民，再讓他們回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)是不現(xiàn)實(shí)的。農(nóng)民工群體表現(xiàn)出的這些變化完全符合城市化發(fā)展規(guī)律，他們就應(yīng)該是以后的城鎮(zhèn)居民。

（3）政府職能未轉(zhuǎn)變到位是其深層次原因。保障每一位公民享有居住權(quán)，讓公民得到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的住房，這是政府無法回避的責(zé)任。改革開放以來，農(nóng)民工居住權(quán)問題始終未得到有效解決，與政府職能定位不清、政府職能轉(zhuǎn)變不到位有很大關(guān)系。國(guó)家至今沒有制定相關(guān)有效政策，政府沒有實(shí)施有效措施改善農(nóng)民工居住條件，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃對(duì)農(nóng)民工居住權(quán)也缺乏具體的指導(dǎo)和調(diào)控，單純依靠用工單位或農(nóng)民工自身是無法解決這一痼疾的。政府務(wù)必要轉(zhuǎn)變觀念，在制訂城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，特別是在制定住房發(fā)展規(guī)劃時(shí)，要把農(nóng)民工這個(gè)重要的因素考慮進(jìn)來。

（4）法律規(guī)范不完善是其制度原因。任何權(quán)利都離不開法律的保障，完善住房保障方面的法律規(guī)范是我國(guó)法制建設(shè)的必然要求。我國(guó)目前并沒有制定專項(xiàng)的保護(hù)城鎮(zhèn)外來人員居住權(quán)的法律，一直停留在政策層面上。地方政府通過行政性規(guī)章或其他規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)定，其層次低，效力弱，政策性強(qiáng)，穩(wěn)定性差，并且會(huì)出現(xiàn)各地方立法沖突。這導(dǎo)致實(shí)際操作混亂，農(nóng)民工這一群體處于被動(dòng)，其居住權(quán)益保障很難得到法律支持，無法得到充分保障。此外由于法律規(guī)范的不完善，在農(nóng)民工居住權(quán)保障方面還存在立法空白。比如現(xiàn)行法律中，用工單位作為農(nóng)民工居住權(quán)保障的責(zé)任主體，卻并沒有對(duì)其設(shè)立進(jìn)行處罰的“剛性條款”，形成法律上的一個(gè)“盲區(qū)”，導(dǎo)致農(nóng)民工維權(quán)舉步維艱。

三、保障農(nóng)民工市民化進(jìn)程中居住權(quán)的建議

（一）區(qū)分不同戶籍情況保障農(nóng)民工居住權(quán)

（1）遷戶籍農(nóng)民工：結(jié)合戶籍轉(zhuǎn)移制度，納入城鎮(zhèn)居民保障。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對(duì)于在本地持續(xù)生活滿一定時(shí)間且有穩(wěn)定工作和收入的農(nóng)民工，應(yīng)允許其在本地落戶，從而積極推進(jìn)戶籍制度改革，給予在本市落戶的農(nóng)民工以市民待遇，真正實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)變。在一些地區(qū)實(shí)行統(tǒng)一居民身份的一元戶籍制度，廢除農(nóng)業(yè)戶籍，按照是否擁有合法穩(wěn)定住所或穩(wěn)定工作的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行全新的戶籍管理機(jī)制。在逐漸取消城市特有的各種優(yōu)惠補(bǔ)貼和社會(huì)福利的同時(shí)，逐漸增加財(cái)政投入于農(nóng)村的公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)完善，較大幅度地提高農(nóng)村居民的福利水平。由于戶籍制度必定是逐步放開的，不可能一蹴而就，因此應(yīng)本著公平正義對(duì)待每個(gè)在本地生活就業(yè)居民的原則，對(duì)農(nóng)民工實(shí)行屬地管理，在進(jìn)行城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策時(shí)不能把農(nóng)民工排除在外，應(yīng)充分考慮農(nóng)民工的權(quán)益，盡可能向他們提供全面優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和基礎(chǔ)保障。農(nóng)民工與原城市居民一樣，盡同等義務(wù)，享受同等權(quán)利。

（2）不遷戶籍農(nóng)民工：保護(hù)其在就業(yè)地的居住權(quán)利。對(duì)于愿遷但暫時(shí)不滿足落戶資格或者不愿遷的農(nóng)民工，應(yīng)放寬其進(jìn)城定居的條件，并且保證其與本地市民一樣同工同酬同權(quán)。保障農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益，從而提升他們的經(jīng)濟(jì)能力，讓他們能自己初步解決住房問題，這應(yīng)該是努力的重要方向。農(nóng)民工能憑自己能力解決居住權(quán)問題是我們的高級(jí)目標(biāo)。

（二）保護(hù)農(nóng)民工在農(nóng)村的住房及宅基地、自留地合法權(quán)益

農(nóng)民工在農(nóng)村的住房和宅基地是其最后的退路，必須得到依法保障，絕對(duì)不得強(qiáng)制置換，必須按照農(nóng)民工自己意愿進(jìn)行。他們?nèi)匀粨碛性谵r(nóng)村居住的權(quán)利，任何組織個(gè)人都不能沒收、侵占農(nóng)民工的宅基地。對(duì)回村的農(nóng)民工，應(yīng)該提供與普通村民一樣的優(yōu)惠補(bǔ)助政策?，F(xiàn)在社會(huì)時(shí)常出現(xiàn)強(qiáng)拆現(xiàn)象，在違背農(nóng)民意愿的前提下，強(qiáng)制推到其住房，占用其宅基地，這是違背憲法，違反世界人權(quán)宣言的。即使存在事后補(bǔ)償，農(nóng)民工也將可能面臨無房居住的困境。此外現(xiàn)行的土地制度也有必要改革，為農(nóng)民工進(jìn)城鎮(zhèn)解決住房問題蓄力。我國(guó)現(xiàn)行的土地制度下，農(nóng)民工根本得不到土地的收益，很多土地只能變?yōu)榛牡囟速M(fèi)土地資源。因此，可以考慮按照農(nóng)民工個(gè)人意愿，讓政府部門回購(gòu)他們的土地，使他們得到一部分進(jìn)城購(gòu)房置業(yè)的資本。

（三）完善農(nóng)民工居住權(quán)保障相關(guān)立法

我國(guó)應(yīng)該加快建立農(nóng)民工居住權(quán)制度，不斷出臺(tái)頒布新法，完善修訂舊法。比如在廣泛聽取社會(huì)各界聲音尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體意見的基礎(chǔ)上加快制定出臺(tái)《住房保障法》，這將直接保障農(nóng)民工的基本居住權(quán)利。對(duì)已有的法律法規(guī)比如《城市房地產(chǎn)管理法》，應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行修改和完善。我國(guó)以前出臺(tái)的經(jīng)適房、廉租房管理辦法，基本都是依靠行政手段，且?guī)缀醪簧婕稗r(nóng)民工住房問題。農(nóng)民工遇到住房問題，權(quán)益受到侵害，找不到維權(quán)之路，所以必須豐富立法保障。政府住房?jī)?yōu)惠政策，減稅，貼息，明確用工單位責(zé)任，保障性住房建設(shè)，保障居住條件和環(huán)境等內(nèi)容都應(yīng)該被納入法律，真正做到有法可依。必須提到的是，政府宏觀調(diào)控方面的立法也要不斷完善。我國(guó)應(yīng)制定《稅收基本法》、《宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控法》等，讓政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)調(diào)控能做到有法可依。通過政府宏觀調(diào)控來規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)，合理房?jī)r(jià)，讓社會(huì)弱勢(shì)群體如農(nóng)民工有能力購(gòu)置住房。在立法及規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立專門的政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)來保障實(shí)施運(yùn)行。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)城市總體規(guī)劃，制定農(nóng)民工住房發(fā)展規(guī)劃，制定完善農(nóng)民工居住權(quán)保障的各項(xiàng)規(guī)章制度、政策和措施，組織協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門開展各項(xiàng)工作等。endprint