張振坤

我國事業(yè)單位改革的財政思考

張振坤

事業(yè)單位涉及關(guān)于我國國計民生的各個行業(yè)領(lǐng)域，對于我國社會的發(fā)展有重大的推動作用。但長久以來，事業(yè)單位的財政供給模式與目前發(fā)展不對稱，事業(yè)單位機構(gòu)臃腫、職能混亂、公益性的偏離等問題不利于我國的發(fā)展。因此，事業(yè)單位的改革迫在眉睫。文章通過對事業(yè)單位改革歷程的分析，指出事業(yè)單位改革中存在的問題,并在此基礎(chǔ)上對事業(yè)單位的改革提出了合理化建議。

事業(yè)單位；改革；公益服務(wù)；公共產(chǎn)品

自我國1978年實施改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制改革在農(nóng)村和城市的不斷深化，單一的所有制結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟運營體制被不斷動搖，投資渠道和利益分配格局也產(chǎn)生了相應(yīng)變動，較為僵化的事業(yè)單位傳統(tǒng)的管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)社會經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展。在上世紀(jì)80年代，即事業(yè)單位改革起步階段，事業(yè)單位傳統(tǒng)的管理體制弊端不斷地顯露出來，與我國社會主義經(jīng)濟建設(shè)的不適應(yīng)，因此事業(yè)單位進行全方位的改革刻不容緩。

一、事業(yè)單位的改革歷程

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的進一步深入,事業(yè)單位改革也在不斷進行，甚至在一些地方和一些領(lǐng)域取得了較大的成就。我國事業(yè)單位改革自黨的十一屆三中全會開始直到今天經(jīng)歷了四個階段：

第一階段：自1978年至1992年，此階段以業(yè)務(wù)恢復(fù)為主，撥亂反正，對事業(yè)單位人員和事業(yè)建制進行恢復(fù)，逐漸恢復(fù)其業(yè)務(wù)運營，并在各個領(lǐng)域開展改革。1985年3月，隨著中央下發(fā)《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，事業(yè)單位改革首先在科研領(lǐng)域展開。同年，文化、教育、體育、衛(wèi)生等領(lǐng)域的改革也隨之觸動。此階段從沒有觸及根本的管理體制，僅僅是恢復(fù)事業(yè)單位職能到以簡化職能放權(quán)和側(cè)重于市場化為主的改革。

第二階段：自1992年至2002年，此階段以深入改革為主。1992年黨的十四大確定我國經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟，事業(yè)單位改革開始轉(zhuǎn)為對自身的研究與改革。1993年，黨中央印發(fā)的《關(guān)于黨政機構(gòu)改革的方案》和《關(guān)于黨政機構(gòu)改革方案的實施意見》，兩則文件明確指出，事業(yè)單位實行政事分離和推進社會化是事業(yè)單位改革的目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，中辦和國辦發(fā)布了《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》。該文件繼續(xù)強調(diào)政企分開與政事分開的重要性。在此期間，黨中央、國務(wù)院相繼發(fā)布了與事業(yè)單位改革息息相關(guān)的一系列具體文件。此階段對事業(yè)單位的公益性進行了再一次的明確，在各個行業(yè)都開始了對事業(yè)單位改革的探索，同時加大了社會和事業(yè)單位對事業(yè)單位改革的重視，為建立社會主義市場經(jīng)濟邁進了重要的一步。

第三階段：自2003年-2011年，此階段以強化事業(yè)單位公益性，進行事業(yè)單位的分類為主。黨在十六大的報告中提出要堅持按照政事分開的原則，對事業(yè)單位管理體制進行改革，加快對事業(yè)單位分類改革的推進。在這期間，根據(jù)中央指示，各省市根據(jù)自身情況在一些領(lǐng)域和地區(qū)擬訂相關(guān)分類的事業(yè)單位改革方案；對事業(yè)單位進行基層調(diào)研和相關(guān)整頓；對事業(yè)單位進行模擬分類；還開展了事業(yè)單位改革的試點工作，都取得了較好的成績。

第四階段：2011年至今，此階段我國開始了在全國范圍內(nèi)的事業(yè)單位改革，是一次全新的挑戰(zhàn)。2011年黨中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，并與之配套了11個相關(guān)文件。其中《意見》指出，我國事業(yè)單位要分工明確，對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。今后，不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。這一輪全新的改革具有其根本目的，即對公益類事業(yè)單位的發(fā)展進行促進，并不斷地對公益服務(wù)水平進行提高。

二、事業(yè)單位改革中存在的問題

（一）財政負(fù)擔(dān)過重

財政是事業(yè)單位的主要來源，負(fù)擔(dān)著我國事業(yè)單位運營和支出，包含事業(yè)經(jīng)費、員工工資等。而我國財政負(fù)擔(dān)過重的主要原因就是我國事業(yè)單位數(shù)目龐大覆蓋范圍廣。目前，我國有事業(yè)單位126萬個，對公共生活全面覆蓋，不但包含科、教、文、衛(wèi)、體，還涵蓋了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、社會福利、批發(fā)、零售等各類事務(wù)。部分事業(yè)單位雖然已經(jīng)改革為自收自支的事業(yè)單位形式，如高等級公路管理處，但全額撥款的事業(yè)單位數(shù)量依然眾多，對于撥款的具體數(shù)額需求也極為巨大。

事業(yè)單位之前的經(jīng)費均是采取按人員撥款，而非按項目撥款，直接導(dǎo)致了事業(yè)單位人員數(shù)量急劇膨脹。而且事業(yè)單位還有著對社會成員（退伍軍人等）接納的職責(zé)，且進入難度比行政單位小。這不但使事業(yè)單位人員更加眾多，還加重了財政的負(fù)擔(dān)。下表為我國事業(yè)單位中的專業(yè)技術(shù)人員統(tǒng)計，我國事業(yè)單位有專業(yè)技術(shù)人員2053.8萬人。我國事業(yè)單位總?cè)藬?shù)即將超過4000萬人。

表1 公有經(jīng)濟企事業(yè)單位分行業(yè)專業(yè)技術(shù)人員(2016年，單位：萬人)

（二）事業(yè)單位職能不明確

目前，我國事業(yè)單位對其職能的行使存在著很大的問題，部分事業(yè)單位存在著行政與事業(yè)職能共存的情況，一些事業(yè)單位行使著行政單位的職能。我國關(guān)于行政體制的大規(guī)模改革共進行了6次，精簡人員和規(guī)模是其重要的主題。但事與愿違，社會的不斷發(fā)展需要大量的人才從事行政性質(zhì)的工作，這就產(chǎn)生了減員與對人員需求增多之間的矛盾，部分事業(yè)單位承擔(dān)行政職能是最有效果的解決方法。此外，部分本應(yīng)以提供公共服務(wù)為主的事業(yè)單位，為減輕財政上的負(fù)擔(dān)，卻走向提供有償服務(wù)，公共服務(wù)的目標(biāo)出現(xiàn)了偏離，造成了職能的不明確。

（三）事業(yè)單位運行效率不高

事業(yè)單位的資源配置具有非競爭性，我國對于事業(yè)單位給予其特殊待遇，無形中成為了民間企業(yè)進入該領(lǐng)域的透明玻璃門，形成了一定程度上的壟斷，制約了我國的經(jīng)濟發(fā)展。事業(yè)單位的壟斷雖然只是一定程度上，但確實降低了其經(jīng)濟效率，對經(jīng)濟的健康發(fā)展造成不利影響。另外，事業(yè)單位的運營成本沒有被正確地估算出來，國家在給予其正常撥款之外，還存在著項目資助，而且事業(yè)單位對于土地和設(shè)備的使用均為無償使用。財政預(yù)算沒有過于強力的約束，資產(chǎn)管理沒有同財政預(yù)算掛鉤，無法形成較為有效的監(jiān)督管理體制，再加上其執(zhí)行力度不夠強，導(dǎo)致?？顚Ｓ贸霈F(xiàn)了缺失，預(yù)算與執(zhí)行環(huán)節(jié)脫鉤，財政預(yù)算的指導(dǎo)功能和作用無法全面地發(fā)揮出來。

（四）事業(yè)單位的改革成本較大

我國事業(yè)單位數(shù)量多，機構(gòu)雜，人員多，涵蓋廣，改革的成本也將是極為巨大的。不管是采取轉(zhuǎn)制的方法，將部分事業(yè)單位承擔(dān)行政職能的轉(zhuǎn)制為行政單位，還是以經(jīng)營性業(yè)務(wù)為主的轉(zhuǎn)為企業(yè)，以及以公益性為主事業(yè)單位的采取聘用制，整個過程中，各個方面均需要較多的費用，需要雄厚的財力作為支持。而企業(yè)的破產(chǎn)制度和固定資產(chǎn)變現(xiàn)的方式并不適用于事業(yè)單位。政府對事業(yè)單位改革費用進行支持的同時，又存在著問題，如改革所需撥款，是由本機政府負(fù)擔(dān)還是上級下級一起負(fù)擔(dān)，這其中關(guān)系極為微妙。

表2 2012至2016年中央及地方財政收支（單位：億元）

從上表可看出，我國2012-2016年中央和地方財政收入基本持平，而地方的財政支出遠(yuǎn)大于中央的財政支出。我國事業(yè)單位數(shù)量眾多，改革成本巨大，但中央和地方之間的財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配，改革成本由中央還是地方負(fù)擔(dān)。這個問題不解決或解決不好，將會阻礙事業(yè)單位改革或影響改革成效。

三、事業(yè)單位改革的對策與建議

（一）建立不同的財政管理體制

首先，將事業(yè)單位經(jīng)費劃撥轉(zhuǎn)變?yōu)榘淳唧w事項劃撥。事業(yè)單位的經(jīng)費劃撥是以人員為基礎(chǔ)的，部分單位為了本部門利益，擴編人員，造成了本單位人員膨脹的不良后果。同時，按人撥款也造成了一些事業(yè)單位對于所需擔(dān)負(fù)的事業(yè)單位職責(zé)認(rèn)識不足，造成了資金浪費。此外，一些事業(yè)單位是以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主的，依據(jù)人員劃撥經(jīng)費不利于明確其運營成本的核算。綜上，事業(yè)單位的撥款應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榘淳唧w項目撥款，以明確管理，提高公共服務(wù)的效率。其次，建立競爭性撥款制度。競爭性撥款即為事業(yè)單位對于財政撥款的獲得由原先的直接撥款轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁帿@得。事業(yè)單位可根據(jù)自己本身的特點來確定相應(yīng)的計劃方案，財政按照一定的標(biāo)準(zhǔn)來對事業(yè)單位的方案進行比較和判斷，以此來決定撥款的數(shù)額。同時，相適應(yīng)的監(jiān)督機制也要建立，以免出現(xiàn)尋租行為。

（二）明確事業(yè)單位的職能

我國事業(yè)單位構(gòu)成復(fù)雜、數(shù)量龐大，對事業(yè)單位職能進行清晰的界定是極為有必要的。對于事業(yè)單位不應(yīng)包含的單位進行區(qū)別，如行政單位；同時強化事業(yè)單位公益服務(wù)的職能。多樣化是我國事業(yè)單位公益服務(wù)提供主體和提供方式，要打破之前事業(yè)單位是公益服務(wù)的唯一主體，打破事業(yè)單位在各種資源上的壟斷，以對其效率進行提高。區(qū)分好事業(yè)單位公益服務(wù)的生產(chǎn)提供，對創(chuàng)新機制進行不斷地發(fā)展，同時將事業(yè)單位推向市場，以產(chǎn)生競爭，對效率進行不間斷地提升。對事業(yè)單位明確其本身職能之后，最終形成多元化和多樣化職能的事業(yè)單位新格局。

同時，政府的職能界定也是至關(guān)重要的，之前職能的混亂對事業(yè)單位造成了諸多不利影響。事業(yè)單位職能明確一定程度上受政府職能的牽制，對政府職能進行明確以推動改革的順利進行。其中，政企分離是重要的舉措，之后事業(yè)單位對其公益性進行加強。事業(yè)單位在公益性職能回歸過程中會對我國事業(yè)單位格局的完善具有極大的促進作用，完成事業(yè)職能的明確。

（三）提高單位運行效率

對政府提供的新方式進行探究，政府在眾多公共產(chǎn)品生產(chǎn)者之間起到選擇作用，按照相應(yīng)的原則和競爭性的采購來進行評估，以此來決定取舍和補貼問題。其中，消費者自主選擇方式即為一種極為不錯的方式，此方式可以引入消費的自主選擇與生產(chǎn)者的決策分散，對原本的政府生產(chǎn)和分配的集中公共服務(wù)方式就例行了很好的替代，使事業(yè)單位提供公益服務(wù)的經(jīng)費來源得到保障，對于事業(yè)單位的運行效率有極大的提升，在改革過程中，根據(jù)各個事業(yè)單位的特點進行探索，以促進事業(yè)單位運行效率不斷提高。

（四）多渠道資金支持改革

政府作為本次改革的主要成本負(fù)擔(dān)者，但不可對改革成本全面包攬。在改革成本方面，一次性買單支付成本和改革后公益事業(yè)發(fā)展的支持，對于退出事業(yè)單位序列人員補償可采取一次性支付和分批沖減相結(jié)合。此外，更多的支付形式亦可采用，可通過限期兌換使之成為一種期權(quán)。事業(yè)單位本身也要通過多種方式對資金進行籌措。如：事業(yè)單位通過讓社會力量的參與來獲取更多的改革資金來源。

[1]陳昂.當(dāng)前我國事業(yè)單位改革的交易成本分析——以H省教育生產(chǎn)裝備處為例[J].經(jīng)濟管理，2014,（03）:65-65.

[2]趙志疆.事業(yè)單位改革：減法比加法更重要[J].黨部干部參考，2014，（03）:23-24.

[3]穆赫.事業(yè)單位人事爭議仲裁制度研究 [J].中國行政管理，2013，（11）：3.

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1008-4428（2017）09-23-03

張振坤，男，河南開封人，回族，中級會計師，河南省地震局。